Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/4551
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. G.J. Osinga),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn
(gemachtigde: mr. F. van de Kamp).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de last onder dwangsom die op 16 maart 2021 is opgelegd in verband met de permanente bewoning van recreatiewoningen door arbeidsmigranten.
1.1.
Met het bestreden besluit van 4 augustus 2022 op de bezwaren van eiseres is het college bij dit besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 19 september 2024 op zitting behandeld, tegelijk met het beroep van [bedrijf 1] (zaaknummer 22/4556). Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A] en de gemachtigde. Namens het college de gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. Het beroep is gegrond voor wat betreft de hoogte van de last onder dwangsom. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Inleiding
4. [bedrijf 1] (hierna: [bedrijf 1] ) is eigenaresse van het aan [locatie] te [plaats 2] gelegen recreatiepark [naam recreatiepark] . Op het recreatiepark staan 45 recreatiewoningen die door [bedrijf 1] worden verhuurd aan eiseres. In het bestemmingsplan “Agrarische Enclave” zijn de gronden bestemd als “Recreatie-Verblijfsrecreatie”. Op grond van de planregels is permanente bewoning van de recreatiewoningen niet toegestaan.
5. Een toezichthouder van het college heeft geconstateerd dat de recreatiewoningen op het park werden bewoond door arbeidsmigranten. De bewoning van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft daarom bij besluit van 16 maart 2021 aan zowel eiseres als [bedrijf 1] een last onder dwangsom opgelegd van € 800.000 ineens om deze overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen.
In de beslissing op bezwaar van 4 augustus 2022 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard en de motivering van het besluit voor wat betreft de hoogte van de dwangsom aangevuld.
Ingetrokken beroepsgronden
6. Eiseres heeft op de zitting haar beroepsgronden met betrekking tot de verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik ingetrokken.
Gebruiksovergangsrecht
7. Eiseres betoogt dat het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten valt onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Buitengebied Agrarische Enclave”. Ter onderbouwing van het beroep op het gebruiksovergangsrecht heeft zij gewezen op de huurovereenkomst van 2 oktober 2002 met [bedrijf 2] .
Daarnaast heeft eiseres in beroep verklaringen overgelegd van:
- [persoon B] (CEO [bedrijf 2] ) van 14 februari 2022;
- [persoon C] (hoofdplanner [bedrijf 2] ) van 13 februari 2022;
- [persoon D] (destijds locatiemanager [bedrijf 2] ) van 13 maart 2022 / 17 april 2024.
7.1.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 29 augustus 2018 [1] dient degene die zich op het overgangsrecht beroept, de feiten en omstandigheden, waarop dat berust, aannemelijk te maken. Dit betekent dat ter beoordeling staat de vraag of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat de permanente bewoning van de recreatiewoningen op het perceel reeds plaatsvond op de peildatum van 19 maart 2003 en dat dit gebruik daarna onafgebroken is voortgezet.
7.2.
Omdat de last onder dwangsom ziet op 45 recreatiewoningen is het aan eiseres om voor alle 45 recreatiewoningen te onderbouwen dat een beroep kan worden gedaan op het gebruiksovergangsrecht. Vast staat dat op de peildatum slechts 35 recreatiewoningen op het perceel aanwezig waren. Tien recreatiewoningen zijn pas later, omstreeks 2008, gebouwd. Voor deze tien woningen kan het beroep op het gebruiksovergangsrecht niet op gaan. Deze recreatiewoningen zijn immers na de peildatum gerealiseerd en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik is dus aangevangen ná de peildatum. Anders dan eiseres op de zitting heeft betoogd ziet het met het bestemmingsplan strijdige gebruik niet op het recreatiepark als zodanig, maar op de individuele recreatiewoningen. Het is dus niet zo dat als voor enkele recreatiewoningen een geslaagd beroep wordt gedaan op het gebruiksovergangsrecht, dit voor alle recreatiewoningen op het park geldt.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
7.3.
De rechtbank is na weging van het aangeleverde bewijs van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat het gebruik van de overige 35 recreatiewoningen valt onder het gebruiksovergangsrecht. De huurovereenkomst van 2 oktober 2002 ziet op de verhuur van de 35 recreatiewoningen door [bedrijf 1] aan [bedrijf 2] . In artikel 4 van deze overeenkomst staat het volgende: “De huurder zal de verhuurde bungalows uitsluitend ter beschikking stellen ten behoeve van recreatief verblijf van personen die elders hun hoofdverblijf hebben”. Uit deze huurovereenkomst blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de 35 recreatiewoningen op de peildatum werden gebruikt voor permanente bewoning, nu dit gebruik in de huurovereenkomst uitdrukkelijk is verboden. Dat [bedrijf 2] zich bezig houdt met de huisvesting van arbeidsmigranten en dat deze bepaling volgens eiseres in de overeenkomst is opgenomen om in te dekken voor het geval er door de gemeente handhavend wordt opgetreden, maakt ook niet dat de overeenkomst een bewijs vormt voor permanente bewoning van de recreatiewoningen. Daarvoor had, net als in de huurovereenkomst die tussen [bedrijf 1] en eiseres is gesloten in 2019, in de huurovereenkomst moeten staan dat de recreatiewoningen werden verhuurd voor bewoning door arbeidsmigranten.
De verklaringen van [persoon B], [persoon C] en [persoon D] over de bewoning zijn naar het oordeel van de rechtbank te onbepaald. In de verklaring van [persoon C] staat niet wanneer het gebruik is begonnen, in de verklaring van [persoon B] staat slechts dat het gebruik vanaf 2003 is begonnen zonder een specifieke datum te benoemen, en in de verklaring van [persoon D] staat slechts dat hij sinds 1 januari 2003 werkzaam is geweest bij [bedrijf 2] en destijds ook op [naam recreatiepark] heeft gewoond tot het eerste kwartaal van 2006. Uit deze verklaringen blijkt onvoldoende dat de 35 recreatiewoningen op 19 maart 2003 werden gebruikt voor permanente bewoning.
De beroepsgrond slaagt niet.
Horen getuigen
7.4.
Op grond van artikel 8:60, vierde lid, van de Awb kunnen partijen getuigen meebrengen naar de zitting, mits daarvan uiterlijk tien dagen voor de dag van de zitting aan de bestuursrechter en aan de andere partijen mededeling is gedaan, met vermelding van namen en woonplaatsen.
Voorafgaand aan de zitting heeft eiseres niet aangegeven getuigen mee te brengen naar de zitting. Op de zitting heeft eiseres aangegeven dat dit komt doordat zij pas binnen de 10 dagen termijn het verweerschrift heeft ontvangen waarin het college heeft aangegeven dat de verklaringen niet concreet genoeg zijn. Als zij eerder van dit standpunt op de hoogte was geweest, dan had eiseres verzocht om deze personen als getuigen te horen. Eiseres heeft op de zitting het aanbod gedaan om deze personen alsnog als getuigen te laten horen.
7.5.
De rechtbank ziet geen aanleiding om het onderzoek te heropenen om deze getuigen te horen. Gemachtigde van eiseres geeft zelf namelijk aan dat hij de getuigen heeft verzocht op te schrijven wat ze zich herinnerden en dat ze dit toen hebben gedaan. Hij voegt daaraan toe dat de getuigen zouden worden overvraagd als hen specifieker zou worden gevraagd te verklaren hoe de situatie was op 19 maart 2003. Hij benadrukt dat het om een situatie van 20 jaar geleden gaat. De rechtbank maakt hieruit op dat de getuigen volgens gemachtigde niet kunnen verklaren wat de situatie op 19 maart 2003 was. Dit is echter wel nodig om als bewijs te kunnen dienen voor het van toepassing zijn van het overgangsrecht. Deze getuigenissen zullen daarom naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs niet kunnen bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
8. Nu vast staat dat door eiseres is gehandeld in strijd met het bestemmingsplan, was het college bevoegd om handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Evenredigheid
10. Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Zij verwijst in dat verband naar de criteria uit de Afdelingsuitspraak van 2 februari 2022 [2] . Met betrekking tot onderdeel a (geschiktheid) geeft eiseres aan dat een last onder dwangsom niet het geschikte middel is. De huisvesting van arbeidsmigranten is al 20 jaar bekend bij het college, de arbeidsmigranten zijn regionaal werkzaam en van groot belang voor de Nederlandse economie. De ruim 200 arbeidsmigranten kunnen momenteel nergens anders gehuisvest worden. De buren en omliggende natuur hebben ook geen last van dit gebruik en aan het handhavingsbesluit ligt ook geen handhavingsverzoek ten grondslag, aldus eiseres.
Met betrekking tot onderdeel b (noodzakelijkheid) geeft eiseres aan dat het college had kunnen volstaan met een waarschuwing of een formele interventie. Ook had volgens eiseres een minder ingrijpende last onder dwangsom kunnen worden opgelegd.
Met betrekking tot onderdeel c (evenwichtigheid) geeft eiseres aan dat de sanctie niet is afgestemd op haar rol als huurder van de bungalows. Volgens eiseres kan de huurovereenkomst op korte termijn worden beëindigd in geval het onderhavige gebruik van overheidswege zou moeten stoppen. Ook valt volgens eiseres de ernst en omvang van de overtreding mee, is de mate van verwijtbaarheid nihil nu de eigenaar verantwoordelijk is voor het gebruik, is de draagkracht voor het besluit in de regio niet aannemelijk gemaakt en is er geen nadeel voor overheidsmiddelen.
10.1.
Een last onder dwangsom is een herstelsanctie en heeft tot doel om een overtreding te beëindigen. Het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom is daarmee in beginsel geschikt om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen. Het bestreden besluit is eveneens noodzakelijk om het doel te bereiken, omdat het college in het kader van het beëindigen van de overtreding geen andere maatregel voorhanden heeft die voor eiseres minder belastend is. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit dus zowel geschikt als noodzakelijk om de overtreding te beëindigen. Het college heeft vóór het opleggen van de last onder dwangsom eerst het voornemen om de last onder dwangsom aan eiseres op te leggen aan eiseres bekend gemaakt. Het college heeft daarom af kunnen zien van een waarschuwing. Voor zover eiseres met “formele interventie” doelt op het opleggen van een last onder bestuursdwang merkt de rechtbank op dat dit instrument belastender voor eiseres is dan het opleggen van een last onder dwangsom.
10.2.
Dat de huurovereenkomst kan worden opgezegd, maakt niet dat aan eiseres geen last onder dwangsom kan worden opgelegd. Voor het kunnen opleggen van een last onder dwangsom is het ook niet nodig dat er draagkracht in de regio bestaat of dat er een nadeel bestaat voor overheidsmiddelen. Het illegaal gebruik van 45 recreatiewoningen is naar het oordeel van de rechtbank verder geen overtreding van geringe ernst, en er is ook geen sprake van geringe verwijtbaarheid nu het de keuze van eiseres is geweest om de recreatiewoningen in strijd met het bestemmingsplan te verhuren aan arbeidsmigranten terwijl zij wist dat dit niet mocht. Naar het oordeel van de rechtbank is het opleggen van de last onder dwangsom niet onredelijk bezwarend voor eiseres. Het opleggen van de last onder dwangsom is daarom niet in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel.
De beroepsgrond slaagt niet.
Hoogte dwangsom
11. Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom te hoog is. Het college is volgens eiseres uitgegaan van een vaste gedragsregel van drie keer het financieel voordeel, maar heeft niet nader onderbouwd waarop deze gedragslijn is gebaseerd. Volgens eiseres is er voor haar als huurder ook geen sprake van een financieel voordeel van € 605.000, zoals het college stelt.
11.1.
Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb luidt als volgt:
“De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.”
11.2.
Het college heeft in de beslissing op bezwaar de volgende motivering opgenomen met betrekking tot de hoogte van de dwangsom:
“Van de dwangsom moet, op grond van jurisprudentie, een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom is in beginsel gebruik gemaakt van een vaste gedragslijn. Voor de overtreding ‘strijdig gebruik’ wordt uitgegaan van drie keer het financieel voordeel, voor zover dat bij ons bekend is, dat overtreder heeft bij het in stand houden van de overtreding. Deze gedragslijn wordt in beginsel gehanteerd om te stimuleren dat de overtreding ongedaan gemaakt wordt en om te voorkomen dat de dwangsom als afkoopsom fungeert.
In casu is het financieel voordeel vastgesteld aan de hand van verklaringen van huurders, afgelegd in 2019, en de bij ons bekende huurovereenkomsten met [bedrijf 2] en [bedrijf 3]. Uit de huurovereenkomst met [bedrijf 2] is bij ons een huurprijs per huisje per maand bekend van ongeveer 975 euro. Uitgaande van het totaal aantal huisjes van 45 op het park levert dat een huuropbrengst op van 526.500 euro per jaar. Uit de huurovereenkomst met [bedrijf 3] blijkt dat er een jaarlijkse huuropbrengst is van 605.000 euro (exclusief omzetbelasting). Gelet op deze berekeningen in combinatie met de door ons gehanteerde vaste gedragslijn zou een dwangsom tussen de 1,5 en 1,8 miljoen euro gerechtvaardigd zijn. Gelet daarop is de dwangsom in het bestreden besluit vastgesteld op 800.000 euro ineens, voor zowel uw cliënt als voor [bedrijf 1]. Het college is van oordeel dat deze dwangsom een dusdanige financiële prikkel zou moeten zijn, zonder dat het een afkoopsom is, om de overtreding ongedaan te maken.”
11.3.
Volgens vaste rechtspraak heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. [3]
Naar het oordeel van de rechtbank is een dwangsomhoogte van drie keer het financiële voordeel niet onredelijk. Van de dwangsom moet immers zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
11.4.
De rechtbank stelt vast dat het college voor de berekening van het financiële voordeel is uitgegaan van de verhuuropbrengst van de eigenaar ( [bedrijf 1] ) en niet van de verhuuropbrengst van eiseres. Haar financiële voordeel bestaat uit het doorverhuren van de recreatiewoningen aan de arbeidsmigranten. Het had op de weg van het college gelegen om gelet op de vaste gedragslijn de hoogte van het financiële voordeel dat eiseres heeft met het doorverhuren van de recreatiewoningen aan arbeidsmigranten apart te motiveren.
Omdat het financiële voordeel van eiseres niet is gemotiveerd, heeft het college ook onvoldoende gemotiveerd dat het college in overeenstemming heeft gehandeld met haar eigen gedragslijn met betrekking tot de hoogte van de dwangsom.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond gelet op het bepaalde in overweging 11.4. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor wat betreft de hoogte van de dwangsom van € 800.000. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien.
Op de zitting heeft eiseres aangegeven dat haar financiële voordeel ongeveer 2 à 3 euro per persoon per week bedraagt. Uitgaande van het aantal recreatiewoningen en het aantal gehuisveste arbeidsmigranten, vermeerderd maal drie, komt de rechtbank uit op een (afgerond) bedrag van € 100.000. Zowel het college als eiseres hebben op de zitting aangegeven dat dit een aannemelijke en redelijke dwangsom vormt.
De rechtbank zal daarom de hoogte van de dwangsom vaststellen op € 100.000 en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dat betekent dat de dwangsom wordt bepaald op € 100.000 en dat het college geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen.
Proceskosten en griffierecht
13. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eiseres vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 800.000 in stand is gelaten;
- stelt de hoogte van de dwangsom vast op een bedrag van € 100.000 ineens;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750;
- bepaalt dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van in totaal € 365 moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.