ECLI:NL:RBGEL:2025:2727

Uitspraak

RECHTBANK Gelderland

Civiel recht

Zittingsplaats Arnhem

Zaaknummer: C/05/447330 / KG ZA 25-34

Vonnis in kort geding van 26 maart 2025

in de zaak van

de stichting

STICHTING GGNET,

statutair gevestigd en kantoorhoudende te Warnsveld,

eisende partij,

hierna te noemen: GGNet,

advocaten: mrs. D.W.L.A. Schrijvershof en J. Jansen,

tegen

1. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE AALTEN,

zetelend te Aalten, en
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE BERKELLAND,

zetelend te Borculo, gemeente Berkelland, en
3. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE BRONCKHORST,

zetelend te Hengelo, gemeente Bronckhorst, en
4. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE DOETINCHEM,

zetelend te Doetinchem, en
5. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE MONTFERLAND,

Zetelend te Didam, gemeente Montferland, en
6. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE OOST GELRE,

zetelend te Lichtenvoorde, gemeente Oost Gelre, en
7. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE OUDE IJSSELSTREEK,

zetelend te Gendringen, gemeente Oude IJsselstreek, en
8. de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE WINTERSWIJK,

zetelend te Winterswijk,

gedaagde partijen,

hierna samen te noemen: SDA,

advocaten: mrs. F.J.J. Cornelissen en M.M.J.M. van Helvoirt.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties 1 tot en met 12 van de zijde van GGNet

- de akte nadere onderbouwing vorderingen met producties 13 tot en met 37 van de zijde van GGNet

- de aanvullende productie 38 van de zijde van GGNet

- de aanvullende productie 39 van de zijde van GGNet

- de aanvullende producties 40 tot en met 43 van de zijde van GGNet

- de aanvullende productie 44 van de zijde van GGNet

- de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 16 van SDA
- de mondelinge behandeling van 11 maart 2025, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt
- de pleitnota van GGNet
- de pleitnota van SDA.

1.2.

Hierna is vonnis bepaald op heden.

2.De feiten

2.1.

GGNet is een gespecialiseerde zorgaanbieder die psychiatrische hulpverlening, geestelijke gezondheidszorg en forensische zorg biedt aan onder meer volwassenen. GGNet heeft circa 2.100 medewerkers in dienst en begeleidt en behandelt cliënten in Noord- en Oost-Gelderland. GGNet levert zorg op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo), maar ook op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz).

2.2.

De gemeenten (gedaagden sub 1 tot en met 8) hebben op dit moment overeenkomsten met zorgaanbieders voor wonen onder begeleiding voor mensen met psychische problematiek, psychosociale problematiek, een licht verstandelijke beperking en/of verslavingsproblematiek. Deze begeleiding komt neer op een 24-uurs ondersteuningsaanbod en kent twee hoofdvarianten, te weten (i) de directe nabijheid (Beschermd Wonen) en (ii) de nabijheid door bereikbaarheid (Beschut Wonen). De huidige overeenkomsten eindigen per 31 december 2025.

2.3.

De gemeenten vormen samen het Sociaal Domein Achterhoek (SDA). Namens de gemeenten is SDA voornemens om met ingang van 1 januari 2026 nieuwe overeenkomsten met zorgaanbieders te sluiten. De voorbereidingen voor de in dat verband te organiseren aanbesteding zijn in april 2024 gestart. Door middel van een marktconsultatie heeft SDA circa 100 zorgaanbieders daarbij betrokken, waaronder ook GGNet. Op 3 juli 2024 heeft een eerste fysieke bijeenkomst plaatsgevonden, waarbij met name is gesproken over de gewenste vorm van bekostiging van de zorgvorm Beschermd Wonen en de zorgvorm Beschut Wonen. In het verslag van deze bijeenkomst is terug te lezen dat het merendeel van de aanwezige zorgaanbieders de voorkeur gaf aan een inspanningsgerichte bekostiging, anders dan de lumpsumvergoeding onder de huidige overeenkomsten.

2.4.

Vervolgens is SDA gestart met de inrichting van de te organiseren aanbesteding. In een tweede bijeenkomst op 11 september 2024 zijn de zorgaanbieders namens SDA geïnformeerd over (onder andere) de algemene opbouw van de voor de verschillende woonvormen te hanteren tarieven. Voor de berekening/vaststelling van die tarieven heeft SDA onderzoeks- en adviesbureau HHM ingeschakeld. HHM heeft de tarieven berekend op basis van de (concept)productbeschrijvingen van SDA en de kostprijselementen vertaald naar parameterwaarden. HHM heeft deze kostprijselementen en bijbehorende parameterwaarden vastgelegd in een concept-tariefnotitie van 17 september 2024 en ter toetsing aan de zorgaanbieders voorgelegd.

2.5.

Op 16 oktober 2024 heeft SDA een derde bijeenkomst georganiseerd, waar ook (een medewerker van) HHM aanwezig was. Tijdens deze bijeenkomst is namens HHM met de zorgaanbieders informatie gedeeld over de totstandkoming en samenstelling van de voorlopige tarieven, waarbij ook verschillende kostprijselementen aan bod zijn gekomen. Zorgaanbieders is (uiteindelijk) tot en met 29 oktober 2024 de gelegenheid geboden om schriftelijk input te leveren op de voorlopige tarieven.

2.6.

Op 28 november 2024 heeft SDA het ‘Beschrijvend document ten behoeve van de SAS-procedure: Wonen ten behoeve van Sociaal Domein Achterhoek’ gepubliceerd. Dit document vermeldt voor zover thans van belang het volgende:

‘(…)

I Organisatie en aan te besteden opdracht

(…)

1.4

Beschrijving en omvang van de Opdracht

(…)

Beschut Wonenis een 24-uurs ondersteuningsaanbod, met nabijheid door bereikbaarheid. Vanwege de instabiliteit van de problematiek en de onvoorspelbaarheid van de hulpvraag kan op elk moment van de dag ondersteuning nodig zijn. Daarom is geclusterd wonen noodzakelijk, met een kantoor in de nabijheid. De cliënt is bekend met psychische- en/of psychosociale problematiek en/of een licht verstandelijke beperking en/of verslavingsproblematiek. De begeleiding is gericht op het terugkrijgen of vergroten van de eigen kracht en eigen regie met positief effect op een of meerdere levensgebieden. (…) Begeleiding individueel kan toegevoegd worden voor 2 of 5 uur per week. (…)

Beschut wonen is bedoeld voor cliënten die tijdelijk niet zelfstandig kunnen wonen.

Beschermd Wonenis een 24-uurs ondersteuningsaanbod, met 24-uurs directe nabijheid. De zorg is niet planbaar of uitstelbaar. De cliënt is bekend met psychische- en/of psychosociale problematiek en/of een licht verstandelijke beperking en/of verslavingsproblematiek. Vanwege deze problematiek is de cliënt aangewezen op wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding. De begeleiding is gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, het psychisch en psychosociaal functioneren, stabilisatie van een psychiatrisch ziektebeeld, het voorkomen van verwaarlozing of maatschappelijke overlast of het afwenden van gevaar voor de cliënt of anderen. (…) Begeleiding individueel kan toegevoegd worden voor 3 of 6 uur per week. (…)

Beschermd wonen is bedoeld voor cliënten die tijdelijk niet zelfstandig kunnen wonen.

1.4.1

Segmenten en producten

Deze opdracht betreft het aanbesteden van de segmenten en de onder die segmenten vallende producten:

 Beschermd wonen

o Beschermd wonen basis

o Beschermd wonen plus

 Beschut wonen

o Beschut wonen inclusief basis

o Beschut wonen inclusief plus

o Beschut wonen exclusief basis

o Beschut wonen exclusief plus

(…)

Parallel aan deze aanbesteding lopen er ook aanbestedingen voor Wmo begeleiding en Wonen gericht op zelfstandigheid. Aanbestedende dienst attendeert u hier graag op. Indien u meerdere zorgsegmenten bedient en delen van uw dienstverlening niet binnen onderstaande opdrachtomschrijving vallen, is het goed mogelijk dat deze onder een van de andere aanbestedingen vallen.

(…)

1.6

De Raamovereenkomst

De uitvoering van de Opdracht vangt aan met ingang van 1 januari 2026 tot en met datum

31 december 2027, met een optie tot eenzijdige verlenging door Sociaal Domein Achterhoek van drie (3) maal twee (2) jaar. (…)

(…)

2 Aanbestedingsprocedure

(…)

2.8

Aandachtspunten

Van de Inschrijver wordt een proactieve houding verwacht. Dit betekent dat:

a. Indien enig door Sociaal Domein Achterhoek verstrekte documenten volgens Inschrijver tegenstrijdigheden, onjuistheden of onduidelijkheden bevat, de Inschrijver dit bij de vragenronde(n) kenbaar dient te maken. Indien de Inschrijver dit nalaat, heeft dat de consequentie dat Inschrijver, voor zo ver dit niet in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel, zijn rechten ter zake de tegenstrijdigheid, onjuistheid of onduidelijkheid heeft verwerkt.

(…)

2.7.

Klachten

Iedere Inschrijver heeft de gelegenheid om vragen te stellen over deze aanbestedingsprocedure. Sociaal Domein Achterhoek zal deze vragen op basis van haar ervaring en deskundigheid beantwoorden. Indien de vragensteller het niet eens is met het antwoord en dit kenbaar wil maken in de vorm van een klacht of indien een belanghebbende anderszins een klacht heeft over de aanbestedingsprocedure, zijn de volgende acties mogelijk:

I. Klager kan zijn klacht kenbaar maken bij de gemeente Doetinchem (…).

(…)’

2.7.

Als bijlage 7 is bij het beschrijvend document de definitief door HHM vastgestelde Tarievennotitie Wonen gevoegd met de titel ‘Opbouw tarieven Wmo Wonen 2026’. Deze tarievennotitie dateert van 6 november 2024 en bevat naast een inleidend hoofdstuk een beschrijving van het kostprijsmodel dat voor SDA is gehanteerd en de uitkomsten daarvan.

2.8.

Vervolgens hebben twee inlichtingenrondes plaatsgevonden, zoals al aangekondigd in het beschrijvend document. Tijdens deze rondes konden de zorgaanbieders vragen stellen over de tarieven en de inrichting van de aanbesteding. SDA heeft de gestelde vragen beantwoord in twee Nota’s van Inlichtingen (NvI), de eerste daterend van 10 januari 2025 en de tweede van 31 januari 2025. In de eerste inlichtingenronde heeft GGNet een aantal vragen gesteld, die zijn opgenomen en beantwoord in de eerste NvI. In de eerste NvI staat, voor zover thans van belang:

‘(…)

37. (…) Vraag: De ervaring leert dat wij de complexere problematiek toegewezen krijgen, wat passend is bij ons specialisme. Dit betekent dat wanneer wij de basis variant geïndiceerd krijgen dit niet de kosten dekt van de meer complexe zorg welke wij de (huidige) cliënten bieden. Ons inziens is het niet juist een onderscheid te maken in tariefsopbouw op basis van inzet uren individuele begeleiding, maar dient hier juist gekeken te worden naar de complexiteit van de hulpvraag van de cliënt. Het kan heel goed zijn dat je er bij een hele ingewikkelde casus voor kiest minder directe uren in te zetten maar veel meer in observatie welke niet gelijk als directe contacten geboekt kunnen worden. Andersom kan het zijn dat je bij een cliënt die aan het einde van zijn/haar traject zit je veel meer uren inzet i.v.m. allerlei praktische zaken te regelen om uit te kunnen stromen etc. Oftewel er is geen verband te trekken tussen de complexiteit van een casus en een aantal individuele uren begeleiding welke daarvoor nodig is. Voorstel: Geen onderscheid aanbrengen in de producten Beschermd en Beschut wonen en het benodigd aantal uren begeleiding naar inzicht van de aanbieder.

Antwoord: (…) Wij begrijpen dat de zorg per client kan variëren. Hierbij is het voor ons belangrijk om een eenduidige benadering te hanteren. Wij gaan daarom niet mee in het voorstel om de producten Beschermd en Beschut wonen samen te voegen of de tariefopbouw volledig naar inzicht van de aanbieder te laten bepalen. Dit zou kunnen leiden tot onduidelijkheid en inconsistenties in de uitvoering. Wij gaan niet mee in uw voorstel.

38. (…) Vraag: De inzet uren begeleiding kan over de tijd heen fluctueren van minder en meer en visa versa. Betekent dit dan hiervoor iedere keer apart geïndiceerd moet worden? Dit zou ons inziens meer ongewenste administratieve last met zich meebrengt (voor zowel aanbieder als gemeente).

Antwoord: De uren zoals deze zijn opgenomen in het product mogen flexibel ingezet worden gedurende het zorgtraject. Als de cliënt situatie daar om vraagt kan het product op- of afgeschaald worden van basis naar plus en andersom.

(…)’

2.9.

Ook in de tweede inlichtingenronde heeft GGNet vragen gesteld, die zijn opgenomen en beantwoord in de tweede NvI van 31 januari 2025. In de tweede NvI staat, voor zover thans van belang:

‘(…)

104. (…) Vraag: U geeft aan dat de aanbieder niet de uren hoeft te verantwoorden, maar mag inzetten naar professionele inschatting per cliënt situatie.

Naar welke producten wordt de huidige populatie Beschermd Wonen / Beschut Wonen cliënten omgezet?

Aangezien uren individuele begeleiding bij onze Beschermd Wonen / Beschut Wonen cliënten niet geregistreerd worden (deze hoeven ook niet te worden verantwoord): Op basis van welke criteria wordt een ‘basis’ of ‘plus’ variant toegekend?

Antwoord: Wij zijn op dit moment bezig met een implementatieplan, waar dit tevens een onderdeel van is. Zodra er meer bekend is wordt u hierover geïnformeerd.

(…)’

2.10.

Bij brief van 4 februari 2025 heeft (de advocaat van) GGNet een klacht over de aanbesteding ingediend bij SDA. De klacht ziet erop dat (i) de voorgenomen productstructuur niet aansluit bij de praktijk, (ii) de productstructuur praktisch onwerkbaar is, (iii) onduidelijk is welk tarief GGNet zal ontvangen, (iv) de tarieven niet reëel zijn en (v) onduidelijkheid bestaat over het verloop van de marktconsultatie. Dit leidt volgens GGNet tot de conclusie dat SDA voor het sluiten van de inschrijftermijn kenbaar moet maken of

- indien GGNet de aanbesteding gegund krijgt - GGNet de huidige passende zorg kan voortzetten tegen reële tarieven die vergelijkbaar zijn met de huidige plekprijzen, dan wel dat SDA de aanbestedingsstukken dient in te trekken en nieuwe stukken dient op te stellen die wel aan alle (aanbestedingsrechtelijke) vereisten voldoen. Namens SDA is bij brief van 10 februari 2025 op de klachtbrief gereageerd. In deze reactie is aan GGNet medegedeeld dat SDA reële prijzen heeft vastgesteld en geen afzonderlijke tarieven gaat hanteren voor GGNet, zodat zij vasthoudt aan de door haar gekozen productstructuur en bekostigingswijze.

2.11.

De inschrijftermijn voor de aanbesteding zou oorspronkelijk op 12 februari 2025 om 12.00 uur aflopen. In de avond van 11 februari 2025 is namens GGNet een conceptdagvaarding aan (de advocaten van) SDA gestuurd, waarin (onder meer) werd gesteld dat onduidelijkheid bestond over de tarieven voor Beschermd en Beschut wonen zonder de component ‘individuele begeleiding’. SDA heeft naar aanleiding daarvan de inschrijftermijn opgeschort en die beslissing aan alle inschrijvers kenbaar gemaakt via TenderNed.

2.12.

Op 17 februari 2025 heeft SDA vervolgens een rectificatie gepubliceerd op TenderNed. Het betreft een aanvullende notitie van HHM, waarin HHM de tarieven voor Beschermd en Beschut wonen exclusief individuele begeleiding heeft benoemd. Met de publicatie van deze aanvullende tarievennotitie heeft SDA de inschrijftermijn hervat en zorgaanbieders tot en met 3 maart 2025, 12.00 uur de gelegenheid geboden om in te schrijven op de (verschillende percelen van de) opdracht.

2.13.

GGNet heeft in het kader van deze aanbestedingsprocedure zowel op het perceel Beschermd Wonen als op het perceel Beschut Wonen ingeschreven. Ook 24 andere zorgaanbieders hebben een inschrijving gedaan.

3.Het geschil

3.1.

GGNet vordert bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:

primair

I SDA te gebieden de voorwaarden van de opdracht zodanig te wijzigen dat deze in overeenstemming zijn met het proportionaliteitsbeginsel, objectiviteitsbeginsel, transparantiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel, met inachtneming van dit vonnis, in ieder geval met betrekking tot het door SDA gemaakte onderscheid tussen de basis- en plusvariant en de daaraan verbonden tarieven;

II SDA te gebieden de tarieven die zij hanteert voor de producten “Beschermd Wonen + Begeleiding individueel basis”, “Beschut Wonen + Begeleiding individueel basis”, en “Beschut Wonen excl. Begeleiding individueel basis” zodanig te wijzigen dat deze in overeenstemming zijn met artikel 2.6.6 Wmo en de toepasselijke beginselen, waaronder het proportionaliteitsbeginsel, objectiviteitsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en met hetgeen bepaald in dit vonnis;

III SDA te gebieden een nieuwe inschrijfdatum voor de aanbesteding te bepalen, ten minste tien weken nadat SDA de gewijzigde voorwaarden en gewijzigde tarieven heeft gepubliceerd, althans op een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen moment;

subsidiair

IV SDA te gebieden de aanbesteding stop te zetten;

V SDA te verbieden nieuwe inkoopprocedures voor de inkoop van Beschermd en Beschut wonen te starten, tenzij SDA de voorwaarden van de opdracht zodanig wijzigt dat deze (i) in overeenstemming zijn met het proportionaliteitsbeginsel, het transparantiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel en (ii) in overeenstemming zijn met artikel 2.6.6 Wmo;

meer subsidiair

VI elke maatregel te treffen die de voorzieningenrechter passend acht en die recht doet aan de belangen van GGNet;

in alle gevallen

VII SDA te veroordelen om aan GGNet een dwangsom te betalen van

€ 10.000,00 voor iedere dag dat zij, één maand na dit vonnis, niet aan de hiervoor geformuleerde geboden en/of het verbod voldoet, tot een maximum van € 500.000,00;

VIII SDA te veroordelen in de proces- en nakosten, te vermeerderen met wettelijke rente.

3.2.

SDA voert verweer en concludeert tot afwijzing van de vorderingen.

3.3.

Op de stellingen van partijen zal hierna, voor zover voor de beoordeling van dit geschil van belang, worden ingegaan.

4.De beoordeling van het geschil

4.1.

De spoedeisendheid van de vorderingen vloeit voldoende voort uit de aard daarvan.

4.2.

Het onderhavige geschil ziet op een door SDA georganiseerde aanbestedingsprocedure ten behoeve van de inkoop van zorg onder de Wmo. SDA heeft ervoor gekozen dit product in te kopen via een zogenaamde SAS-procedure. Dit is een aanbestedingsprocedure voor sociale en andere specifieke diensten. Een SAS-procedure biedt meer ruimte dan reguliere aanbestedingsprocedures om de procedure naar eigen inzicht vorm te geven, maar die ruimte is niet onbeperkt. Bij de inrichting en de uitvoering van een SAS-procedure dient net als in andere aanbestedingsprocedures rekening te worden gehouden met de aanbestedingsbeginselen van gelijkheid, non-discriminatie, transparantie en proportionaliteit. Daarnaast is op de procedure de Gids Proportionaliteit en de Aanbestedingswet 2012 van toepassing. Dit leidt ertoe dat ook de door SDA georganiseerde en thans centraal staande inkoopronde is onderworpen aan het strikte aanbestedingsrechtelijke regime dat bedoeld is om de concurrentie tussen aanbieders te stimuleren en alle geïnteresseerde partijen een gelijke kans te geven de opdracht te verkrijgen.

4.3.

SDA heeft zich in deze specifieke aanbesteding gericht op de inkoop van twee woon(zorg)vormen onder de Wmo, te weten Beschut Wonen met begeleiding en Beschermd Wonen met begeleiding. In het kader van Beschut Wonen is sprake van een 24-uurs ondersteuningsaanbod, waarbij geclusterd wordt gewoond met een kantoor in de nabijheid. Het gaat met andere woorden om nabijheid door bereikbaarheid. Aan deze woonvorm kan individuele begeleiding worden toegevoegd voor 2 uren per week (‘basis’) of 5 uren per week (‘plus’). In het kader van Beschermd Wonen is sprake van een 24-uurs ondersteuningsaanbod met 24-uurs directe nabijheid. Er wordt gewoond in een accommodatie van een instelling met toezicht en begeleiding. Ook aan deze woonvorm kan individuele begeleiding worden toegevoegd, maar dan voor 3 uur per week (‘basis’) of 6 uur per week (‘plus’). De inkoopronde ziet dus uitdrukkelijk enkel op wonen met een zekere vorm van begeleiding voor volwassenen in het kader van de Wmo.

4.4.

GGNet heeft in de dagvaarding 7 gronden opgevoerd voor haar vorderingen, waarvan de gronden 1 tot en met 3 niet meer aan de orde zijn, en heeft grond 5 (‘Tarieven niet toereikend’) nader uitgewerkt in de nadien ingediende akte houdende nadere onderbouwing vorderingen. Ter gelegenheid van de mondelinge behandeling heeft GGNet haar klachten verder toegespitst op haar positie als grote systeemaanbieder die gespecialiseerde ggz levert en die qua zorg en kostenstructuur niet vergelijkbaar is met kleine(re) zorgaanbieders Wmo wonen. GGNet heeft dat ter zitting als volgt toegelicht. GGNet biedt op dit moment zorg aan (onder meer) 84 cliënten met een hoog complexe zorgvraag die multidisciplinair worden begeleid. Deze zorg krijgt GGNet onder de huidige overeenkomst met de gemeenten vergoed door middel van een lumpsumvergoeding. Gevolg daarvan is dat zij de benodigde zorg zelf kan indelen en uit het totaalbedrag kan bekostigen. Dat werkt volgens GGNet vanwege de steeds veranderende zorgbehoeften van deze groep cliënten en de noodzakelijke continuïteit van die zorg goed. In het kader van de nieuwe inkoopronde heeft SDA gekozen voor een gewijzigde productstructuur en vergoedingssystematiek, waarbij van de lumpsumvergoeding is afgestapt en de zorg inspanningsgericht zal gaan worden bekostigd. GGNet is van mening dat in de door SDA gekozen productstructuur onvoldoende aandacht is besteed aan de hoog complexe vorm van zorg die GGNet aan de hiervoor bedoelde groep cliënten verleend, welke groep jaarlijks ook nog in omvang toeneemt. Dit leidt er volgens GGNet in de kern genomen toe dat de in deze aanbestedingsprocedure door SDA vastgestelde tarieven niet kostendekkend zijn voor dit specifieke type zorg en daarmee irreëel zijn, hetgeen in strijd is met het aanbestedingsrecht. GGNet vordert dan ook primair veroordeling van SDA om de voorwaarden van de aanbesteding te wijzigen, zodat voor elke zorgvorm sprake is van een passende productomschrijving met een daaraan gekoppeld reëel tarief, dan wel de aanbesteding te staken en eerst opnieuw in de markt te zetten wanneer de gehanteerde voorwaarden in die zin zijn gewijzigd.

4.5.

SDA voert verweer tegen deze vorderingen. SDA betwist op zichzelf niet dat GGNet een groep cliënten bedient die een intensieve en complexe zorgvraag hebben. SDA voert echter aan dat de huidige inkoopronde slechts ziet op Beschut en Beschermd Wonen met begeleiding. SDA is van mening dat hetgeen zij in de onderhavige aanbesteding uitvraagt voor de daaraan gekoppelde tarieven kan worden verzorgd en dat geen extra productomschrijving met hoger tarief hoeft en overigens ook niet meer kan worden toegevoegd. Voor zover voor specifieke cliënten aanvullende zorg in de vorm van intensieve(re) begeleiding of behandeling noodzakelijk is, kan die zorg afzonderlijk worden ingekocht. Dat is volgens SDA anders dan bij de aanbesteding die recent voor Jeugd heeft plaatsgevonden. Daarin is wel een tarief voor hoog complexe zorg opgenomen, omdat voor die categorie toen ook direct de behandeling is ingekocht, terwijl die taak, in tegenstelling tot Jeugd, bij de inkoop van woonzorg voor volwassenen onder de Wmo niet bij SDA ligt. Volgens SDA is de (na marktconsultatie) zorgvuldig gekozen productstructuur passend, zijn de daarvoor vastgestelde tarieven reëel en voldoet de onderhavige inkoopronde ook voor het overige aan alle aanbestedingsrechtelijke beginselen, zodat geen grond bestaat voor toewijzing van de door GGNet ingestelde vorderingen.

4.6.

De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Vaststaat dat SDA in de onderhavige aanbestedingsprocedure zorg inkoopt die valt onder de Wmo, waarbij het meer concreet gaat om twee woonvormen; Beschut Wonen en Beschermd Wonen. Dit zijn woonvormen met een bepaalde vorm van begeleiding. Behandeling gaat een stap verder dan dat en valt uitdrukkelijk niet onder de uitgevraagde zorgvormen. Niet in geschil is dat SDA in deze inkoopronde de productstructuur van de uitgevraagde woonvormen heeft gewijzigd ten opzichte van de thans lopende overeenkomst met GGNet en overige zorgaanbieders. Dit heeft geresulteerd in een categorie ‘basis’ en een categorie ‘plus’ voor zowel de woonvorm Beschut Wonen als die voor Beschermd Wonen. Hoewel GGNet zich met haar bezwaren met name lijkt te richten tegen de hoogte van de vastgestelde tarieven, is het feitelijk de daaraan ten grondslag liggende productstructuur die volgens haar niet voldoet. Volgens GGNet is de zorg die zij verleend voor een bepaalde groep cliënten zodanig specialistisch en complex dat deze veelal niet past in de categorie ‘basis’ of ‘plus’, waardoor een afzonderlijke productcategorie voor zware en/of hoog complexe zorg zou moeten worden toegevoegd met daaraan gekoppeld een hoger tarief. GGNet is van mening dat de gekozen productstructuur niet aansluit bij de praktijk en daarnaast praktisch onwerkbaar is, omdat het aantal uren individuele begeleiding niets zegt over de zwaarte en/of complexiteit van de zorgvraag van een cliënt en die zorgvraag bovendien sterk kan fluctueren gedurende een traject.

4.7.

Geconstateerd moet worden dat de door SDA vastgestelde productstructuur is voorgelegd aan extern onderzoeks- en adviesbureau HHM. In samenspraak met SDA heeft HHM een marktconsultatie geleid, waaraan diverse zorgaanbieders - waaronder GGNet - hebben deelgenomen. Dat die marktconsultatie onzorgvuldig en onduidelijk is verlopen, zoals GGNet heeft betoogd, is in het kader van deze kort gedingprocedure onvoldoende aannemelijk geworden. Een marktconsultatie is bovendien een vrijwillig traject dat door of namens een aanbestedende dienst voorafgaand aan het organiseren van een inkoopronde kan worden uitgevoerd en is daarmee niet onderworpen aan het strikte aanbestedingsrechtelijke regime dat geldt voor het vervolg. Van strijd met enig aanbestedingsrechtelijk beginsel kan dan ook geen sprake zijn. HHM heeft aan de hand van de uitkomsten van de marktconsultatie, de productbeschrijvingen van SDA en naar parameterwaarden omgezette kostprijselementen tarieven bepaald voor de verschillende woonvormen. Vaststaat dat de door HHM in dat verband opgestelde Tarievennotitie naast de uiteindelijk vastgestelde tarieven ook een toelichting daarop bevat. Onderdeel van deze toelichting vormt een specificatie van de totaalbedragen. Daarin is te zien dat bedragen zijn opgenomen voor individuele uren, collectieve uren, wonen en toezicht, die tezamen resulteren in het totaalbedrag voor de specifieke woonvorm^[1]. Hoewel GGNet zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat de tarieven niet kostendekkend zijn omdat slechts individuele uren worden vergoed en haar specifieke groep cliënten daarnaast ook en misschien wel juist niet rechtstreeks te koppelen uren begeleiding nodig hebben, moet worden geconstateerd dat ook die (collectieve) uren in de tarieven zijn verdisconteerd. GGNet heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de gemiddeld efficiënte zorgaanbieder de door SDA uitgevraagde zorg niet voor die tarieven zou kunnen verlenen. Dat de door SDA gekozen productstructuur niet klopt, is voorshands geoordeeld dan ook niet aannemelijk. Dat in andere gemeenten in het kader van de Wmo kennelijk voor een andere productstructuur is gekozen, waarbij de zorg is onderverdeeld in drie in plaats van twee categorieën, maakt dit niet anders. Van belang is immers op welke wijze die categorieën inhoudelijk zijn ingevuld om te kunnen beoordelen of werkelijk sprake is van een andere en meer passende inschaling van zorg, maar daar is GGNet in haar betoog in het geheel niet op ingegaan en dat kan daarom in het kader van dit kort geding niet worden vastgesteld.

4.8.

Het vorenstaande leidt ertoe dat indien extra begeleiding en/of behandeling voor een bepaalde groep cliënten noodzakelijk is, die zorg op andere (aanvullende) wijze dient te worden ingekocht. SDA heeft in dat kader voldoende gemotiveerd onderbouwd dat voor aanvullende zorg doorgaans kan worden uitgeweken naar een vergoeding op grond van de Zvw of Wlz, hetgeen door GGNet niet is betwist. Dat GGNet die wijze van financiering van aanvullend benodigde zorg niet wenselijk vindt en de voorkeur geeft aan een lumpsumvergoeding, maakt dat niet anders. Dat die zorg vanwege een ontoereikende vergoeding onder de nieuw te sluiten overeenkomst per 1 januari 2026 zonder meer niet (langer) door GGNet kan worden verleend, is voorshands geoordeeld dan ook onvoldoende aannemelijk geworden. Niet in geschil is dat een verdeling van de zorg over meerdere zorgaanbieders in geval van de specifieke groep cliënten waarnaar GGNet verwijst zich niet verhoudt met het zorgbeeld van deze cliënten en dus zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Daar is SDA zich ook van bewust en dat is voorshands geoordeeld ook geen (standaard) gevolg van de onderhavige inkoopronde.

4.9.

GGNet heeft verder zowel in haar processtukken als ter zitting veel woorden gewijd aan (de ondeugdelijkheid van) het onderzoeksrapport van HHM en de (ontbrekende) kwaliteiten van HHM als onderzoeks- en adviesbureau op zichzelf. De voorzieningenrechter acht de uit het onderzoek voortgevloeide Tarievennotitie echter voldoende gemotiveerd onderbouwd. Zoals hiervoor reeds is overwogen bevat de notitie niet enkel de uiteindelijk vastgestelde tarieven, maar tevens een specificatie en onderbouwing daarvan. Anders dan GGNet ter zitting heeft betoogd, zijn ook de bronnen waarnaar in de notitie wordt verwezen daarin terug te vinden. Mede gelet op de aan de notitie voorafgegane marktconsultatie en de documentatie die daarvan is overgelegd, moet het er voor worden gehouden dat sprake is geweest van een zorgvuldig proces. Daarbij komt dat de discussie over het rapport van HHM voorbij gaat aan de kern van de bezwaren die GGNet ter zitting heeft benadrukt, namelijk dat GGNet (ook) hoog complexe zorg biedt die niet (of slechts gedeeltelijk) onder de categorie ‘basis’ of ‘plus’ van Beschut en/of Beschermd Wonen valt. GGNet heeft in dat kader nogmaals benadrukt dat zij een grote zorgaanbieder is die de cliënten met een complexe zorgvraag in de regio opvangt, waarmee in de standaardtarieven geen, althans onvoldoende rekening is gehouden. Daarmee gaat GGNet er echter aan voorbij dat de zorg die met de onderhavige aanbesteding wordt ingekocht enkel ziet op begeleid wonen onder de Wmo en dat de (aanvullende) specialistische zorg waarop GGNet doelt daar in beginsel niet of slechts gedeeltelijk onder valt.

4.10.

Voor zover GGNet heeft bedoeld te zeggen dat zij een systeemaanbieder in de regio is die hoge kosten moet maken om het niveau van de door haar verleende zorg te kunnen blijven bieden en de tarieven (ook) daarom voor haar niet kostendekkend zijn, is dat geen valide argument. Het is vaste rechtspraak dat niet de eigen cijfers van GGNet maatgevend zijn, maar die van de gemiddeld efficiënte zorgaanbieder. Het is dan ook niet noodzakelijk dat de tarieven in zijn algemeenheid dekkend zijn voor iedere geïnteresseerde zorgaanbieder die mogelijk op de opdracht wil inschrijven, wil sprake zijn van reële tarieven. Dit geldt temeer, nu de onderhavige inkoopronde slechts ziet op de woonvormen Beschut Wonen en Beschermd Wonen met begeleiding en niet alle specialistische kennis die GGNet in huis heeft voor de uitvoering van deze vormen van zorg hoeft te worden ingezet. Het is in dat geval niet redelijk die kosten toch volledig in de mate van kostendekkendheid te betrekken en de tarieven bij gebreke daarvan zonder meer als irreëel te bestempelen.

4.11.

Bij deze stand van zaken moet het er voor worden gehouden dat de door SDA georganiseerde inkoopronde op zichzelf niet tekort schiet en voldoet aan de toepasselijke aanbestedingsrechtelijke beginselen. Dat op het moment van inschrijven voor GGNet nog niet (geheel) duidelijk was of de door haar begeleide cliënten met hoog complexe zorg onder de nieuw te sluiten overeenkomst in de categorie ‘basis’ of ‘plus’ vallen, maakt dat niet anders. SDA heeft verklaard dat zij nog bezig is om het zogenaamde omzettingstraject van cliënten onder de huidige overeenkomsten naar de nieuwe overeenkomsten vorm te geven en dat die informatie nu nog niet voor iedere cliënt beschikbaar is. Wel heeft SDA ter zitting benadrukt dat deze omzetting plaatsvindt door kundige, betrokken medewerkers, zodat geen aanleiding bestaat voor de vrees dat cliënten ten onrechte in een niet passende categorie zullen worden ondergebracht. Vaststaat dat de inschrijftermijn voor de inkoopronde inmiddels is gesloten en dat in ieder geval GGNet, naast 24 andere zorgaanbieders, op de twee percelen van de opdracht heeft ingeschreven. Nog afgezien van de omstandigheid dat hiervoor reeds is geoordeeld dat geen grond bestaat voor toevoeging van een derde productgroep in het kader van Beschut en Beschermd Wonen waarmee specifiek de cliënten van een grote systeemaanbieder als GGNet met hoog complexe zorg zouden kunnen worden bediend, biedt het aanbestedingsrecht in deze fase van de procedure die mogelijkheid ook niet (meer). Anders dan GGNet meent, kan de opdracht niet tot het moment van uitvoering van de nieuw te sluiten overeenkomsten per 1 januari 2026 worden gewijzigd en aangevuld. In totaal hebben 25 zorgaanbieders op de opdracht ingeschreven, welke opdracht onder bepaalde voorwaarden in de markt is gezet. Het strikte aanbestedingsrechtelijke regime verzet zich ertegen dat die voorwaarden nu, achteraf en op wellicht niet voor alle inschrijvers kenbare en duidelijke wijze, worden aangepast en aangevuld. In dat geval zou de opdracht in feite wezenlijk worden gewijzigd, hetgeen in deze fase van de aanbestedingsprocedure en op deze wijze niet is toegestaan.

4.12.

Dit alles leidt ertoe dat de vorderingen van GGNet strekkende tot aanpassing van de voorwaarden, althans een gebod tot heraanbesteding onder gewijzigde voorwaarden, zullen worden afgewezen. Gelet daarop kan in het midden blijven of de vragen die GGNet in de twee door SDA georganiseerde inlichtingenrondes heeft gesteld, al dan niet toegespitst waren op de eigenlijke bezwaren van GGNet tegen de aanbestedingsprocedure zoals zij die in dit kort geding naar voren heeft gebracht. Nu de vorderingen van GGNet reeds op inhoudelijke gronden niet voor toewijzing in aanmerking komen, is niet (meer) van belang of GGNet voldoende proactief heeft gehandeld door haar bezwaren tijdig bij SDA kenbaar te maken of dat zij die bezwaren pas in haar huidige vorm in een later (of wellicht te laat) stadium naar voren heeft gebracht, zoals SDA heeft aangevoerd. Dat maakt de uitkomst van deze kort gedingprocedure immers niet anders.

4.13.

GGNet wordt in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van SDA worden begroot op:

- griffierecht

€

714,00

- salaris advocaat

€

1.107,00

- nakosten

€

178,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

1.999,00

5.De beslissing

De voorzieningenrechter

5.1.

wijst de vorderingen van GGNet af,

5.2.

veroordeelt GGNet in de proceskosten van € 1.999,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als GGNet niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,

5.3.

verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. K. van Vlimmeren-van Ommen en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier mr. E.H.J. Krijnen op 26 maart 2025.

Afwijzing vordering tot wijziging aanbestedingsvoorwaarden Beschermd en Beschut Wonen Wmo

Uitspraak

RECHTBANK Gelderland

1.De procedure

2.De feiten

3.Het geschil

4.De beoordeling van het geschil

5.De beslissing

Voetnoten