Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/4243
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. G.J. van der Graaf),
en
de burgemeester van Arnhem
(gemachtigde: [naam gemachtigde]).
Inleiding
1. Bij besluit van 3 november 2022 heeft de burgemeester de bevestiging van de verkrijging van het Nederlanderschap door optie aan eiser geweigerd op grond van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met het bestreden besluit van 25 mei 2023 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij de weigering gebleven.
1.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 25 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de burgemeester via een beeldverbinding.
Beoordeling door de rechtbank
2. In deze zaak beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Daarbij geeft zij hieronder eerst een inleiding en een korte beschrijving van (de totstandkoming van) het bestreden besluit.
Inleiding en (de totstandkoming van) het bestreden besluit
4. Eiser stelt dat hij uit Irak komt en geboren is op [geboortedatum] 1970. Eiser is sinds 1997 in Nederland. In datzelfde jaar heeft hij een asielaanvraag ingediend.
4.1.
In 2003 heeft eiser een verblijfsvergunning gekregen op grond van de zogenoemde ‘Eenmalige regeling’. [1] Eiser heeft destijds zijn asielaanvraag ingetrokken, omdat dit één van de voorwaarden was om in aanmerking te komen voor de verblijfsvergunning.
4.2.
Op 12 oktober 2018 heeft eiser voor de eerste keer een optieverklaring afgelegd op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). Als voorwaarde voor deze optiemogelijkheid geldt dat eiser gedurende tenminste drie jaren de echtgenoot is van een Nederlander en gedurende een onafgebroken periode van tenminste vijftien jaren toelating en hoofdverblijf heeft in Nederland. In het besluit van 18 december 2018 staat dat eiser hier aan voldoet. In datzelfde besluit heeft de burgemeester de bevestiging van de verkrijging van het Nederlanderschap echter geweigerd, omdat eiser geen gelegaliseerde geboorteakte en geen geldig buitenlands paspoort heeft overgelegd zodat zijn identiteit en nationaliteit niet zijn komen vast te staan (documentvereiste). Eiser heeft geen bezwaar of beroep ingesteld tegen het besluit van 18 december 2018. Dat besluit staat in rechte vast.
4.3.
Op 6 oktober 2022 heeft eiser opnieuw een optieverklaring afgelegd. Daar gaat deze zaak over. Eiser wijst bij de optieverklaring en in bezwaar op het beleid dat op
1 november 2021 is ingegaan voor diegenen met een Ranov [2] -vergunning. Dit beleid bepaalt dat die groep in de optie- en naturalisatieprocedure wordt vrijgesteld van het overleggen van een geldig buitenlands paspoort en geboorteakte en, indien van toepassing, van de verplichting om afstand te doen van de oorspronkelijke nationaliteit (vrijstellingsbeleid). [3] Volgens eiser is dit vrijstellingsbeleid ook relevant voor de beoordeling van zijn optieverklaring, omdat de burgemeester dit beleid analoog dient toe te toepassen.
4.4.
De burgemeester stelt in het bestreden besluit dat het vrijstellingsbeleid geldt voor diegenen met een Ranov-vergunning. Eiser beschikt hier niet over. Ook maakt eiser niet aannemelijk dat hij in bewijsnood verkeert ten aanzien van het documentvereiste. Het stellen van het documentvereiste vindt de burgemeester niet onredelijk bezwarend. Om dezelfde reden ziet de burgemeester geen reden om het vrijstellingsbeleid analoog op eiser toe te passen. Daarom concludeert de burgemeester dat geen sprake is van nieuwe relevante feiten en omstandigheden ten opzichte van eisers eerste optieverklaring in 2018. Om die reden weigert de burgermeester de bevestiging van de verkrijging van het Nederlanderschap door optie aan eiser.
Het geschil
Is sprake van een relevante wijziging van recht?
5. Eiser voert aan dat hij zich in een vrijwel gelijke situatie bevond- en bevindt als diegenen met een Ranov-vergunning. Daarom is het onderscheid dat de burgemeester maakt bij de toepassing van het vrijstellingsbeleid tussen eiser en diegenen met een Ranov-vergunning onevenredig en in strijd met het verbod op discriminatie. Eiser betoogt (primair) dan ook dat zich met de invoering van het vrijstellingsbeleid een relevante wijziging van het recht voordoet.
6. Voordat zij toekomt aan de bespreking van de beroepsgrond, wijst de rechtbank er op dat het bestreden besluit berust op artikel 4:6 van de Awb. Op grond van die bepaling kan een bestuursorgaan een nieuwe, herhaalde aanvraag afwijzen onder verwijzing naar een eerder besluit als zich geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden hebben voorgedaan.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:6 van de Awb volgt dat deze bepaling niet van toepassing is als het recht in relevante zin wordt gewijzigd. Ook een wijziging van beleid - zoals hier aan de orde - moet worden aangemerkt als een wijziging van het recht. [4] Hierbij geldt wel dat een wijziging van het recht alleen relevant is, als het gewijzigde recht van belang is voor de beoordeling van de voorliggende aanvraag.
6.1.
Met andere woorden: als eisers beroepsgrond slaagt en inderdaad sprake is van een relevante wijziging van het recht, raakt dit de grondslag van het bestreden besluit.
7. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat géén sprake is van een relevante wijziging van het recht. De staatssecretaris heeft het vrijstellingsbeleid namelijk uitdrukkelijk beperkt tot diegenen met een Ranov-vergunning. Uit onderzoek is gebleken dat deze groep vaak niet in staat is om de gevraagde documenten te overleggen. Dat doet zich in eisers geval niet voor. Eiser maakt volgens de burgemeester niet aannemelijk dat hij de gevraagde documenten niet kan overleggen en in bewijsnood verkeert. Op dit punt verschilt eisers situatie zich dus van de situatie van diegenen met een Ranov-vergunning. Daarom is het (nieuwe) vrijstellingsbeleid niet van belang voor eisers voorliggende optieverklaring.
8. De rechtbank oordeelt dat de burgemeester met deze motivering onvoldoende motiveert waarom zich in het geval van eiser geen relevante wijziging van het recht voordoet. Dat licht zij als volgt toe.
8.1.
De Ranov-regeling is op 15 juni 2007 in werking getreden. Het doel van deze regeling was om de nalatenschap van de oude Vreemdelingenwet snel en adequaat af te wikkelen. De regeling gold voor de vreemdeling die vóór 1 april 2001, onder de oude Vreemdelingenwet, een asielaanvraag had ingediend en nog steeds (onafgebroken) in Nederland verbleef. Verder gold de voorwaarde dat de vreemdeling de lopende (verblijf)procedures onvoorwaardelijk moest intrekken.
Er gold een aantal contra-indicaties. Zo kwam de vreemdeling die al in het bezit was van een verblijfsvergunning niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning op grond van de regeling. De reden hierachter was dat de persoon reeds duidelijkheid had omtrent diens verblijf, zodat een regeling niet nodig was. Een andere contra-indicatie vormde de situatie waarin de vreemdeling in procedures verschillende identiteiten of nationaliteiten had opgegeven en waarvan in rechte was vastgesteld dat hieraan geen geloof kon worden gehecht. In dat geval werd geen verblijfsvergunning verleend. In de overige gevallen waarin twijfel bestond omtrent de daadwerkelijke identiteit of nationaliteit en dit in rechte was vastgesteld, werd de vreemdeling in de gelegenheid gesteld om binnen twee maanden alsnog de juiste identiteitsgegevens naar voren te brengen. Op deze wijze kon op basis van de juiste identiteits- en nationaliteitsgegevens een vergunning worden verleend. Primair dienden hiertoe documenten overgelegd te worden. Als de vreemdeling dit niet kon, werd hij in de gelegenheid gesteld om een verklaring omtrent de juiste identiteit af te leggen. [5]
8.2.
In 2021 besloot de staatssecretaris (naar aanleiding van vragen vanuit de Tweede Kamer) onderzoek te laten verrichtten naar de vraag of- en welke belemmeringen diegenen met een Ranov-vergunning ondervinden bij het indienen van een naturalisatieverzoek. In de brief van 7 juli 2021 [6] vat de staatssecretaris de onderzoeksresultaten als volgt samen:
‘Uit verschillende onderzoeken gedaan tussen 2014–2017 kwam naar voren dat de documenteneis verreweg het grootste obstakel vormde voor nog niet genaturaliseerde Ranov-vergunninghouders om een verzoek tot naturalisatie in te dienen. Sindsdien zijn er geen grote beleidswijzigingen doorgevoerd en zonder geldig paspoort en/of geboorteakte is het ook in 2021 nog steeds moeilijk om te naturaliseren. De IND geeft aan dat voor de meeste landen in theorie documenten te verkrijgen zijn. In de praktijk is dit echter niet altijd mogelijk. Dat zal in sommige gevallen te wijten kunnen zijn aan eerder verkeerd verstrekte gegevens, maar heeft in andere gevallen te maken met tegenwerkende autoriteiten (die zonder documenten personen niet als onderdaan erkennen) of angst naar het land van herkomst af te reizen. Voor mensen voor wie dit geldt, betekent dit in de praktijk dat zij momenteel zeer beperkt perspectief hebben op het Nederlanderschap terwijl zij hier al meer dan 20 jaar wonen.’
De staatssecretaris heeft op grond van de onderzoeksresultaten en op grond van de specifieke en uitzonderlijke omstandigheden van deze groep reden gezien om het vrijstellingsbeleid in te voeren. In die brief van 7 juli 2021 staat daarover ook:
‘
Deze aanpak is uitdrukkelijk beperkt tot de groep Ranov-zaken, ook in het licht van de herhaalde onderzoeken die hiernaar zijn gedaan. Voor overige zaken blijft onverkort het huidige beleid en de bestaande voorwaarden gehandhaafd.’
Deze aanpak is uitdrukkelijk beperkt tot de groep Ranov-zaken, ook in het licht van de herhaalde onderzoeken die hiernaar zijn gedaan. Voor overige zaken blijft onverkort het huidige beleid en de bestaande voorwaarden gehandhaafd.’
8.3.
De burgemeester stelt dus terecht dat de staatssecretaris het vrijstellingsbeleid doelbewust heeft beperkt tot diegenen met een Ranov-vergunning. Dit betreft een specifieke groep waar eiser niet onder valt. In die (formele) zin valt eiser niet onder de reikwijdte van het beleid.
8.4.
Dit betekent echter niet dat het vrijstellingsbeleid niet relevant kan zijn voor de beoordeling van eisers optieverzoek. Als sprake is van gelijke gevallen, dan had de burgemeester het vrijstellingenbeleid namelijk (naar analogie) op eiser kunnen of misschien zelfs moeten toepassen. In dat geval is immers niet uitgesloten dat het onverkort handhaven van de documentseis leidt tot een onevenredige uitkomst.
8.5.
Gelet op wat onder 8.1. staat, is niet gebleken dat eisers situatie wezenlijk verschilt van de situatie van diegenen met een Ranov-vergunning. Zo verblijft eiser al sinds 1997 in Nederland. Dat is net zo lang – of zelfs langer – dan diegenen met een Ranov-vergunning. Verder heeft eiser in 2003 een verblijfsvergunning gekregen op grond van de Eenmalige regeling, een regeling die (ook) bedoeld was voor asielzoekers die onder de oude Vreemdelingenwet een asielverzoek hadden ingediend en langdurig [7] in Nederland verbleven. Deze regeling gold voor de vreemdeling die vóór of op 27 mei 1998 een eerste asielaanvraag had ingediend, op 27 mei 2003 in afwachting was van een definitieve beslissing en die vanaf de asielaanvraag tot en met 27 mei 2003 onafgebroken in Nederland verbleef. Verder werd ook bij deze regeling de voorwaarde gesteld dat de vreemdeling de lopende (verblijf)procedures moest intrekken.
Daarnaast gold de voorwaarde dat geen sprake mocht zijn van (een) contra-indicatie(s). Deze waren vergelijkbaar met geldende contra-indicaties bij de Ranov-regeling. Zo gold bij de Eenmalige regeling dat er geen verblijfsvergunning werd afgegeven als er onjuiste gegevens waren verstrekt of achtergehouden, terwijl de achtergehouden gegevens tot afwijzing van de aanvraag zouden hebben geleid, of als (eerder in de procedure was vastgesteld dat) ernstige twijfels over de identiteit van de vreemdeling bestonden. [8]
8.6.
Eiser voldeed aan alle voorwaarden om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning op grond van de Eenmalige regeling. Uit wat hierboven is weergegeven, blijkt dat het doel en de voorwaarden van de Eenmalige Regeling niet wezenlijk verschillen van het doel en de voorwaarden van de Ranov-regeling. Daar komt bij dat eiser ten tijde van de inwerkingtreding van de Ranov-regeling geen vergunning nodig had, omdat hij al in bezit was van een vergunning op grond van de Eenmalige regeling.
8.7.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester moet motiveren waarom hij het vrijstellingsbeleid niet naar analogie op eiser toepast en, in het verlengde daarvan, meent dat het recht voor eiser niet in relevante zin is gewijzigd.
8.8.
Het standpunt van de burgemeester dat eisers situatie verschilt van de situatie van diegenen met een Ranov-vergunning omdat eiser niet aannemelijk maakt dat hij in bewijsnood verkeert, acht de rechtbank onvoldoende. Voor zover de burgemeester stelt dat het vrijstellingsbeleid onverlet laat dat een optieverzoek alsnog kan worden afgewezen als getwijfeld wordt aan de gestelde nationaliteit [9] , volstaat dit evenmin. De burgemeester zal namelijk eerst moeten beoordelen welke gelijkenissen bestaan tussen eisers situatie en de situatie van diegenen met een Ranov-vergunning zoals staat beschreven in 8.4. en dit vervolgens moeten betrekken bij de vraag of in eisers geval sprake is van een relevante wijziging van het recht. Dat heeft de burgemeester niet gedaan. Daarom heeft het bestreden besluit een motiveringsgebrek.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond. De overige beroepsgronden van eiser behoeven geen bespreking meer. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 3:46 van de Awb, omdat het niet berust op een deugdelijke motivering. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. Ook zal de rechtbank geen bestuurlijke lus toepassen. De burgemeester zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak, en moeten bezien of het optieverzoek met een deugdelijke motivering kan worden geweigerd op grond van artikel 4:6 van de Awb. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de burgemeester aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast veroordeelt de rechtbank de burgemeester in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de burgemeester binnen zes weken een nieuw besluit neemt op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 184 aan eiser te vergoeden;
veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.A.M. van Boetzelaer-Gulyas, rechter, in aanwezigheid van mr. L.G.C. Lelifeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.