Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/8790
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
Stichting Werkgroep voor Milieuzorg Apeldoorn, uit Apeldoorn, eiseres
(gemachtigde: mr. A.M. van Eik),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, het college
(gemachtigden: mr. R. Reinders en mr. U. Franssen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Staatsbosbeheer uit Amersfoort.
(gemachtigde: mr. A. Muus).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het handhavingsverzoek van eiseres. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 17 februari 2022 heeft Staatsbosbeheer een aanvraag ingediend voor een natuurvergunning voor onder meer de herontwikkeling van de gebouwen, parkeervoorzieningen en fietspaden op Radio Kootwijk.
2.1.
Eiseres heeft het college op 26 april 2023 verzocht om handhavend op te treden tegen het zonder natuurvergunning uitvoeren van meerdere projecten en activiteiten op de gronden van het voormalige Radio Kootwijk.
2.2.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 25 januari 2024 afgewezen. Volgens het college is er sprake van concreet zicht op legalisatie omdat op 1 september 2023 een ontwerp-natuurvergunning ter inzage is gelegd.
2.3.
Met het bestreden besluit van 28 oktober 2024 op het bezwaar van eiseres is het college, met een aangepaste motivering, bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Het college heeft aangegeven dat de meeste door eiseres in het handhavingsverzoek aangegeven punten zijn vergund in de natuurvergunning van 7 maart 2024. Volgens het college zijn punt 17 (de mountainbikeroute [naam route] ) en punt 18 (de parkeervoorziening “ [naam] ” aan de [locatie 1] ) niet vergund, maar hoeft hiervoor geen vergunning te worden aangevraagd. Over de mountainbikeroute heeft het college het volgende overwogen:
“De mountainbikeroute van 51 kilometer gaat over bestaande openbare paden waarop mag worden gefietst. Er is dan ook geen sprake van de aanleg van een nieuw pad, wat vergunningplichtig zou zijn.”
2.4.
Over de parkeervoorziening heeft het college het volgende overwogen:
“Dit verzoek is niet concreet gemaakt en onderbouwd, vermoedelijk gaat het om het parkeerterrein in de bocht van de [locatie 1] richting de [locatie 2] . Bestaand gebruik van parkeren blijkt uit zowel historische kaarten als indicatief uit luchtfoto’s van voor de aanwijzing van de Veluwe als Natura 2000-gebied. Alleen anders is dat verharding is aangebracht in de vorm van grasbetontegels. Met het aanbrengen van verharding is geen extra stikstofdepositie gemoeid, het gaat namelijk om eenmalige aan- en afvoer van materieel via de openbare weg. Het parkeerterrein grenst direct aan de openbare weg en voorkomt dat wordt geparkeerd in de berm. Het aanbrengen van de verharding (grasbetontegels) doet het gebruik als parkeerterrein niet veranderen. Daarnaast is het parkeren in, op en langs de openbare weg, een gemeentelijke bevoegdheid.”
2.5.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft een verweerschrift toegezonden en Staatsbosbeheer heeft ook een reactie op het beroepschrift ingediend.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 4 november 2025 op zitting behandeld, tegelijk met het beroep tegen de natuurvergunning (zaaknummer 24/845). Hieraan hebben deelgenomen:
Namens eiseres de gemachtigde van eiseres mr. A.M. van Eik, [persoon A] en [persoon B] .
Namens het college mr. R. Reinders en mr. U. Franssen. Namens Staatsbosbeheer mr. A. Muus, [persoon C] en [persoon D] .
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijke recht
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het handhavingsverzoek is ingediend op 24 mei 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb) zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Omvang van het geding
4. Deze zaak gaat alleen over de mountainbikeroute [naam route] en het parkeerterrein aan de [locatie 1] . In de uitspraak over de natuurvergunning voor Radio Kootwijk zal worden ingegaan op de in deze natuurvergunning vergunde activiteiten.
Mountainbikeroute [naam route]
5. Eiseres betoogt dat drie delen van de mountainbikeroute bij Radio Kootwijk niet aanwezig waren op de datum dat de Veluwe werd aangewezen als Natura 2000-gebied [1] , zodat er sprake is van een wijziging van het project. Volgens eiseres zijn de effecten van het gebruik van de paden als mountainbikeroute ten onrechte niet nader onderzocht.
5.1.
Het college heeft in het verweerschrift het volgende aangegeven:
“GS stellen zich op het standpunt dat er geen sprake is van de aanleg van een (nieuwe) mountainbikeroute. De route gaat enkel over paden die al sinds ruime tijd open staan voor fietsers (en wandelaars). Het enige dat nieuw is, is dat er meer duidelijkheid gegeven wordt (door middel van bebording) dat ook mountainbikers over deze paden mogen fietsen. Dat is niet vergunningplichtig.”
5.2.
Door de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024 [2] is het beoordelingskader voor de natuurvergunningplicht gewijzigd. In deze uitspraken heeft de Afdeling de betekenis van de uitspraak voor (lopende) handhavingsprocedures uiteengezet:
“Het in deze uitspraak uiteengezette kader voor de beoordeling van de vergunningplicht is direct van toepassing in lopende en dus ook in toekomstige handhavingsprocedures. Dit betekent dat in een handhavingsprocedure moet worden beoordeeld of de activiteit die feitelijk plaatsvindt nog kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de geldende natuurvergunning of milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Als niet langer sprake is van één-en-hetzelfde project ten opzichte van de geldende natuurvergunning of milieutoestemming die gold op de referentiedatum, dan moet op basis van het in deze uitspraak uiteengezette kader worden beoordeeld of een natuurvergunning nodig is voor het nieuwe project. Als de uitkomst daarvan is dat de activiteit zonder vereiste natuurvergunning wordt verricht dan is het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden. (…)”
5.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat een bewegwijzerde mountainbikeroute door een Natura 2000-gebied aan te merken is als een project. Vast staat ook dat voor het project geen natuurvergunning of milieutoestemming is verleend.
5.4.
De rechtbank begrijpt het standpunt van het college zo dat er sprake is van één-en-hetzelfde project ten opzichte van een (andere) toestemming die gold op de referentiedatum, en dat er daarom geen sprake is van een natuurvergunningplicht. De rechtbank is van oordeel dat het college dit standpunt onvoldoende heeft gemotiveerd. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college onderzoek heeft gedaan of de mountainbikeroute geheel loopt over bestaande fietspaden, en dus of het project niet is gewijzigd ten opzichte van de toestemming die gold op de referentiedatum van 24 maart 2000. Op de zitting is aan de hand van onderzoek dat Staatsbosbeheer heeft verricht vastgesteld dat in ieder geval voor één van de drie door eiseres aangegeven delen geen sprake was van een bestaand fietspad.
Daarnaast heeft het college ook niet gemotiveerd op grond van welke natuur- of milieutoestemming het gebruik als fietspad op de referentiedatum was toegestaan. Een referentiesituatie kan ook worden ontleend aan het planologisch regime, maar voor zover het college zich hierop heeft beroepen is dit niet nader onderbouwd.
De beroepsgrond slaagt.
Parkeerplaats [locatie 1]
6. Eiseres betoogt dat na omstreeks 2017 op deze locatie aan weerszijden langs een bestaande verharde weg grasbetontegels zijn gelegd en dat vervolgens een bord is geplaatst dat er sprake is van een parkeerplaats. Volgens eiseres is voor het gebruik van een parkeerplaats binnen het Natura 2000-gebied “Veluwe” een natuurvergunning vereist. Door de aanleg en het gebruik van deze plek als parkeerplaats en het faciliteren hiervan wordt volgens eiseres het gebruik van gemotoriseerd verkeer naar het Natura 2000-gebied mogelijk gemaakt. Dit heeft stikstofdepositie tot gevolg en heeft mogelijke significant negatieve effecten op het leefgebied van het Vliegend Hert.
6.1.
Het college heeft in het verweerschrift het volgende aangegeven:
“De parkeergelegenheid waar het andere overgebleven deel van het handhavingsverzoek op ziet is reeds vergund met een vergunning op grond van artikel 19d Natuurbeschermingswet 1998 d.d. 8 mei 2007. Deze vergunning en bijbehorende stukken zullen spoedig in de procedure worden ingebracht.”
6.2.
Staatsbosbeheer is in de reactie van 16 oktober 2025 ingegaan op deze natuurvergunning en heeft de natuurvergunning ook toegezonden aan de rechtbank.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat het college zich op een ander standpunt stelt dan in het bestreden besluit, zodat er al om die reden sprake is van een motiveringsgebrek.
Conclusie en beoordeling finale geschilbeslechting
7. Het beroep is gegrond, zowel voor wat betreft de mountainbikeroute als het parkeerterrein. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
Eiseres heeft voor wat betreft het parkeerterrein in haar nadere reactie betwist dat de natuurvergunning ziet op het parkeerterrein en aangegeven dat ook als er wel een parkeerterrein is vergund alleen een onverharde parkeerplaats is vergund, zodat er nog steeds sprake is van een natuurvergunningplicht. De rechtbank zal hierna in het kader van finale geschilbeslechting op dit punt ingaan. Als er geen sprake is van een overtreding, dan zou de rechtbank op dit punt zelf in de zaak kunnen voorzien.
7.1.
De natuurvergunning van 8 mei 2007 ziet op uitvoering van werkzaamheden in het kader van de reconstructie van het historisch landschap [naam landschap] e.o. De aanvraag voor deze natuurvergunning bestaat uit de aanbiedingsbrief, het aanvraagformulier en de natuurtoets van Bureau Natuurbalans. [3] In het aanvraagformulier staat onder het kopje “verbeteren toeristisch recreatieve kwaliteit” het volgende:
“- parkeervoorzieningen
-
Aanleg parkeerterrein (onverhard).”
Aanleg parkeerterrein (onverhard).”
7.2.
De rechtbank stelt vast dat in de aanvraag weliswaar is aangegeven dat een (onverhard) parkeerterrein is aangevraagd, maar dat zowel in de aanvraag als de natuurvergunning niet duidelijk is aangegeven waar dit parkeerterrein is gelegen. In het gebied is echter geen ander parkeerterrein gerealiseerd dan het parkeerterrein aan de [locatie 1] , en uit de kaart bij het landschapsplan uit 2007 blijkt ook duidelijk dat alleen op de plek van het gerealiseerde parkeerterrein een parkeerterrein was voorzien:
7.3.
De rechtbank is daarom van oordeel dat de aanvraag ziet op het parkeerterrein aan de [locatie 1] . Nu uit de aanvraag volgt dat een (onverhard) parkeerterrein is aangevraagd en in de natuurvergunning staat dat de aanvraag wordt ingewilligd, is de rechtbank van oordeel dat op deze locatie een (onverhard) parkeerterrein is vergund.
7.4.
Vast staat dat op het parkeerterrein grasbetontegels zijn aangelegd, waardoor er sprake is van een verhard parkeerterrein. Een verhard parkeerterrein is in de natuurvergunning niet vergund, zodat er op dit punt sprake is van een afwijking van de natuurvergunning.
7.5.
De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om op dit punt de rechtsgevolgen in stand te laten. Het college dient in het nieuwe besluit aan de hand van het beoordelingskader in de 18 december-uitspraken te motiveren of voor het verharden van het parkeerterrein met grasbetontegels een natuurvergunningplicht geldt.
7.6.
De rechtbank draagt ook niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus) omdat dit volgens de rechtbank in dit geval geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
Proceskosten
8. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
De rechtbank stelt de kosten van de door gemachtigde van eiseres verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van € 1.868 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend (1 punt) en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt). De gemaakte reiskosten zijn al in de zaak met zaaknummer 24/845 toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 28 oktober 2024;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, voorzitter, en mr. J.M. Emaus en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.