Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/4852
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. L.S.E. Prickartz),
en
de minister van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. I.M. van der Heijden).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de terugvordering van de verstrekte bouwsubsidie voor de renovatie van het gebouw [naam gebouw] in [plaats 3] van € 544.536.
1.1.
Met het besluit van 8 april 2021 heeft de minister de subsidie van € 544.536 van eiseres teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 15 december 2021 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 12 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. drs. M.K. Hoeve, de gemachtigde van eiseres, mr. M. Toet en de gemachtigde van de minister.
Totstandkoming van het besluit
2. [stichting] was sinds 1851 een instelling voor jeugdzorg en onderwijs die een tijdelijk thuis bood aan jongeren met complexe (gedrags)problemen, die om diverse redenen niet meer thuis konden wonen. De locaties van de [stichting] bevonden zich in [plaats 2] en [plaats 3] . De [stichting] bood zorg aan ruim 160 kwetsbare jongeren. De [stichting] is op 31 december 2021 gefuseerd met en maakt sindsdien deel uit van [eiseres] .
2.1.
Bij besluit van 5 december 1986 heeft de toenmalige staatssecretaris van Justitie een bouwsubsidie toegekend van ƒ 1.200.000 (omgerekend € 544.536) voor de kosten van renovatie van het gebouw [naam gebouw] in [plaats 3] ten behoeve van de huisvesting van directie, staf en administratie. Voorafgaand hieraan heeft de staatssecretaris zich per brief van 30 november 1984 bereid verklaard die bouwsubsidie toe te zeggen. Daarbij is aangegeven dat eiseres tegenover de ontvangst van de subsidie een hypotheekrecht ten behoeve van de staat voor het subsidiebedrag diende te vestigen op het aangekochte pand, dit tot zekerheid voor het nakomen van de voorwaarden van de bouwsubsidie, conform artikel 13, derde lid, van de Beginselenwet voor de Kinderbescherming (Beginselenwet). Dit wordt een waarborghypotheek genoemd. Op 20 juni 1985 is de hypotheekakte opgemaakt. Het borderel ter inschrijving van de hypotheek dateert van 21 juni 1985.
2.2.
[stichting] heeft begin 2020 besloten haar activiteiten af te bouwen en te staken. Onderdeel van de sluiting was de verkoop van onroerende zaken, waaronder gebouw [naam gebouw] . Bij de voorbereiding van de vastgoedtransactie medio 2020 stuitte eiseres op een hypothecaire inschrijving op naam van de staat. Op 18 december 2020 is namens de minister een royementsmachtiging ondertekend, onder andere inhoudende de opzegging van het recht op hypotheek. Daaraan is de voorwaarde verbonden dat een bedrag ter hoogte van de verstrekte subsidie bij een notaris zal berusten.
2.3.
Vervolgens heeft de minister bij besluit van 8 april 2021 de subsidie van
€ 544.536 teruggevorderd. Volgens de minister is in het subsidiebesluit van 5 december 1986 uitdrukkelijk vermeld dat de subsidie wordt verleend met toepassing van de voorwaarden en bepalingen van artikel 13 van Pro de Beginselenwet [1] en van de artikelen 125 tot en met 138 van het Uitvoeringsbesluit kinderbescherming [2] (Uitvoeringsbesluit). Voornoemde terugbetalingsverplichting en artikelen komen tevens terug in de hypotheekakte. Dat levert, volgens de minister, een voldoende grondslag voor de terugvordering van de subsidie op. Bij het bestreden besluit is de minister bij dit besluit gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de terugvordering van de verstrekte bouwsubsidie. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Is de minister bevoegd om de bouwsubsidie terug te vorderen?
5. Eiseres betoogt dat in het subsidiebesluit van 5 december 1986 onvoldoende specifiek is verwezen naar de destijds geldende bepaling over de terugbetalingsverplichting (artikel 133 Uitvoeringsbesluit Pro) en dat er daarom geen bevoegdheid bestaat om de subsidie terug te vorderen. Eiseres betoogt ook dat het subsidiebesluit van 5 december 1986 onbevoegd is genomen, omdat er in het Uitvoeringsbesluit wordt verwezen naar 'Onze Minister', inhoudende de minister van Justitie (ingevolge artikel 1 van Pro het Uitvoeringsbesluit), terwijl het besluit van 5 december 1986 ondertekend is door de staatssecretaris. Uit de ondertekening volgt ook niet dat de staatssecretaris namens de minister van Justitie (in mandaat) handelde.
Eiseres wijst verder op brieven van 19 juni 1979, 23 april 1981, 15 september 1981, 25 juni 1985, 24 september 1985 en 25 juli 1986 die niet door de minister zijn overgelegd, waarin mogelijk een nadere invulling is gegeven aan de voorwaarden voor de bouwsubsidie. Tot slot betoogt eiseres dat in de brief van 30 november 1984 van de toenmalige staatssecretaris aan [stichting] wordt gesproken over eventuele toepassing van de artikelen 133 en 134 van het Uitvoeringsbesluit. Volgens eiseres blijkt ook hieruit dat de terugbetalingsverplichting niet vaststond.
5.1.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 23 december 2020 [3] geoordeeld, dat vervallen wet- en regelgeving, zoals in dit geval artikel 13 van Pro de Beginselenwet en het Uitvoeringsbesluit, indirect haar gelding kan behouden als uit het subsidiebesluit blijkt dat aan de subsidie de door de minister ingeroepen terugbetalingsverplichting bij verkoop is verbonden. Dat kan volgens de Afdeling bijvoorbeeld door een duidelijke verwijzing naar de desbetreffende bepalingen uit het Uitvoeringsbesluit of door het uitschrijven van een verplichting in het subsidiebesluit. Daarnaast merkt de Afdeling op dat een expliciete vermelding van artikel 133 van Pro het Uitvoeringsbesluit in de borderellen op zichzelf onvoldoende is om te kunnen vaststellen welke verplichtingen precies aan de subsidieverlening waren verbonden, maar dat dit wel een aanwijzing vormt voor het toepasselijke wettelijke kader.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat in het geval van eiseres de vervallen wet- en regelgeving haar gelding heeft behouden. In het subsidiebesluit van 5 december 1986 is uitdrukkelijk vermeld dat de subsidie wordt verleend met toepassing van de voorwaarden en bepalingen van artikel 13 van Pro de Beginselenwet en van de artikelen 125 tot en met 138 van het Uitvoeringsbesluit. Ook in de overgelegde hypotheekakte van 20 juni 1985 en in het borderel wordt expliciet verwezen naar deze artikelen. Dat een enkele verwijzing naar toepasselijke artikelen onvoldoende is - zoals eiseres op zitting heeft betoogd - volgt de rechtbank niet. De rechtbank verwijst hiervoor ook naar de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2020.
De rechtbank stelt vast dat namens de minister in het verweerschrift is toegelicht dat het subsidiebesluit van 5 december 1986, gelet op de toen geldende taakverdeling tussen de minister en de staatssecretaris, terecht door de staatssecretaris is genomen. Daarbij is ook gewezen op het staatsrechtelijke principe dat taken en bevoegdheden in een regeling aan de minister worden opgedragen en niet aan de staatssecretaris. [4] De rechtbank is van oordeel dat deze motivering voldoende is en volgt de minister hierin.
De verwijzing door eiseres naar de onder genoemde 4 genoemde brieven leidt evenmin tot een ander oordeel. Zoals de minister terecht stelt, zijn al deze brieven verstuurd door eiseres aan het ministerie van Justitie en Veiligheid en niet andersom, waardoor het niet aannemelijk is dat hier afspraken in hebben gestaan die de terugbetalingsverplichting nader invullen. Alleen al het feit dat de brief van 30 november 1984 gedateerd is vóór het subsidiebesluit van 5 december 1986 maakt dat hieraan niet die betekenis toekomt die eiseres daaraan toekent.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de minister onzorgvuldig heeft gehandeld bij het nemen van het besluit van 8 april 2021 en in de daaropvolgende bezwaarfase. De rechtbank verwijst daarvoor naar hetgeen door de minister in het verweerschrift is aangevoerd.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is de terugvordering voldoende gemotiveerd?
6. Eiseres voert aan dat de terugvordering onvoldoende is gemotiveerd, omdat de artikelen 133 en 134 van het Uitvoeringsbesluit onjuist zijn toegepast. De minister heeft ten onrechte alleen maar aangegeven dat ‘de bestendige lijn’ wordt gevolgd. Ook is niet gemotiveerd waarom in dit geval niet een commissie van deskundigen, als bedoeld in artikel 135, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, is ingeschakeld om het terugvorderingsbedrag te bepalen. Tot slot stelt eiseres dat de minister geen bewijs heeft geleverd dat de subsidie niet (deels) is terugbetaald of kwijtgescholden of anderszins niet meer verhaalbaar of opeisbaar is.
6.1.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank gaat hiervan uit, dat eiseres het [naam gebouw] heeft vervreemd. Gelet op het bepaalde in artikel 133, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is eiseres daarom aan de staat een bedrag verschuldigd. Dat artikel 133 van Pro het Uitvoeringsbesluit onjuist is toegepast, volgt de rechtbank daarom niet.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval het oorspronkelijk verstrekte subsidiebedrag geheel wordt teruggevorderd. De minister stelt dat hij hierin ‘de bestendige lijn’ volgt. Deze bestendige lijn zou juist gunstig zijn voor eiseres, omdat de waarde van het [naam gebouw] aanzienlijk zal zijn gestegen in de loop der jaren waardoor er winst bij verkoop zal zijn gemaakt, aldus de minister. Uit artikel 134, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit volgt echter dat het bedrag bedoeld in het eerste lid van artikel 133 (het terugvorderingsbedrag) wordt vastgesteld op de grondslag van de waarde van de gebouwen, terreinen of roerende zaken, de door de rechtspersoon daarvoor ontvangen bouwsubsidie en de uit eigen middelen bestede gelden. Naar het oordeel van de rechtbank kan bij de waarde van de gebouwen niet zonder meer worden uitgegaan van de vrije verkoopwaarde. De subsidie is immers niet verstrekt voor de grond, maar uitsluitend voor het gebouw. Door tijdsverloop wordt met name dat gebouw minder waard en wordt daarop afgeschreven, zodat de vraag is wat de restwaarde is van het gebouw op het moment van de verkoop. De minister heeft dit niet inzichtelijk kunnen maken, maar slechts in zijn algemeenheid gesteld dat het (totale) complex veel meer heeft opgebracht. Nu bovendien vaststaat dat eiseres zich niet kan vinden in de hoogte van het bedrag en de waarde was de minister gehouden een commissie van deskundigen in te schakelen om het bedrag of de waarde vast te stellen. [5] De minister heeft dat nagelaten. In zoverre is dus sprake van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Anders dan eiseres meent, is de minister niet gehouden om bewijs te leveren dat de subsidie niet (deels) is terugbetaald of kwijtgescholden of anderszins niet meer verhaalbaar of opeisbaar is. Uit de stukken blijkt dat de minister actief heeft gezocht naar stukken over de toegekende bouwsubsidie. Daarbij is ook uitgebreid onderzoek gedaan in het archief van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen afwijkende afspraken zijn over terugbetaling, kwijtschelding, verhaalbaarheid of opeisbaarheid. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat eiseres zelf geen enkele indicatie of onderbouwing met stukken heeft gegeven dat op een bepaald moment een dergelijke terugbetaling zou hebben plaatsgevonden. Voor zover zij aanvoert dat zij al (deels) aan haar verplichtingen heeft voldaan, had het op haar weg gelegen dit te onderbouwen.
Is de terugvordering evenredig?
7. Eiseres stelt dat terugvordering van het volledige subsidiebedrag onevenredig is, omdat enkel naar de bestendige lijn wordt verwezen. Uit artikel 4:82 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat ter motivering van een besluit slechts kan worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. Daarvan is in deze zaak geen sprake.
7.1.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 6 is overwogen, zal de rechtbank de evenredigheid nu niet bespreken.
Is er sprake van verjaring?
8. Eiseres stelt dat de vordering tot terugbetaling 37 jaar na verstrekking van de subsidie is verjaard.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de vordering tot terugbetaling is ontstaan op het moment van vervreemding. Van verjaring is dus geen sprake.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. De rechtbank ziet ook geen aanleiding aan de minister op te dragen het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (de zogenoemde bestuurlijke lus). In deze situatie is het namelijk aan de minister om nader te motiveren of na inschakeling van een commissie van deskundigen bij een nieuw te nemen beslissing op bezwaar de hoogte van het terug te vorderen bedrag moet worden aangepast.
9.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
9.2.
De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.750 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 875 en een wegingsfactor 1). Aan reiskosten vordert eiseres een bedrag van € 50. Dit bedrag komt de rechtbank niet onaannemelijk of onredelijk voor. De minister moet deze kosten vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister binnen 10 weken na deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres neemt met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen;
- bepaalt dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 365 vergoedt;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.800.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.A.M. van Boetzelaer-Gulyas, voorzitter, en mr. R.A. Eskes en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Tot de intrekking op 1 juli 1989 van de Beginselenwet voor de Kinderbescherming
(Beginselenwet) luidde artikel 13 van Pro de Beginselenwet:
1. Onze Minister kan op bij algemene maatregel van bestuur te stellen voorwaarden een subsidie verlenen in de bouwkosten van inrichtingen en tehuizen, bedoeld in Titel III, welke uitsluitend of in belangrijke mate zijn bestemd tot opneming van de in artikel 5, eerste lid, bedoelde minderjarigen.
2. Onder bouwkosten zijn begrepen kosten van aankoop van terreinen of gebouwen, alsmede kosten van eerste inrichting.
3. Tot zekerheid voor het nakomen der gestelde voorwaarden verstrekt het bestuur van de inrichting of het tehuis een hypotheek ten behoeve van de Staat.
Tot de intrekking op 1 juli 1989 van de Beginselenwet luidde artikel 1 van Pro het
Uitvoeringsbesluit Kinderbescherming (Uitvoeringsbesluit) (Stb. 1964, nr. 327):
Dit besluit verstaat onder:
Onze Minister: Onze Minister van Justitie
[-]
Artikel 132, van het Uitvoeringsbesluit luidde:
De rechtspersoon verbindt zich behoorlijk zorg te dragen voor het goede onderhoud en de instandhouding van de inrichting en zonder toestemming van Onze minister de bestemming ervan niet te wijzigen, geen verandering in de bouw en indeling aan te brengen en de inrichting noch geheel noch ten dele te vervreemden ofte bezwaren.
Artikel 133, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit luidde:
Indien gebouwen, terreinen of roerende zaken van inrichtingen ten behoeve waarvan door Onze Minister bouwsubsidie is verleend, worden vervreemd of geheel of gedeeltelijk aan hun bestemming worden onttrokken, dan wel indien de goedkeuring van de inrichting door Onze Minister wordt ingetrokken, is de rechtspersoon aan de Staat een bedrag verschuldigd.
Artikel 134, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit:
Onze Minister stelt het bedrag bedoeld in het eerste lid van artikel 133, vast op de grondslag van de waarde van de gebouwen, terreinen of roerende zaken, de door de rechtspersoon daarvoor ontvangen bouwsubsidie en de uit eigen middelen bestede gelden.
Artikel 135, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit:
Indien de rechtspersoon zich niet kan verenigen met het bedrag of de waarde, bedoeld in artikel 134, eerste lid onderscheidenlijk, tweede lid, wordt dat bedrag of die waarde bepaald door een commissie van deskundigen.