Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/567
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser 1],
[eiser 2] , [eiseres 1] en [eiser 3]uit [plaats 1] en
[eiseres 2]te [plaats 2] , eisers
[eiser 2] , [eiseres 1] en [eiser 3]uit [plaats 1] en
[eiseres 2]te [plaats 2] , eisers
(gemachtigde: mr. drs. [eiser 1] ),
en
het algemeen bestuur van Waterschap Rivierenland (het algemeen bestuur)
(gemachtigde: mr. A.G.P.M. van de Mortel).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het peilbesluit Tielerwaard.
1.1.
Op 25 november 2022 heeft het algemeen bestuur het peilbesluit vastgesteld. Het peilbesluit is op 12 december 2022 bekendgemaakt in het Waterschapsblad (nummer 13379). Eisers hebben daartegen beroep ingesteld.
1.2.
Het algemeen bestuur heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers [eiser 1] en [eiser 3] , [persoon A] (als gemachtigde van [eiseres 2] ), de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het algemeen bestuur, bijgestaan door [persoon B] , [persoon C] en [persoon D] . Verder zijn namens de Provincie Gelderland als toehoorders verschenen [persoon E] en [persoon F] .
Totstandkoming van het besluit
2. Het algemeen bestuur heeft op 27 november 2018 een ontwerp van een eerder peilbesluit ter inzage gelegd. Tegen dat ontwerpbesluit hebben eisers een zienswijze ingediend. Op 21 juni 2019 heeft het algemeen bestuur het peilbesluit 2019 vastgesteld. Tegen dat peilbesluit zijn eisers in beroep gegaan. Bij uitspraak van 27 september 2021 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het peilbesluit 2019 vernietigd en het algemeen bestuur opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak. [1]
2.1.
In deze zaak gaat het om het peilbesluit dat is vastgesteld na de eerdere vernietiging. De vaststelling van het peilbesluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.2.
Het algemeen bestuur heeft eerst een ontwerp van het peilbesluit opgemaakt. De voorgestelde peilen en peilgrenzen zijn daarin niet gewijzigd ten opzichte van het eerder vernietigde peilbesluit 2019. Wel is in het ontwerp van het peilbesluit de motivering van de peilwijzigingen in de Bufferzone Nieuwe Zuiderlingedijk aangepast.
2.3.
Eisers zijn eigenaren van de gronden binnen de peilgebieden [peilgebied 1] , [peilgebied 2] , [peilgebied 3] en [peilgebied 4] [2] waarop het peilbesluit onder andere ziet. Eisers hebben een zienswijze ingediend.
2.4.
Het algemeen bestuur heeft na de door eisers ingediende zienswijze het peilbesluit en de toelichting tekstueel aangepast en vervolgens vastgesteld.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze uitspraak over?
3. Het algemeen bestuur heeft voor het waterschap Rivierenland als waterbeheerder van het oppervlaktewater in het Rivierengebied het peilbesluit vastgesteld. Eisers hebben percelen grond die liggen in het gebied waar het peilbesluit betrekking op heeft. In de directe omgeving van deze percelen ligt het in 2013 aangewezen Natura 2000 gebied Lingegebied & Diefdijk-Zuid. In december 2016 is een beheerplan voor dit gebied vastgesteld. Daarin is als herstelmaatregel opgenomen een hydrologische bufferzone, om de verdroging van het natuurgebied tegen te gaan. Om deze bufferzone te kunnen realiseren, zijn twee maatregelen voorgenomen:
- het verhogen van het waterpeil in een zone aanliggend aan het Natura 2000 gebied, en
- het verleggen van een A-watergang.
Voor het verleggen van de watergang is een inpassingsplan vastgesteld. Het beroep tegen dit inpassingsplan is bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) ongegrond verklaard. [3] Het peilbesluit is, voor zover hier van belang, genomen om het waterpeil in de bufferzone te verhogen.
Hoe beoordeelt de rechtbank het besluit van het algemeen bestuur?
4. Op grond van artikel 5.2 van de Waterwet is een beheerder verplicht voor daartoe aan te wijzen oppervlaktewater- of grondwaterlichamen onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. In een peilbesluit worden waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren vastgesteld, die gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd. In artikel 4.6 van de Waterverordening Waterschap Rivierenland (Waterverordening) zijn bepalingen opgenomen over de inhoud van het peilbesluit. In artikel 4.8 van de Waterverordening is bepaald dat een peilbesluit ten minste eens in de tien jaren wordt herzien.
4.1.
Zoals volgt uit rechtspraak van de Afdeling bieden deze bepalingen het algemeen bestuur beoordelingsruimte bij het vaststellen van een peilbesluit. [4] Dit betekent dat voor de rechtbank ter beoordeling is of het algemeen bestuur bij het nemen van het peilbesluit de verschillende belangen zorgvuldig heeft afgewogen en tot vaststelling van het peilbesluit heeft kunnen komen.
Heeft het algemeen bestuur een volledige belangenafweging verricht?
5. Eisers voeren allereerst aan dat het peilonderzoek is gebaseerd op onderzoek uit 2011 en 2013. Gelet op de klimatologische ontwikkelingen vragen eisers zich af of die onderzoeken nog wel houdbaar zijn. Het algemeen bestuur heeft ook niet alle alternatieven in kaart gebracht zoals het plaatsen van een helofytenfilter of een defosfateerinstallatie. Daarnaast voeren eisers aan dat het algemeen bestuur bij het vaststellen van het peilbesluit en de motivering van maatregelen rekening houdt met toekomstige ontwikkelingen in het kader van het Gelders Natuur Netwerk (GNN). Omdat maatregelen worden getroffen op basis van een peilbesluit, op basis van toekomstige ontwikkelingen, stellen eisers dat het besluit niet kan worden genomen, aangezien de gevolgen van de mogelijk toekomstige ontwikkeling voor eisers niet duidelijk zijn. Hierdoor is volgens eisers het peilbesluit strijdig met de rechtszekerheid en onzorgvuldig genomen.
5.1
De beroepsgrond slaagt niet. Het dagelijks bestuur heeft, ander dan eisers veronderstellen, het peilonderzoek niet louter gebaseerd op gegevens uit 2011 en 2013. Op de zitting heeft het algemeen bestuur toegelicht dat er op basis van klimaatinzichten telkens wordt geactualiseerd en dat aan de nieuwe rapportages geen oud model ten grondslag ligt. De rechtbank stelt daarbij vast dat uit een analyserapport [5] onder andere blijkt dat een veldbezoek met eisers van 7 maart 2022 is meegenomen in het onderzoek. Bij de keuze voor te onderzoeken alternatieven heeft het dagelijks bestuur onder meer rekening gehouden met de capaciteit van de bufferplassen in het gebied en de onwenselijkheid om water uit de rivier de Linge toe te voegen vanwege de verminderde waterkwaliteit, waarbij plaatsing van een zogenoemd helofytenfilter geen reële optie is. Ter zitting is toegelicht dat ook het plaatsen van een grotere defosfateerinstallatie geen soelaas biedt. De rechtbank oordeelt daarnaast dat het algemeen bestuur rekening mag houden met toekomstige ontwikkelingen die op de uitvoeringsmaatregelen van invloed kunnen zijn. Ook als nog niet bekend is of de toekomstige ontwikkelingen daadwerkelijk gerealiseerd gaan worden, is het meenemen daarvan van belang, opdat desinvesteringen van de overheid worden tegengegaan. De rechtbank oordeelt dat van strijd met de rechtszekerheid daarom geen sprake is en het besluit niet onzorgvuldig is genomen.
5.1.1
Gelet op hetgeen overwogen in 5.1. concludeert de rechtbank dat het algemeen bestuur alle belangen in beeld had en deze belangen in voldoende mate bij de beoordeling heeft betrokken.
Voldoet de belangenafweging in het peilbesluit?
6. Eisers voeren aan dat het algemeen bestuur volgens de eerdere uitspraak van de rechtbank bij de afweging van belangen niet mag verwijzen naar het beheerplan en de daarin vastgestelde PAS-gebiedsanalyse voor het Lingegebied en Diefdijk-Zuid. Het nieuwe peilbesluit is volgens eisers een herhaling van zetten en een verkapte vorm van maatregelen uit het beheerplan. Dat de benodigde peilmaatregelen worden uitgevoerd in het kader van de Natura 2000-beheerplannen wordt volgens eisers bevestigd door de toelichting op het peilbesluit op bladzijde 64 onder paragraaf 5.3.2. Daarnaast voeren eisers aan dat op bladzijde 55 van de toelichting door het algemeen bestuur wordt erkend dat maatregelen nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied te behalen en dat het natuurbelang zwaarder weegt dan het omgevingsbelang. Eisers stellen dat hun belangen niet worden gediend, maar die van de provincie Gelderland. Het algemeen bestuur weegt volgens eisers nog steeds niet haar eigen beleidskeuzes af tegenover de belangen van bijvoorbeeld eisers, maar voert uit wat de provincie Gelderland wenselijk acht. Tot slot voeren eisers aan dat het alternatief, de ondiepe kwelschermen, niet voldoende is overwogen. Eisers wijzen erop dat, gelet op het schema in paragraaf 4.4 Beoordeling alternatieven, de ondiepe kwelschermen er beter uitkomen dan de andere alternatieven als de kolom ‘natuurontwikkeling’ niet word meegenomen. De kolom natuurontwikkeling dient volgens eiser niet meegenomen te worden omdat dit een onzekere toekomstige ontwikkeling is.
6.1
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat het algemeen bestuur in de toelichting bij het peilbesluit [6] onder verwijzing naar een analyserapport [7] in bijlage XI van de toelichting een kenbare belangenafweging heeft gemaakt. Voor de afweging van belangen is dus niet enkel verwezen naar het beheerplan. Daarbij is vooropgesteld dat het natuurbelang - het tegengaan van verdroging van het natuurgebied Nieuwe Zuiderlingedijk - zwaarder weegt dan de omgevingsbelangen, maar is vanwege de omgevingsbelangen behalve naar peiluitzet ook gekeken naar mogelijke alternatieven, die vanwege de omgevingsbelangen wenselijker zouden zijn. Daaraan voorafgaand zijn zogenoemde “no regret maatregelen uitgevoerd” om de grondwaterstand zoveel mogelijk op peil te houden. Vervolgens is bij de afweging van alternatieven van een analyserapport gebruik gemaakt waarin de voor- en nadelen van de verschillende alternatieven zijn afgewogen. [8] Daarin zijn ook de overlast voor woningen en opbrengstderving meegewogen. Zoals overwogen onder 5.1. mag het algemeen bestuur ook rekening houden met toekomstige ontwikkelingen. Het algemeen bestuur heeft op basis van de in het analyserapport gegeven waarderingen, anders dan eisers betogen, het kwelscherm (diep noch ondiep) redelijkerwijs niet als het beste alternatief kunnen aanmerken. De rechtbank oordeelt daarbij dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat hun persoonlijke belangen dusdanig worden geschaad dat het algemeen bestuur om die reden niet in redelijkheid tot het peilbesluit heeft kunnen komen. Dat het resultaat van de belangenafweging niet heeft geleid tot de oplossingsvariant die eisers voorstaan betekent niet dat de belangenafweging door het algemeen bestuur niet goed is uitgevoerd.
6.1.1
Gelet op hetgeen overwogen in 6.1 concludeert de rechtbank dat het algemeen bestuur bij het nemen van het peilbesluit de verschillende belangen zorgvuldig heeft afgewogen en in redelijkheid tot vaststelling van het peilbesluit heeft kunnen komen.
7.1
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het eerdere peilbesluit is vernietigd vanwege strijdigheid met het zorgvuldigheidsbeginsel omdat de tekst uit het peilbesluit niet overeenkwam met de tabellen en de na te streven peilen. De rechtbank stelt vast dat dit gebrek in het huidige peilbesluit is hersteld door een onderscheid te maken tussen de peilgebieden waarin een zomerpeil en winterpeil geldt en de peilgebieden waarvoor een minimumpeil en maximumpeil geldt.
Leiden de variabele waterpeilen tot rechtsonzekerheid?
8. Op de zitting is door eisers naar voren gebracht dat de variabele peilen een te grote rechtsonzekerheid geven. Volgens eisers is nergens terug te vinden wanneer maximum peil of minimumpeil wordt gehandhaafd. Er is volgens eisers geen inzicht in het variabel peil, er staan geen datums voor waardoor het vaag is.
8.1
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het algemeen bestuur heeft ten aanzien van een aantal gebieden door middel van flexibel peilbeheer gestreefd naar een waterkwantiteits- en kwaliteitsverbetering. [9] Bij een flexibel peil kan het waterpeil fluctueren binnen een maximum en een minimumpeil, zodat daar, anders dan bij een zomer- en winterpeil, geen datums bij staan vermeld. Dat eisers geen inzicht hebben in de concrete variatie van het peil is inherent aan een flexibel peil. Eisers hebben niet gesteld dat of onderbouwd waarom het hanteren van een flexibel peil (op de gronden [peilgebied 1] , [peilgebied 3] en [peilgebied 4]) voor hen nadeliger uitvalt dan het hanteren van een zomer en winterpeil. Zij hebben niet inzichtelijk gemaakt dat dit leidt tot een zodanige rechtsonzekerheid dat het algemeen bestuur van het hanteren van flexibele peilen had moeten afzien.
Leidt het besluit overigens tot rechtsonzekerheid?
9. Eisers voeren aan dat het besluit gelet op hetgeen over uitzonderlijke situaties op bladzijde 68 van de toelichting onder 8.5.2. is opgenomen, leidt tot rechtsonzekerheid omdat niet duidelijk is wat de gevolgen kunnen zijn voor belanghebbenden. Volgens eisers is onduidelijk wat onder de begrippen ‘langere tijd’ of ‘ruimere marges’ moet worden verstaan. Daarnaast is onbekend wat het afwegingskader is.
9.1
Deze beroepsgrond slaagt niet. In de reactie op de zienswijze heeft het algemeen bestuur verduidelijkt dat in uitzonderlijke situaties het niet mogelijk is om het peilbesluit te handhaven, bijvoorbeeld bij extreme wateroverlast, extreme rivierwaterstanden of extreme droogte. Met het in het besluit genoemde afwegingskader wordt verwezen naar de verschillende protocollen die in uitzonderlijke situaties worden gevolgd. Zo is er een calamiteitenbestrijdingsplan en zijn er protocollen bij nachtvorstbescherming en bij peilaanpassingen ten behoeve van baggerwerkzaamheden. Hoewel het algemeen bestuur volgens de reactie op de zienswijze in de toelichting van het besluit heeft willen verduidelijken, is deze verduidelijking niet daadwerkelijk doorgevoerd. De rechtbank is van oordeel dat dit echter niet leidt tot een dusdanige rechtsonzekerheid dat deze grond slaagt.
Moet het peilbesluit een compensatie of tegemoetkoming voor schade bevatten?
10. Eisers voeren aan dat zij ondanks toezeggingen vanuit het algemeen bestuur nog steeds wachten op een toegezegde financiële compensatie. In een enkel geval moet een van de eisers zelfs bij het algemeen bestuur een procedure starten om toekomstige schade vergoed te krijgen. Eisers merken op dat het algemeen bestuur en de provincie Gelderland niet alle schade compenseren die ontstaat als gevolg van het peilbesluit en de maatregelen voor de aanleg van de hydrologische bufferzone. Voor perceel met nummer [nummer] dat in het peilgebied ligt binnen het gebied waar peiluitzet plaatsvindt en waar schade wordt verwacht, geldt dat er geen mitigerende maatregelen noch financiële compensatie wordt geboden door het algemeen bestuur. Daarnaast is bij vergelijking van verschillende maatregelen bij de schade uitgegaan van het gunstige scenario, die van de minste schade. Hierdoor komt de verhoging van het waterpeil in de bufferzone onterecht in een gunstiger daglicht ten opzichte van de maatregelen. Eisers zijn van mening dat het algemeen bestuur haar afspraken niet nakomt als het gaat om compensatie.
10.1
Deze beroepsgrond slaagt niet. Op de zitting is naar voren gebracht dat een deel van de mitigerende maatregelen is uitgevoerd. Er zijn percelen opgehoogd en er zijn bedragen uitgekeerd. Dat niet op alle punten overeenstemming is bereikt laat onverlet dat het peilbesluit dat er ligt de rechterlijke toets kan doorstaan. Als er na de uitvoering van het peilbesluit schade ontstaat, waar nog niet in is voorzien, kan hiervoor een aparte procedure worden opgestart via de weg van artikel 7.14 van de Waterwet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur een onevenwichtige belangenafweging heeft gemaakt en het peilbesluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen. Dit betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, mr. R. Raat en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.