Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/7330
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] en [stichting], uit [plaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Neder-Betuwe
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de tijdelijke omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” van 7 juli 2023.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 19 september 2024 op zitting behandeld, tegelijk met het beroep met zaaknummer 23/6421. Hieraan hebben deelgenomen:
Namens eisers: [eiser 2] , [eiser 4] , [eiser 5] en [persoon A] namens de Stichting. Namens het college: [naam gemachtigde] en [persoon B] .
Totstandkoming van het besluit
2. [vergunninghouder] (hierna: vergunninghouder) heeft het voornemen om zand, grind en/of klei te gaan winnen in het gebied aan de noordzijde van de Waal, globaal tussen Dodewaard en het Amsterdam-Rijnkanaal. Het eerste deelproject dat in het gebied zal worden uitgevoerd betreft de Willemspolder. Voor dit deelproject is het bestemmingsplan “Willemspolder, fase 1” in procedure gebracht. In fase 1 gaat het om het ontgronden en herinrichten van een gebied in de uiterwaarden ten zuiden van [plaats] .
3. Vergunninghouder wil in de Willemspolder ook een bouwgrondstoffencentrum, ook aangeduid als bouwgrondstoffen-hub, met haven en onderwaterdepot realiseren. In het voorontwerpbestemmingsplan was hierin nog voorzien, door aan de Binnenwaard (het terrein van de voormalige steenfabriek) een bedrijfsbestemming toe te kennen met een geluidszone daaromheen. Direct ten westen van de bedrijfsbestemming was de bestemming “Water”, met de dubbelbestemming “Waterstaat - Waterstaatkundige functie” en de gebiedsaanduiding “overige zone – bouwgrondstoffenwinning”, gelegd. Dit maakte onder meer de aanleg van een haven en een onderwaterdepot bij het bouwgrondstoffencentrum mogelijk. Reacties op het voorontwerpbestemmingsplan hebben de gemeenteraad doen besluiten om in het bestemmingsplan toch geen bedrijfsbestemming voor de Binnenwaard op te nemen. De Binnenwaard maakt daardoor geen deel uit van het plangebied en vormt nu in het bestemmingsplan een witte vlek. De geluidszone en de bestemming “Water” met de dubbelbestemming “Waterstaat - Waterstaatkundige functie” en de gebiedsaanduiding “overige zone – bouwgrondstoffenwinning” direct ten westen daarvan, zijn wel in het bestemmingsplan opgenomen.
Het bestemmingsplan “Willemspolder, fase 1” is door de gemeenteraad op 29 september 2022 vastgesteld.
4. Voor deze ontwikkeling zijn ook een ontgrondingsvergunning, een natuurvergunning (gebiedsbescherming), een ontheffing (soortenbescherming) en een omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” verleend. Deze besluiten zijn met toepassing van de artikelen 10a tot en met 10e van de Ontgrondingenwet gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt op 19 oktober 2022.
5. Eisers hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft in de uitspraak van 1 maart 2023 [1] het verzoek om schorsing van deze besluiten afgewezen.
6. Voor het bouwgrondstoffencentrum (de witte vlek in het bestemmingsplan “Willemspolder fase 1”) heeft vergunninghouder op 8 juli 2021 een aparte aanvraag voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” ingediend voor de periode van 5 jaar.
7. Op 8 juli 2021 heeft vergunninghouder ook een aanvraag voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” (oprichtingsvergunning) ingediend. Op 18 november 2021 heeft vergunninghouder deze aanvraag voor wat betreft de productie van waterstof ingetrokken. Daarna heeft vergunninghouder de gehele aanvraag ingetrokken.
Op 28 februari 2022 heeft vergunninghouder een nieuwe aanvraag ingediend voor de activiteit “milieu”. De milieuvergunning wordt eerst aangevraagd voor de duur van maximaal 5 jaar.
8. De ontwerp-omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” heeft van 23 februari 2023 tot en met 5 april 2023 ter inzage gelegen. Eisers hebben op 3 april 2023 een zienswijze ingediend.
9. Vergunninghouder heeft de aanvraag voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” op 15 maart 2023 op vier punten gewijzigd, namelijk met betrekking tot:
1. Het varen om te komen en gaan naar het bedrijfsterrein met haven. Vergunninghouder verzoekt om dit gebruik te vergunnen;
2. Grondwallen. Vergunninghouder verzoekt om de op de overzichtstekening opgenomen grondwallen, die dienen voor de landschappelijke inpassing, te vergunnen;
3. Activiteiten op de bestaande bedrijfsbestemming buiten de herontwikkeling. Vergunninghouder verzoekt om aan de omgevingsvergunning een voorschrift toe te voegen waarin is geregeld dat hij in dit gebiedsdeel geen andere (bedrijfs-)activiteiten mag uitvoeren en voorzieningen mag aanleggen en/of in stand houden.
4. Capaciteitsbeperking voor bewerking bouwgrondstoffen tot 100.000.000 kg per jaar.
Bij deze gewijzigde aanvraag zit een nieuwe situatietekening en een aangepaste ruimtelijke onderbouwing. De situatietekening ziet er als volgt uit:
10. De gemeenteraad heeft op 6 juli 2023 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
11. Het college heeft op 7 juli 2023 een tijdelijke omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend voor de periode van 5 jaar na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning [2] . Aan de omgevingsvergunning zijn de volgende voorschriften verbonden:
“1) (…)
2) De vergunning geldt 5 jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning. Na monitoring en evaluatie wordt beoordeeld of de tijdelijke situatie omgezet kan gaan worden in een permanente situatie. Indien dit het geval is zullen te zijner tijd hiervoor de benodigde ruimtelijke procedure en/of vergunningen aangevraagd en verleend moeten worden.
Zonder de benodigde besluiten voor de permanente situatie mag u het gebruik niet meer in stand houden na de instandhoudingstermijn en moet de situatie van voor de vergunning hersteld zijn voor het verstrijken van de instandhoudingstermijn.
3) De capaciteit van de bewerking van bouwgrondstoffen (zoals zand en grind) mag niet meer zijn dan maximaal tot 100.000 ton per jaar.
4) u mag alleen van de omgevingsvergunning gebruik maken indien op het gebiedsdeel 'verschil bestemming Echteld 1975' op tekening inrichting bedrijfsterrein met nummer [nummer] geen andere dan de onderstaande (reeds bestaande) (bedrijfs-) activiteiten worden uitgevoerd en voorzieningen worden aangelegd en/of in stand worden gehouden:
- Kantoor [locatie] (momenteel in gebruik door WSRL [3] als projectkantoor voor Dijkversterking Neder-Betuwe) inclusief tijdelijke kantoorunits en parkeren;
- Parkeren ten behoeve van recreatief gebruik (o.a. functieaanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - recreatieve bedrijvigheid' uit bestemmingsplan Willemspolder fase 1);
- Opslag goederen in bestaande bebouwing (gedeelte loodsen voormalige steenfabriek);
- Weginfra ( [locatie] en halfverharde paden en parkeerruimte);
- Groenvoorziening (bos, plantsoen, gras).”
12. De Afdeling heeft het beroep van eisers tegen deze omgevingsvergunning doorgestuurd naar de rechtbank voor verdere behandeling. De rechtbank heeft aan dit beroep zaaknummer 23/7330 toegekend.
13. Het college heeft op 13 juli 2023 de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” verleend. Tegen deze milieuvergunning heeft alleen [eiser 2] beroep ingesteld. De rechtbank heeft aan dit beroep zaaknummer 23/6421 toegekend en zal in die zaak apart uitspraak doen.
Beoordeling door de rechtbank
Ingetrokken beroepsgrond
14. Op de zitting hebben eisers de beroepsgrond met betrekking tot het ten onrechte opnemen van een geluidzone ingetrokken.
Opnieuw ter inzage leggen ontwerpbesluit
15. Eisers betogen dat de aanvraag na de terinzagelegging van de ontwerpomgevingsvergunning ingrijpend is veranderd. Er had daarom uit het oogpunt van een zorgvuldige besluitvorming opnieuw een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage moeten worden gelegd.
15.1.
Zoals de Afdeling in de uitspraak van 12 december 2018 [4] heeft overwogen moet bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die op grond van artikel 3.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Awb [5] ) in beginsel op de aanvraag worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is dan wel aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld.
15.2.
Vast staat dat de aanvraag na het ontwerpbesluit op vier punten is gewijzigd. Op de zitting heeft het college voor wat betreft de aanpassing van de capaciteit van de bouwgrondstoffen-HUB aangegeven dat vooruitlopend op de wijziging van de aanvraag in het ontwerpbesluit al de lagere capaciteit van 100.000 ton in de voorschriften was opgenomen.
15.2.1.
In de ontwerp-omgevingsvergunning was het volgende voorschrift opgenomen:
“De breekcapaciteit van grind mag niet meer zijn dan maximaal 100.000 ton per jaar. Wanneer dit meer wordt, is er een nieuwe vergunning benodigd.”
In de vastgestelde omgevingsvergunning is dit gewijzigd naar:
“De capaciteit van de bewerking van bouwgrondstoffen (zoals zand en grind) mag niet meer zijn dan maximaal tot 100.000 ton per jaar.”
15.2.2.
De rechtbank stelt vast dat de lagere capaciteit inderdaad al vóór de wijziging van de aanvraag in de ontwerp-omgevingsvergunning was verwerkt. Het voorschrift is vervolgens wel gewijzigd na de terinzagelegging van het ontwerp. Dit aangepaste voorschrift voorziet echter in een verdere inperking van de bewerkingscapaciteit doordat niet alleen de breekcapaciteit van grind wordt beperkt maar in bredere zin de bewerking van bouwgrondstoffen. Omdat de milieubelasting door de inperking minder wordt, acht de rechtbank het niet aannemelijk dat derden door deze wijziging zijn benadeeld.
15.3.
Voor wat betreft het varen geldt dat het bestemmingsplan “Willemspolder fase 1” transportbewegingen al toestaat, zodat voor deze activiteit geen omgevingsvergunning (meer) vereist is.
Over de grondwal overweegt de rechtbank dat geen sprake is van een wijziging omdat deze al in de originele aanvraag was opgenomen, maar dan als “zichtwal” buiten de begrenzing van het bedrijf. De zichtwal is bovendien deels bestemd in het bestemmingsplan “Willemspolder fase 1” door de aanduiding “overige zone – grondwal”.
Voor wat betreft de bestaande activiteiten geldt dat dit een voortzetting van bestaand gebruik betreft, waarvoor ook geldt dat niet aannemelijk is gemaakt dat derden zijn benadeeld.
De rechtbank acht het gelet op het voorgaande aannemelijk dat derden niet zijn benadeeld door de wijzigingen. Het was dus niet nodig om opnieuw een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage te leggen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is de Crisis- en herstelwet van toepassing?
16. Eisers betogen dat het college ten onrechte de Crisis- en herstelwet van toepassing heeft verklaard in de beroepsclausule.
16.1.
De rechtbank stelt vast dat in eerste instantie een aanvraag is ingediend voor duurzame bedrijvigheid en ook voor een zonnepark. Op deze activiteiten was de Crisis- en herstelwet van toepassing. [6] Deze activiteiten zijn echter uit de aanvraag gehaald, waardoor de Crisis- en herstelwet niet langer van toepassing is. Het college heeft in het verweerschrift ook erkend dat in de beroepsclausule ten onrechte is opgenomen dat de Crisis- en herstelwet van toepassing is.
De beroepsgrond slaagt.
16.2.
Het belangrijkste gevolg van de toepasselijkheid van de Crisis- en herstelwet is dat buiten de beroepstermijn van 6 weken geen nieuwe beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Eisers hebben ook op de zitting niet aangevoerd dat zij buiten de beroepstermijn nieuwe gronden in hadden willen dienen. Het is daardoor niet aannemelijk dat belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld. De rechtbank ziet daarom aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 Awb te passeren.
Rommelige vergunningprocedure en onlosmakelijke samenhang
17. Eisers betogen dat het college kennelijk voor een ander doel dan de wetgever heeft beoogd, gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die artikel 2.7 van Wabo biedt om de omgevingsvergunningen voor “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” en “milieu” gefaseerd aan te vragen. Dit is volgens eisers in strijd met artikel 3:3 van de Awb en met het fair-play beginsel.
Volgens eisers hebben zij door het vermelden van de onjuiste beroepsinstantie in het besluit ook geen beroep ingesteld tegen de milieuvergunning en hebben zij door de onjuiste informatie van het college niet één samenhangend beroepschrift tegen beide omgevingsvergunningen in kunnen dienen. Door het uit het bestemmingsplan knippen van de binnenhaven en het bouwgrondstoffencentrum en het splitsen van de omgevingsvergunning voor de activiteiten “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” en “milieu” hebben zij een bezwaarprocedure, een beroepsprocedure bij de Afdeling en twee beroepsprocedures bij de rechtbank moeten voeren, waar dit één beroepsprocedure had kunnen zijn wanneer het college deze vergunningen onder de coördinatieregeling had gebracht.
Eisers betogen tot slot dat de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” tegelijk met de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan had moeten worden verleend, omdat er sprake is van onlosmakelijk samenhangende activiteiten.
17.1.
De rechtbank merkt allereerst op dat de aanvrager bepaalt waarvoor zij een aanvraag indient en niet het college. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo biedt de mogelijkheid aan de aanvrager om eerst een aanvraag voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in te dienen voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten. Vergunninghouder kon er daarom voor kiezen om gebruik te maken van de in de Wabo geboden mogelijkheid om eerst een aanvraag in te dienen voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” en pas later een aanvraag voor de activiteit “milieu”. Dit is niet in strijd met artikel 2.7 van de Wabo, artikel 3:3 van de Awb of het fair-play beginsel.
17.2.
De rechtbank is het eens met eisers dat door het uit het bestemmingsplan “knippen” van de binnenhaven en het bouwgrondstoffencentrum een rommeligere vergunningprocedure is ontstaan met meerdere besluiten in dezelfde gebiedsontwikkeling waartegen beroep kan worden ingediend, waarbij het ene beroep door de Afdeling wordt behandeld en het andere door de rechtbank. Ook daarvoor geldt echter dat het de keuze van de aanvrager is om de aanvraag te splitsen. Eisers hebben niet nader onderbouwd met welke wettelijke bepaling deze handelswijze in strijd zou zijn.
17.3.
De omstandigheid dat een onjuiste beroepsinstantie stond vermeld zowel in de omgevingsvergunning van 7 juli 2023 als de omgevingsvergunning van 13 juli 2023 staat er niet aan in de weg om een beroepschrift in te dienen. Als blijkt dat in de rechtsmiddelenclausule een verkeerde beroepsinstantie is opgenomen, dan moet het beroepschrift door deze instantie doorgestuurd worden naar de juiste beroepsinstantie. Dat is in deze zaak ook gebeurd door het doorzenden van het beroepschrift door de Afdeling naar de rechtbank.
De beroepsgrond slaagt niet.
Plaatsing op www.ruimtelijkeplannen.nl
18. Eisers betogen dat het besluitvlak op www.ruimtelijkeplannen.nl kleiner is dan het vlak waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft. Het varen en de grondwal vallen buiten de begrenzing van het plangebied. Ook de status “vastgesteld” (op 7 juli 2023) is onjuist. Volgens eisers treedt de omgevingsvergunning pas in werking na afloop van de termijn voor het beroepschrift. Dat is op zijn vroegst 28 september 2023.
Volgens eisers zijn indicatieve begrenzingen voor besluitvlakken van gebiedsgerichte besluiten zoals de voorliggende omgevingsvergunning niet toegestaan op grond van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012. De geometrie moet altijd exact worden weergegeven.
18.1.
Artikel 6:14 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) luidt als volgt:
“1 Een kennisgeving als bedoeld in de artikelen 3:12 en 3:44 van de Algemene wet bestuursrecht wordt, voor zover het betreft een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarbij sprake is van een geval als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3°, van de wet, aan eenieder beschikbaar gesteld op de landelijke voorziening, bedoeld in artikel 1.2.1, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening.
2 Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop de kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, wordt gedaan of beschikbaar wordt gesteld.”
18.2.
De omgevingsvergunning is vastgesteld op 7 juli 2023. De informatie op www.ruimtelijkeplannen.nl dat het besluit is vastgesteld op 7 juli 2023 is anders dan eisers betogen dus wel juist. Er is geen wettelijke verplichting om op www.ruimtelijkeplannen.nl aan te geven wanneer het plan of besluit in werking is getreden.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
18.3.
De rechtbank overweegt dat voor een buitenplanse omgevingsvergunning geen verplichting geldt om deze in zijn geheel te plaatsen op www.ruimtelijkeplannen.nl. In artikel 1.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) wordt een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo namelijk niet genoemd. Dat betekent ook dat de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012, die zijn wettelijke grondslag vindt in artikel 1.2.5 Bro, niet van toepassing is en er daarom, anders dan eisers betogen, geen sprake kan zijn van een overtreding van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012.
Voor een buitenplanse omgevingsvergunning geldt enkel de verplichting om een kennisgeving beschikbaar te stellen op www.ruimtelijkeplannen.nl. Dit volgt uit artikel 6.14 van het Bor. In dit geval heeft het college naast de publicatie in de Staatscourant ook de gehele omgevingsvergunning inclusief bijlagen op www.ruimtelijkeplannen.nl geplaatst, maar daarmee gaat het college dus verder dan de verplichting die uit artikel 6.14 van het Bor voortvloeit.
Naar het oordeel van de rechtbank dient de begrenzing van deze kennisgeving op www.ruimtelijkeplannen.nl betrekking te hebben op (het gedeelte van) de percelen waar de omgevingsvergunning betrekking op heeft. Het doel van het plaatsen van de kennisgeving op www.ruimtelijkeplannen.nl is namelijk dat voor iedereen duidelijk is welk planologisch regime geldt op een locatie. Dat betekent dat het besluitvlak waar de kennisgeving van de buitenplanse omgevingsvergunning aan is gekoppeld overeen moet komen met de begrenzing van de omgevingsvergunning. Het zou onwenselijk zijn om voor de kennisgeving van een buitenplanse omgevingsvergunning op dit punt een ander uitgangspunt te hanteren dan voor de andere ruimtelijke plannen die op www.ruimtelijkeplannen.nl worden geplaatst, omdat dan onduidelijk zou worden welk planologisch regime op een locatie geldt. Zeker in deze zaak is de exacte begrenzing van belang, omdat door het knippen van dit plandeel uit het bestemmingsplan “Willemspolder fase 1” voor belanghebbenden onduidelijkheid kan ontstaan over wat nu exact is vergund.
Vast staat dat de begrenzing van de omgevingsvergunning door de wijzigingen na het ontwerpbesluit niet helemaal overeenkomt met de locatie waar de omgevingsvergunning op ziet. Door de uitbreiding van het plangebied is het besluitvlak te klein. Omdat het besluitvlak te klein is, is de rechtbank is van oordeel dat sprake is van strijd met artikel 6.14 van het Bor.
De beroepsgrond slaagt.
18.4.
De rechtbank ziet aanleiding om ook dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren omdat het niet aannemelijk dat belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld. De begrenzing van het plangebied op www.ruimtelijkeplannen.nl was weliswaar iets kleiner dan het gebied waar de omgevingsvergunning betrekking op heeft, maar het was alsnog voldoende duidelijk dat een omgevingsvergunning werd verleend voor het terrein van de voormalige steenfabriek. Het is daarom niet aannemelijk dat andere belanghebbenden dan eisers hebben afgezien van het instellen van beroep omdat de begrenzing niet klopte.
Ladder duurzame verstedelijking
19. Eisers betogen dat de bedrijfsoppervlakte met 7 hectare toeneemt ten opzichte van de huidige planologische situatie. De oppervlakte is dus niet gelijk aan de oppervlakte van het bestemmingsvlak dat in het bestemmingsplan uit 1975 aan de steenfabriek is toegekend.
19.1.
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt als volgt:
“De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.”
In artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro staan de volgende definities:
“h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;
i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;”
19.2.
De rechtbank begrijpt het betoog van eisers zo dat het college vanwege de toename van de oppervlakte van het bedrijventerrein ten onrechte niet heeft getoetst aan de ladder voor duurzame verstedelijking omdat er door de uitbreiding van de oppervlakte sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Op pagina 20 tot en met 22 van de ruimtelijke onderbouwing is het college ingegaan op de ladder voor duurzame verstedelijking. Daar staat het volgende: “in beginsel zijn wij van oordeel dat sprake is van het verplaatsen en anders situeren van bebouwing en van bedrijfsfunctie. Dit salderen binnen een plangebied is in beginsel Laddervrij. Voor het geval indieners gelijk zouden hebben en het bedrijfsterrein in oppervlakte zou toenemen, is toch getoetst als ware er sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.”
Het college heeft vervolgens gemotiveerd dat er wordt voldaan aan de ladder voor duurzame verstedelijking. Eisers hebben niet nader onderbouwd waarom deze onderbouwing niet klopt.
De beroepsgrond slaagt niet.
Economische uitvoerbaarheid bouwgrondstoffencentrum
20. Eisers betogen dat in de omgevingsvergunning de behoefte van het bouwgrondstoffencentrum niet aannemelijk is gemaakt. Volgens eisers heeft initiatiefnemer andere locaties beschikbaar waar hij deze activiteit kan uitvoeren.
20.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 april 2016 [7] kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd.
20.2.
In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de financiële verantwoordelijkheid voor het project en het daarbij horende planschaderisico volledig wordt gedragen door de initiatiefnemer. Daarnaast is in de ruimtelijke onderbouwing in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking onderbouwd dat er behoefte aan het project bestaat. De enkele stelling dat de behoefte niet aannemelijk is gemaakt, maakt niet dat het plan niet uitvoerbaar is. Op de zitting is bovendien gebleken dat de binnenhaven al wordt aangelegd. Dat een vergunninghouder beschikt over andere locaties waar dezelfde activiteit wordt verricht, staat er niet aan in de weg om een aanvraag in te dienen om op deze locatie activiteiten uit te breiden.
De beroepsgrond slaagt niet.
Richtafstand VNG-brochure
21. Eisers betogen dat het college de bedrijfsactiviteiten ten onrechte heeft aangemerkt als bedrijfscategorie 4.2 (richtafstand 300 meter) uit de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering”. De bedrijfsactiviteiten vallen volgens eisers onder bedrijfscategorie 5.2 (richtafstand 700 meter). Volgens eisers miskent het college dat de activiteit “laad-, los- en overslagbedrijven t.b.v. binnenvaart’ met een opslagoppervlakte van meer dan 2000 m² volgens de Wet geluidhinder ook een grote lawaaimaker is. Zij verwijzen daarvoor naar bijlage I bij het Bor, onderdeel D, onder G.
In het aanvullend beroepschrift hebben eisers betoogd dat ten onrechte een geluidzone is opgenomen in het bestemmingsplan “Willemspolder fase 1”. Een toetsing aan de Wet geluidhinder is volgens eisers alleen aan de orde als langer dan 10 jaar van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
21.1.
De rechtbank overweegt dat partijen uitgaan van een verkeerde uitleg van de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering”. Het uitgangspunt is dat als voldaan wordt aan in de VNG-brochure opgenomen richtafstanden, er sprake is van een goede ruimtelijke ordening en geen nader onderzoek nodig is naar de milieuhinder van een bedrijf. Dan is het bijvoorbeeld niet nodig om een geluidonderzoek te laten verrichten. [8] In dit geval staat vast dat ook als het bedrijf valt in bedrijfscategorie 5.2, aan de richtafstand van 700 meter wordt voldaan. De binnenhaven ligt immers op meer dan 700 meter van de dichtstbijzijnde woning. Het is daarom niet relevant of de bedrijfsactiviteiten vallen in categorie 4.2 of 5.2. De rechtbank laat dit daarom in het midden.
Overigens is aan de omgevingsvergunning ook een geluidonderzoek ten grondslag gelegd dat zou kunnen dienen als onderbouwing om van de richtafstand uit de VNG-brochure af te wijken. Eisers hebben de conclusies uit dit geluidonderzoek niet betwist.
De beroepsgrond slaagt niet.
Opslagcapaciteit
22. Eisers betogen dat het college niet heeft gemotiveerd waarom een grondstoffendepot van 260.000 m³, wat volgens eisers overeenkomst met 416.000 ton, wordt vergund. Om het depot te vullen, zouden er volgens eisers ongeveer één jaar lang alleen maar bouwgrondstoffen moeten worden aangevoerd, zonder dat er afvoer plaatsvindt. In de vergunningaanvraag wordt echter uitgegaan van aan- en afvoer van 10.000 ton bouwgrondstoffen per week. Op basis daarvan kunnen eisers niet verklaren waarom een opslagcapaciteit van 416.000 ton nodig is. Volgens eisers is de hoogte van de opslag van 20 meter ten onrechte niet beperkt met een voorschrift, waardoor niet uitgesloten is dat het uitzicht van eisers wordt aangetast.
22.1.
In de aanvraag wordt voor een omschrijving van de beoogde activiteiten verwezen naar paragraaf 1.1.1. van de aanvulling op de milieueffectrapportage. Daarin staat op pagina 16 het volgende:
22.2.
Naar het oordeel van de rechtbank bepaalt deze omschrijving van de activiteiten, als onderdeel van de aanvraag, wat in de omgevingsvergunning is vergund. In de omgevingsvergunning is dus een grondstoffendepot met een hoogte van maximaal 20 meter en een maximale opslagcapaciteit van 260.000 m³ vergund. Omdat deze activiteit is vergund, is het niet nodig om de hoogte van de opslag met een voorschrift te borgen. Als de opslag hoger is dan 20 meter dan wordt gehandeld in strijd met de omgevingsvergunning, en daartegen kan het college handhavend optreden. In de aanvraag is daarnaast gevraagd om de opslag van bouwgrondstoffen te vergunnen. Dit kunnen ook bouwgrondstoffen zijn die van elders worden aangevoerd. Anders dan waar eisers vanuit lijken te gaan hoeft de maximale capaciteit niet te worden benut. Vergunninghouder kan ervoor kiezen om minder dan 260.000 m³ aan bouwgrondstoffen op te slaan.
De beroepsgrond slaagt niet.
22.3.
Voor wat betreft de zichtbaarheid van de opslag vanaf de dijk stelt de rechtbank vast dat de afstand tot de dichtstbijzijnde woning ruim 800 meter bedraagt. Tussen deze woning en de opslag ligt een dijk en staan bomen, waardoor de opslag grotendeels aan het zicht is onttrokken. Gelet op deze afstand en het grotendeels ontbreken van zicht heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van het uitzicht van de omwonenden.
De beroepsgrond slaagt niet.
Handhaafbaarheid bewerkingscapaciteit
23. Eisers geven aan dat de opslagcapaciteit van de ruwe bouwgrondstoffen 190.400 ton bedraagt. Deze opslagcapaciteit is niet in verhouding tot de toegestane verwerkingscapaciteit, die van 1.000.000 ton is teruggebracht tot 100.000 ton per jaar. Volgens eisers valt de jaarlijkse hoeveelheid aan- en af te voeren bouwgrondstoffen niet in voldoende mate te handhaven.
Eisers betogen daarnaast dat in de omgevingsvergunningen geen voorschriften zijn gesteld aan het maximale transportvolume per jaar voor de aanvoer van ruwe bouwgrondstoffen en de afvoer van de door installaties ‘[naam 1]’ en ‘[naam 2]’ bewerkte bouwgrondstoffen.
23.1.
De rechtbank stelt vast dat in de omgevingsvergunning enkel de bewerkingscapaciteit is beperkt (tot 100.000 ton per jaar). Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen staat het vergunninghouder vrij om in gebied 2 grondstoffen op te slaan die niet zijn bewerkt. Tegen een overschrijding van de bewerkingscapaciteit kan het college handhavend optreden. Deze overtreding kan bijvoorbeeld worden vastgesteld na inzage in de bedrijfsgegevens. De rechtbank volgt het betoog van eisers dat dit voorschrift niet handhaafbaar is daarom niet.
23.2.
Een voorschrift wordt opgenomen in een omgevingsvergunning als dit nodig is uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. [9] Eisers hebben niet nader onderbouwd waarom het vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig is om de aan- en afvoer van bouwgrondstoffen te beperken met een voorschrift. In het geluidonderzoek is ingegaan op de geluidbelasting door deze vervoersbewegingen. Eisers hebben deze conclusies niet betwist.
De beroepsgrond slaagt niet.
Handhaafbaarheid tijdelijkheid omgevingsvergunning
24. Eisers betogen dat voorschrift 2 te vaag is. Het is volgens eisers onduidelijk wat wordt gemonitord, hoe het wordt gemonitord en door wie het wordt gemonitord. In het voorschrift moet ook duidelijker worden omschreven wat onder de situatie van voor de vergunning wordt verstaan. Het college heeft verzuimd om voorschriften op te nemen over het dempen van de haven of het aanpassen van de capaciteit van de onderwateropslag, aldus eisers. In het aanvullende beroepschrift betogen eisers dat het onduidelijk is hoe de aanleg van de grondwal zich verhoudt tot de beoogde tijdelijkheid van de activiteiten. Eisers vragen zich af wat voor het westelijke deel van de grondwallen de situatie van voor de omgevingsvergunning is, en hoe wordt bewerkstelligt dat het onderwaterdepot in de haven wordt gedempt.
24.1.
In artikel 2.23, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat in een omgevingsvergunning voor een voortdurende activiteit kan worden bepaald dat zij, voor zover zij betrekking heeft op die activiteit, geldt voor een daarbij aangegeven termijn. In dit geval is in de omgevingsvergunning bepaald dat voor alle vergunde activiteiten, de omgevingsvergunning gedurende een periode van 5 jaar geldt. Hieruit volgt dat het vergunde gebruik na deze periode niet meer is toegestaan en dat het gebied moet wordt gebruikt conform het dan geldende planologische regime. [10]
Omdat uit de wet volgt dat het gebruik moet worden beëindigd is het niet nodig om in een voorschrift expliciet op te nemen dat het gebruik moet worden beëindigd. Dit volgt al uit het aflopen van de tijdelijke omgevingsvergunning. [11]
Naar het oordeel van de rechtbank is het daarom ook niet nodig om in een voorschrift exact op te nemen welke maatregelen moeten worden genomen om het gebruik te herstellen naar de voorheen bestaande toestand. Voor zover een grondwal of water c.q. een onderwaterdepot op grond van deze bestemmingsplannen, of een in de tussentijd nieuw vast te stellen omgevingsplan, niet zijn toegestaan moeten deze activiteiten worden beëindigd. Daarbij merkt de rechtbank wel op dat een deel van dit gebruik dat eisers benoemen ook is toegestaan op het bestemmingsplan “Willemspolder fase 1” met de gebiedsaanduidingen “overige zone – grondwal” en “overige zone – bouwgrondstoffenwinning” en dat deze activiteiten daarom – als het bestemmingsplan in stand blijft in de beroepsprocedure – ook zonder deze omgevingsvergunning plaats kan vinden. Als geen nieuwe aanvraag wordt ingediend en eisers vinden dat het gebruik na afloop van de omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan, dan kunnen zij een handhavingsverzoek indienen.
De rechtbank merkt daarnaast op dat de tweede en derde zin in voorschrift 2 overbodig zijn. In deze omgevingsvergunning ligt immers niet de situatie over 5 jaar voor. Het is uiteindelijk de keuze van vergunninghouder om al dan niet een nieuwe omgevingsvergunning aan te vragen of om aan de gemeenteraad te vragen om het bestemmingsplan te wijzigen, en aan het college of de gemeenteraad om dan op die aanvraag te beslissen. Daarop kan in deze omgevingsvergunning niet vooruit worden gelopen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
25. Het beroep is ongegrond. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat de omgevingsvergunning twee gebreken kent, te weten het ten onrechte vermelden van de Crisis- en herstelwet in de beroepsclausule (overweging 16) en het op ruimtelijke plannen niet juist aangeduide besluitvlak (overweging 18). Deze kunnen echter worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, zoals hierboven reeds is toegelicht. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft. De rechtbank ziet hierin wel aanleiding om te bepalen dat het college het door eisers betaalde griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draag het college op om het griffierecht van € 365 aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D. Bruinse-Pot en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.