Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 20/2434 en 21/956
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiser] , uit [plaats 1] , eiser
(gemachtigde: [naam gemachtigde 1] ),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat
(gemachtigde: [naam gemachtigde 2] ).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde-partij]uit [plaats 2] (gemachtigde: mr. M. Rijke).
[derde-partij]uit [plaats 2] (gemachtigde: mr. M. Rijke).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over twee beroepen van eiser tegen besluiten van de minister over zijn verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Eiser heeft met zijn verzoeken gevraagd om openbaarmaking van stukken die betrekking hebben op de Verkeersverdelingsregeling tussen de luchthavens Lelystad Airport en Schiphol (VVR).
1.1.
De minister heeft deze verzoeken gedeeltelijk ingewilligd. Na bezwaren van eiser heeft de minister nog een paar aanvullende documenten openbaar gemaakt en zijn besluiten voor het overige in stand gelaten.
1.2.
De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn, omdat de minister niet heeft onderkend dat deels sprake is van milieu-informatie en hij op onderdelen niet goed heeft gemotiveerd waarom hij bepaalde documenten niet openbaar heeft gemaakt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. De rechtbank zal allereerst het verloop van de procedures uiteenzetten. Daarna zal zij voor beide beroepen ingaan op de vraag of de geweigerde documenten of delen daarvan milieu-informatie betreffen. Vervolgens zullen de beroepsgronden van de twee zaken afzonderlijk worden besproken, waarna de rechtbank afsluit met een conclusie.
Procesverloop
Zaak 20/2434
2. Op 5 december 2018 heeft eiser de minister verzocht om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op het volledige proces van de VVR.
2.1.
Tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op dit verzoek heeft eiser beroep bij de rechtbank ingesteld.
2.2.
Op 13 september 2019 heeft de minister op het verzoek van eiser beslist.
2.3.
Bij uitspraak van 19 december 2019 [1] heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 13 september 2019 op grond van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verwezen naar de minister ter behandeling als bezwaar.
2.4.
Met het besluit van 19 maart 2020 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 13 september 2019 met een aanvullende motivering gehandhaafd.
2.5.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Zaak 21/956
3. Op 16 april 2019 en 5 juni 2019 heeft eiser de minister verzocht om openbaarmaking van documenten met betrekking tot de VVR. Het verzoek ziet op alle documenten zowel intern als extern bij of onder het departement en alle correspondentie binnen het departement en tussen het departement en andere staten. De verzoeken zien op de periode van 6 december 2018 tot en met 16 april 2019 en de periode van 17 april 2019 tot 5 juni 2019.
3.1.
Tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op de verzoeken heeft eiser meermaals beroep bij de rechtbank ingesteld.
3.3.
Op 4 september 2020 heeft de minister op de verzoeken van eiser beslist. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
3.4.
Tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op dit bezwaar heeft eiser beroep bij de rechtbank ingesteld.
3.5.
Op 28 april 2021 heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 4 september 2020 herzien met een aanvullende motivering en een aantal documenten (geheel of gedeeltelijk) openbaar gemaakt met daarbij een aangepaste inventarislijst, waaruit blijkt om welke documenten het gaat.
3.6.
Op 2 juni 2021 heeft eiser beroepsgronden tegen het besluit van 28 april 2021 ingediend.
3.7.
De minister heeft op de beroepsgronden gereageerd met een verweerschrift.
20/2434 en 21/956
4. Eiser heeft de rechtbank in beide beroepen toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om kennis te nemen van de niet openbare stukken.
4.1.
De rechtbank heeft de beroepen op 14 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [persoon A] en [persoon B] .
4.2.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst in afwachting van nadere informatie. De minister heeft nadere stukken ingediend. Daarna heeft eiser een nadere reactie gegeven.
4.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 3 juni 2024 op een nadere zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [persoon A] .
Beoordeling door de rechtbank
5. De verzoeken hebben betrekking op een groot aantal documenten. De rechtbank heeft om die reden aan de hand van de beroepsgronden door middel van een steekproef een aantal documenten geselecteerd. De rechtbank komt na kennisneming van de geselecteerde stukken, waarop artikel 8:29 van Pro de Awb van toepassing is, tot de volgende beoordeling. Het wettelijk kader zal worden opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Zaken 20/2434 en 21/956: is sprake van milieu-informatie?
6. Eiser betoogt dat de inhoud van zowel de oude, de nieuwe als een toekomstige verkeersverdelingsregel direct gerelateerd is aan het effect op het milieu. Hij vermoedt dat de stukken waar hij geen kennis van kan nemen, milieu-informatie bevatten.
6.1.
Of sprake is van milieu-informatie, en of sprake is van milieu-informatie met betrekking tot emissies in het milieu, is in deze zaken van belang omdat ten aanzien van dergelijke informatie niet alle uitzonderingsgronden van de Wob (in volle omvang) gelden.
6.2.
De definitie van het begrip milieu-informatie staat in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Deze definitie is ontleend aan artikel 2 van Pro Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003, L 41) (de Richtlijn). Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) volgt dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. [5] Informatie over factoren die elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten, onderscheidenlijk informatie over activiteiten die op dergelijke factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben, dient te worden aangemerkt als milieu-informatie. [6]
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat de in beide zaken geselecteerde documenten behalve de hierna te noemen uitzondering, geen milieu-informatie bevatten als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De uitzondering geldt voor tabellen en overzichten met vliegtuigbewegingen in documenten die hierna worden besproken bij zaak 20/2434 onder het kopje “bedrijfs- en fabricagegegevens” en bij zaak 21/956 onder “onevenredige benadeling”. Deze overzichten en tabellen bevatten aantallen jaarlijkse vliegtuigbewegingen van en naar Schiphol en Lelystad Airport . Een aantal tabellen en overzichten vermeldt het aantal vluchten of vliegbewegingen per luchtvaartmaatschappij. Het betreft hoofzakelijk verdelingsscenario’s die in het kader van de notificatie zijn opgesteld. Deze tabellen bevatten gegevens over activiteiten die een uitwerking kunnen hebben op factoren (zoals geluid) die elementen van het milieu aantasten of kunnen aantasten. In zoverre is sprake van milieu-informatie. De minister heeft op de zitting van 3 juni 2024 betoogd dat geen sprake is van milieu-informatie, omdat niet staat vermeld om wat voor type vliegtuigen het gaat. Dit doet naar het oordeel van de rechtbank aan het voorgaande niet af.
6.4.
In enkele tabellen is ook het totale aantal vliegbewegingen van luchtvaartmaatschappijen over een concreet jaar (2017) vermeld. Die gegevens betreffen naar het oordeel van de rechtbank milieu-informatie met betrekking tot emissies in het milieu. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [7] volgt dat onder de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.
De rechtbank is van oordeel dat gegevens over het totale aantal daadwerkelijke vluchten vanaf de luchthavens het publiek in staat kan stellen te controleren of bij de beoordeling van emissies op Schiphol en Lelystad van de juiste gegevens is uitgegaan. Hierna zal bij de afzonderlijke beroepsgronden worden uiteengezet welke consequenties dit heeft voor de beroepen.
Zaak 20/2434
7. Eiser heeft de minister verzocht om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op het volgende:
‘alle stukken welke betrekking hebben op het volledige proces van de verkeersverdelingsregeling (hierna VVR) Lelystad airport , ingediend en inmiddels ingetrokken door Minister van Nieuwenhuizen, vertegenwoordigend de Nederlandse Staat.
Naast alle aanvragen en correspondentie over dit onderwerp (zo ook eventuele correspondentie per mail en besprekingsverslagen) ben ik ook geïnteresseerd in de adviezen en overwegingen inzake de VVR.’
7.1.
De minister heeft naar aanleiding van dit verzoek 895 documenten aangetroffen. In het besluit van 13 september 2019 heeft hij een deel van de gevraagde documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt en de openbaarmaking van de rest van de informatie geweigerd. Aan het besluit is een inventarislijst gehecht waarin per document is aangegeven welke weigeringsgronden zijn toegepast. In het besluit heeft de minister aangegeven dat het verzoek betrekking heeft op de periode 12 juli 2018 tot en met 5 december 2018, de datum van het verzoek.
Reikwijdte van het verzoek
8. Eiser betoogt dat de minister het Wob-verzoek ten onrechte heeft beperkt tot de periode vanaf 12 juli 2018. Eiser wijst erop dat hij in het verzoek ‘het volledige proces’ heeft genoemd en daar horen naar zijn mening ook de stukken bij die vooraf zijn gegaan aan het startpunt van de notificatie, de indiening van de VVR. Ook heeft de minister ten onrechte de Milieueffectrapportage (MER), de Luchtruimherziening (LHR) en het Luchthavenbesluit (LHB) niet in zijn zoekslag betrokken, aangezien deze mede ten grondslag liggen aan de VVR.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat de minister het verzoek zo heeft mogen opvatten dat het ziet op de periode vanaf 12 juli 2018. Daarbij betrekt de rechtbank dat de minister de ontvangst van het verzoek op 9 januari 2019 heeft bevestigd. In de ontvangstbevestiging heeft de minister aangegeven dat eisers verzoek betrekking heeft op openbaarmaking van de stukken met betrekking tot de VVR vanaf de notificatie op 12 juli 2018 tot en met het moment waarop de notificatie in de Tweede Kamer is ingetrokken in december 2018. Op de zitting heeft eiser aangegeven dat hij eerst wilde afwachten wat er uit zijn verzoek kwam. Als eiser echter had gewild dat zijn verzoek ook zag op documenten voorafgaand aan het indienen van de VVR dan had hij dit na ontvangst van de ontvangstbevestiging aan de minister kenbaar moeten maken. Eiser had ook een nieuw verzoek kunnen indienen voor de periode voorafgaand aan 12 juli 2018. Anders dan eiser heeft betoogd, hoefde de minister ook niet naar documenten over de MER, de LHR en het LHB te zoeken. Daarover staat immers niets in het Wob-verzoek. Ook daarvoor had eiser desgewenst een afzonderlijk Wob-verzoek kunnen indienen.
De beroepsgrond slaagt niet.
9. Voor de zitting van 3 juni 2024 heeft de rechtbank partijen bericht dat zij gelet op de hoeveelheid documenten wil volstaan met een steekproef. De rechtbank heeft voor elke weigeringsgrond - voor zover tussen partijen in geschil - tien documenten geselecteerd en zal deze beoordelen aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden. Voor de documenten zal de rechtbank uitgaan van de door de minister gehanteerde nummering op de inventarislijst.
Bedrijfs- en fabricagegegevens
10. Eiser betoogt dat het voor hem niet is na te gaan of het daadwerkelijk om deze informatie gaat en of de betreffende informatie onder de bescherming van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob valt.
10.1.
De rechtbank heeft met betrekking tot deze beroepsgrond de volgende documenten geselecteerd en beoordeeld: 3a, 22d, 48, 50, 79b, 79d, 2.51, 7.60, 7.107 en 7.133. [8]
10.2.
De minister heeft de openbaarmaking van de documenten geweigerd omdat deze gegevens bevatten die inzicht geven in de bedrijfsvoering, zoals onder andere de positionering van luchtvaartmaatschappijen ten opzichte van elkaar. Deze gegevens zijn vertrouwelijk aan de minister overgelegd. Openbaarmaking van deze concurrentiegevoelige gegevens kan leiden tot onevenredige benadeling, aldus de minister.
10.3.
Volgens vaste rechtspraak moet artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. Voor de vraag of informatie vertrouwelijk is meegedeeld, is voldoende dat de gegevens zijn verstrekt in een contact dat een onderneming redelijkerwijs als vertrouwelijk mocht beschouwen.
10.4.
De geselecteerde documenten bevatten tabellen of andere overzichten waarin aantallen vluchten staan vermeld. In sommige documenten is vermeld of het vluchten van en naar Schiphol dan wel van en naar Lelystad betreft. De aantallen vluchten worden per luchtvaartmaatschappij vermeld, waarbij meestal een onderscheid wordt gemaakt tussen zogenoemde ‘leisure’ en ‘non-leisure’ vluchten. In sommige tabellen staan ook bestemmingen vermeld. Het betreft hier gegevens die volgens de minister vertrouwelijk zijn medegedeeld door de te onderscheiden luchtvaartmaatschappijen. Voor zover het daadwerkelijke vluchten betreft en geen zuiver hypothetische vliegtuigbewegingen kan worden aangenomen dat het hier bedrijfsgegevens betreft die enig inzicht kunnen verschaffen in de omzet of het marktaandeel van de individuele maatschappijen. Zoals de rechtbank hiervoor onder 6 heeft geoordeeld betreft dat milieu-informatie. De minister heeft ten onrechte artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, als absolute uitzonderingsgrond gehanteerd. De minister zal daarover alsnog een afweging moeten maken. Documenten waarin het daadwerkelijke aantal vliegbewegingen over een bepaald jaar staan vermeld, zoals document 7.60, dient de minister alsnog openbaar te maken, nu dit gegevens betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu.
De beroepsgrond slaagt.
De betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties
11. Eiser betoogt met betrekking tot de documenten die op grond van deze uitzonderingsgrond niet openbaar zijn gemaakt, dat hij niet kan controleren of door de Europese Commissie (EC) en eventuele andere betreffende organisaties/landen aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat de gegevens op basis van vertrouwelijkheid werden uitgewisseld en of hiermee voldaan is aan het vereiste dat er concrete aanwijzingen zijn dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen.
11.1.
De rechtbank heeft de volgende documenten geselecteerd en beoordeeld:
18.a, 36.e, 63a, 65d, 4.93, 6.55, 7.84, 7.118, 13.16, 13.39e.
11.2.
Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wob [9] wordt met de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder geneigd zou zijn tot het verstrekken van bepaalde gegevens dan voorheen. Gezien de aard en de inhoud van de documenten (zoals e-mails met de EC, conceptverslagen en belnotities) over de notificatie van de VVR die de minister met toepassing van deze bepaling heeft geweigerd openbaar te maken, is de rechtbank van oordeel dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking van die documenten de contacten met de EC ernstig zullen belemmeren en dat de EC in de toekomst minder geneigd zal zijn om informatie met het ministerie te delen. Het is voor de contacten van Nederland met de EC van belang dat ministers op vertrouwelijke basis kunnen spreken met (vertegenwoordigers van) de EC, zodat onbelemmerd informatie-uitwisseling kan plaatsvinden.
De beroepsgrond slaagt niet.
Stukken voor intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen
12. Eiser vraagt zich af of het gaat om stukken voor intern beraad. Hier waren verschillende medewerkers van het ministerie, andere bestuursorganen, externe adviseurs, juristen en onderzoekers betrokken bij het beraad. Eiser krijgt de indruk dat het gaat om stukken ter advisering of een gestructureerd overleg. Verder vraagt eiser zich af of in de documenten persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Er dient per zelfstandig onderdeel te worden beoordeeld of er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Daarnaast dient te worden nagegaan of in de persoonlijke beleidsopvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen die openbaar kan worden gemaakt.
12.1.
De rechtbank heeft de volgende documenten geselecteerd en beoordeeld:
40a, 2.129, 3.14 (bijlage), 5.6 (bijlage), 4.44 (bijlage), 6.70 (twee bijlagen), 7.111 (bijlagen), 9.10a, 12.4 (bijlage), 13.22f.
12.2.
De geselecteerde documenten zijn e-mails tussen medewerkers van het ministerie onderling, met andere bestuursorganen en externe adviseurs en betrokken juristen en onderzoekers. De e-mails, al dan niet met bijlagen, bevatten concepten, voorstellen, discussies, analyses en conclusies over de VVR. De minister heeft openbaarmaking van deze documenten op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob daarom mogen weigeren.
De beroepsgrond slaagt niet.
Onevenredige bevoordeling of benadeling
13. Eiser vraagt zich af of de uitwisseling van gegevens tussen het ministerie en de [derde-partij] werkelijk in gevaar zou komen en of de openbaarmaking de [derde-partij] werkelijk zou schaden. Daarnaast betwijfelt eiser of een correcte belangenafweging is gemaakt en wijst hij erop dat niet blijkt in hoeverre bij deze belangenafweging rekening is gehouden met de aspecten van actualiteit en nauwkeurigheid van de niet openbaar gemaakte gegevens.
13.1.
De rechtbank heeft de volgende documenten geselecteerd en beoordeeld:
53a, 2.16, 2.54, 2.118a, 2.125a, 4.72, 4.74, 7.47, 7.94, 7.193.
13.2.
De geselecteerde documenten zijn hoofdzakelijk e-mails die zijn verzonden binnen het ministerie over Schiphol , en tussen het ministerie met Schiphol . Ook betreft het een document (bijlage bij een e-mail) over Schiphol . De rechtbank is van oordeel dat de [derde-partij] bij openbaarmaking van de geselecteerde documenten onevenredig zou worden benadeeld. Zij is er namelijk bij gebaat dat overleg binnen het ministerie en tussen het ministerie en Schiphol over de VVR vertrouwelijk kan plaatsvinden, omdat anders contacten in de toekomst en de positie van Schiphol binnen de markt van luchtvaartmaatschappijen in gevaar kan komen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Zaak 21/956
14. Eiser heeft de minister verzocht om openbaarmaking van:
- alle documenten (zowel interne als externe) bij of onder het departement van de minister aanwezig inzake de verkeersverdelingsregel aangaande Schiphol Airport en Lelystad Airport ;
- alle correspondentie binnen het departement van de minister en tussen het departement en andere staten inzake de verkeersverdelingsregel aangaande Schiphol Airport en Lelystad Airport .
Het verzoek van 16 april 2019 ziet op de periode 6 december 2018 tot en met 16 april 2019. Het verzoek van 5 juni 2019 ziet op de periode 17 april 2019 tot 5 juni 2019.
14.1.
De minister heeft naar aanleiding van deze verzoeken 1060 documenten aangetroffen. In het besluit van 4 september 2020 heeft hij een deel van de gevraagde documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt en openbaarmaking van de rest van de informatie geweigerd. Aan het besluit zijn twee inventarislijsten gehecht waarin per document is aangegeven welke weigeringsgronden zijn toegepast.
Beroep niet tijdig beslissen
15. Op de zitting van 3 juni 2024 heeft eiser aangegeven geen zelfstandig belang (meer) te hebben bij dit beroep. De rechtbank zal het beroep voor zover gericht tegen het niet op tijd nemen van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk verklaren.
Beroep tegen het besluit van 28 april 2021
16. Voor de zitting van 3 juni 2024 heeft de rechtbank partijen bericht dat zij gelet op de hoeveelheid documenten voornemens is te volstaan met een steekproef. Zij heeft voor elke weigeringsgrond – voor zover tussen partijen in geschil – tien documenten geselecteerd en zal deze beoordelen aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob
17. Eiser betoogt dat hij niet kan controleren of door de EC en eventuele andere betreffende organisaties/landen aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat de gegevens op basis van vertrouwelijkheid werden uitgewisseld en of hiermee voldaan is aan het vereiste dat er concrete aanwijzingen zijn dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Volgens eiser zou dit voor ieder document afzonderlijk moeten worden beoordeeld.
17.1.
De rechtbank heeft de volgende documenten geselecteerd en beoordeeld:
22a, 67a, 192d, 232b, 372a, 435h, 473, 558, 592, 700a.
17.2.
Volgens de minister gaat het om conceptdocumenten die zijn uitgewisseld tussen medewerkers van het ministerie en de EC naar aanleiding van de notificatie en om e-mails tussen de EC en het ministerie. Voor zover de conceptdocumenten afwijken van de definitieve versies beschouwt de minister deze afwijkingen als informatie die de goede betrekkingen van Nederland met de EC kan schaden. Voor wat betreft de e-mails tussen de EC en het ministerie stelt de minister zich op het standpunt dat door openbaarmaking van deze documenten de contacten met de EC ernstig zullen worden belemmerd.
17.3.
Document 67a is een brief van de EC aan de gemeente Amsterdam. Document 592 is een e-mail van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan het ministerie van de minister. In beide documenten wordt de geadresseerde in algemene zin geïnformeerd over agenda-onderwerpen en tijdspaden. De rechtbank is van oordeel dat de documenten 67a en 592 niet zodanig gevoelige informatie bevatten dat openbaarmaking daarvan het contact met de EC bemoeilijkt. Toepassing van de weigeringsgrond op deze documenten is dan ook niet deugdelijk gemotiveerd. Voor wat betreft de overige documenten is de rechtbank van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat openbaarmaking van die documenten de contacten met de EC ernstig zullen belemmeren.
De beroepsgrond slaagt.
Onevenredige bevoordeling of benadeling
18. Eiser betwijfelt of een correcte belangenafweging is gemaakt en wijst erop dat niet blijkt in hoeverre bij deze belangenafweging rekening gehouden is met de aspecten van actualiteit en nauwkeurigheid van de niet openbaar gemaakte gegevens. Ook hier betoogt eiser dat sprake is van milieu-informatie. Ter onderbouwing hiervan wijst hij op de MER voor Lelystad Airport die in 2014 is opgesteld en in 2018 is geactualiseerd. Voor alle berekeningen in de MER, en dus voor het bepalen van de effecten op het milieu, is een bepaalde data set gebruikt; de zogenaamde invoergegevens. Deze invoergegevens bepalen direct de uitkomsten van de berekeningen. In de data set worden onder andere het type vliegtuig en de bestemming ingegeven. De MER 2018 gaat uit van een bepaalde verhouding vliegtuigen en bestemmingen. Hierbij is vooral de bestemming belangrijk, omdat deze bepaalt hoeveel brandstof er bij de start aanwezig moet zijn in een vliegtuig en dat is weer van invloed op het gewicht van het vliegtuig en dus de stuwkracht, uitstoot, geluid en daarmee het milieu, aldus eiser.
18.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de onevenredige benadeling niet alleen ligt in het uitwisselen van gegevens binnen het ministerie en bijvoorbeeld de [derde-partij] en dat deze uitwisseling in gevaar zal komen, maar betreft ook de positie van bedrijven binnen de markt van luchtvaartmaatschappijen. Het is de afweging van deze positie ten opzichte van het belang van openbaarmaking die maakt dat de betreffende documenten niet openbaar kunnen worden gemaakt, aldus de minister.
18.2.
De rechtbank heeft de volgende documenten geselecteerd en beoordeeld:
42a, 101a, 133d, 180a, 215, 246a, 294b, 308, 346b, 686d.
18.3.
De rechtbank is met verwijzing naar wat hiervoor onder 6 is overwogen van oordeel dat document 246a milieu-informatie en emissiegegevens bevat. Voor dit oordeel is van belang dat dit document een overzicht van feitelijke vliegbewegingen van een aantal vliegtuigmaatschappijen bevat over het jaar 2017. Die informatie heeft of kan een uitwerking hebben op het milieu. Dit betekent dat de weigeringsgrond onevenredige benadeling niet van toepassing is op document 246a. De overige documenten in de steekproef bevatten geen milieu-informatie.
Document 686d is een conceptversie van de tijdsplanning van het Europese en het nationale traject voor de totstandkoming van de VVR, de opening van Lelystad Airport en de slotallocaties. De rechtbank is van oordeel dat niet valt in te zien waarom openbaarmaking van dit document Schiphol dan wel de vliegtuigmaatschappijen onevenredig zal benadelen. Voor de overige documenten is de rechtbank van oordeel dat de minister redelijkerwijs de weigeringsgrond heeft kunnen toepassen.
De beroepsgrond slaagt.
Stukken voor intern beraad met persoonlijke beleidsopvattingen
19. Eiser betwijfelt of het gaat om stukken voor intern beraad. Het interne karakter van stukken komt te vervallen als daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. In dit geval waren verschillende medewerkers van het ministerie, andere bestuursorganen, externe adviseurs, juristen en onderzoekers betrokken bij het beraad. Eiser krijgt de indruk dat het gaat om stukken ter advisering of een gestructureerd overleg.
Het is voor eiser niet na te gaan of in de documenten persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Er moet per zelfstandig onderdeel worden beoordeeld of daarvan sprake is. Daarnaast moet worden nagegaan of in de persoonlijke beleidsopvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen die openbaar kan worden gemaakt.
19.1.
De rechtbank heeft de volgende documenten geselecteerd en beoordeeld:
42, 97b, 160a, 224, 333b, 425, 528a, 594a, 652b, 705a.
19.2.
Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Hoewel feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, kunnen deze gegevens zo met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden.
19.3.
De rechtbank is van oordeel dat ieder zelfstandig onderdeel in de betreffende documenten is bestemd voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Voor zover in die passages feitelijke gegevens worden vermeld, zijn deze zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet daarvan kunnen worden gescheiden. Dat betekent dat de minister de openbaarmaking van de geselecteerde documenten heeft mogen weigeren.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
21/956
20. Het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar is niet-ontvankelijk.
20/2434 en 21/956
21. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt de besluiten van 19 maart 2020 en 28 april 2021 voor zover de minister niet meer informatie openbaar heeft gemaakt. De rechtbank kan gelet op de aard van de gebreken niet zelf in de zaak voorzien. De rechtbank draagt de minister op om nieuwe besluiten te nemen.
21.1.
De minister zal ten aanzien van de documenten in zaak 20/2434 het totale aantal jaarlijkse vliegtuigbewegingen van en naar Schiphol en/of Lelystad openbaar moet maken dat staat vermeld in overzichten of tabellen, voor zover het daadwerkelijke vliegbewegingen betreft en geen scenario’s. Het betreft immers informatie met betrekking tot emissiegegevens. Bij de gegevens van individuele luchtvaartmaatschappijen in de tabellen, die op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob zijn geweigerd, en waarin scenario’s staan weergegeven, zal de minister alsnog een belangenafweging moeten maken, omdat het milieu-informatie, niet zijnde emissiegegevens betreft. De minister zal daarbij ook moeten betrekken in hoeverre het openbaar maken van deze gegevens, gezien het tijdsverloop thans nog vertrouwelijk moeten blijven. Als dat volgens de minister het geval is, zal hij ook moeten bezien of de vliegtuigbewegingen met weglakking van de namen/afkortingen van luchtvaartmaatschappijen kunnen worden vrijgegeven.
21.2.
In de zaak 21/956 zal de minister tabel 246a openbaar moeten maken, nu deze tabel milieu-informatie met betrekking tot emissiegegevens bevat. Dit document is ten onrechte geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Ook zal de minister moeten nagaan of zich nog vergelijkbare tabellen onder de stukken bevinden die milieu-informatie en/of emissiegegevens bevatten en die op grond van dezelfde uitzonderingsgrond ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt. Ook zal de minister de tijdsplanning in document 686d openbaar moeten maken en moeten bezien of zich vergelijkbare tijdsplanningen onder de stukken bevinden. De stukken 67a en 592 in zaak 21/956 zijn ten onrechte geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. De minister zal deze stukken alsnog openbaar moeten maken, tenzij hij kan motiveren dat zich een andere weigeringsgrond voordoet. Ook zal de minister moeten bezien of zich onder de stukken vergelijkbare tijdsplanningen of schema’s ten onrechte op deze uitzonderingsgrond niet openbaar zijn gemaakt.
21.3.
De rechtbank stelt voor het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar een termijn. De rechtbank merkt daarbij volledigheidshalve op dat de nieuw te nemen besluiten genomen moeten worden op grond van de Wet open overheid.
21.4.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet de minister in beide zaken het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. De in bezwaar gemaakte kosten zijn al bij de bestreden besluiten vergoed. De gemachtigde heeft twee beroepschriften ingediend (2 punten) en voor beide beroepen aan de zitting (2 punten) en aan de nadere zitting (2 keer een half punt) deelgenomen. Van samenhangende zaken is geen sprake. Eiser heeft voor de twee zittingen reiskosten gemaakt die op basis van het openbaar vervoer tweede klasse worden geraamd op € 35. De vergoeding bedraagt dan in totaal (5 keer € 907 + € 35 =) € 4.570.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart in de zaak 21/956 het beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart in de zaken 20/2434 en 21/956 de beroepen tegen de besluiten van 19 maart 2020 en 28 april 2021 gegrond;
- vernietigt die besluiten voor zover de minister niet overeenkomstig het overwogene in 21.1 en 21.2 heeft beslist;
- draagt de minister op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen nieuwe besluiten te nemen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van in totaal € 356 aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 4.570 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…]
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
[…]
6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
7. Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
[…]
8. Voorzover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
[…]
Wet milieubeheer
Artikel 19.1a
1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten."
[…]