Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/149
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2023
in de zaak tussen
[Eiser A] , uit [plaats B] , eiser
(gemachtigde: mr. Y. Wong)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaltbommel(het college).
Procesverloop
In het besluit van 3 juli 2020 (primair besluit) heeft het college de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning buiten behandeling gelaten.
In het besluit van 1 december 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de aanvraag voor een omgevingsvergunning geweigerd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 3 januari 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.J.A.M. Leenders.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van het pand op het perceel [aan het adres C] in [plaats D] .
In het bestemmingsplan “Binnenstad Zaltbommel” is het perceel bestemd als “Kantoor” met de dubbelbestemming “Waarde – Beschermd Stadsgezicht”. Binnen de bestemming “Kantoor” zijn uitsluitend kantoren toegestaan en geen woningen.
2. Eiser heeft zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend op de tweede verdieping van het pand (de zolder) een dakkapel gerealiseerd. Op 2 maart 2019 heeft eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” [1] ingediend ter legalisering van deze dakkapel én voor het plaatsen van een trap van de eerste naar de tweede verdieping. Uit de bouwtekening blijkt dat eiser op de begane grond een woning wil realiseren en dat hij op de eerste verdieping een tweede woning wil realiseren die te bereiken is via de te plaatsen trap.
3. Bij brief van 8 maart 2019 heeft het college aangegeven dat hij onvoldoende gegevens heeft om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen en aangegeven dat eiser nog aanvullende tekeningen en gegevens dient aan te leveren. In de brief is ook aangegeven dat het aanvraagformulier voor de activiteit “handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening” [2] dient te worden aangevuld en het college verzoekt om deze activiteit in de aanvraag op te nemen. In de brief staat daarnaast dat tot maandag 8 april 2019 wordt gegeven om deze gegevens aan te leveren en dat de wettelijke beslistermijn op grond van artikel 4:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt opgeschort.
4. Op 7 oktober 2019 heeft eiser een verzoek tot vooroverleg ingediend.
Op 23 oktober 2019 heeft eiser het bouwplan bij de monumenten- en welstandscommissie toegelicht. Deze commissie heeft het volgende negatieve advies uitgebracht:
“Het pand is gesitueerd op de hoek van [het adres E] en [aan het adres C] . De dakkapel is daarmee prominent aanwezig en zichtbaar vanaf de openbare weg. De dakkapel staat te dicht op beide kopgevels, de nok en de goot.
De voorwaarden voor de grootte en plaatsing van een dakkapel staan te lezen in de Welstandsnota Zaltbommel 2017. De dakkapel voldoet hier aan niet. De dakkapel is niet ondergeschikt aan het dakvlak. De dakkapel is te groot, te fors en een te grote aantasting van het beschermde stadsgezicht. De dakkapel is een aantasting van het gave dakenlandschap in [plaats D] . Er is geen aanleiding voor afwijking van de welstandsregels of een positief advies. De commissies geven een
negatiefadvies over de dakkapel.
negatiefadvies over de dakkapel.
(…).”
5. Na dit negatieve advies heeft eiser het bouwplan gewijzigd en twee gewijzigde varianten van het bouwplan op laten stellen. De welstandscommissie heeft op 19 mei 2020 het volgende negatieve advies uitgebracht:
“In samenspraak met de monumentencommissie is het negatieve advies aangaande de reeds gerealiseerde dakkapel met de initiatiefnemer besproken. Naar aanleiding hiervan zijn er nu twee varianten voor een aangepaste dakkapel voorgelegd.
Beide varianten zijn niet acceptabel vanuit het oogpunt van welstand.
Het advies is om de breedte van de dakkapel terug te brengen naar maximaal 50 % van de breedte van het dakvlak, zodat minimaal de helft van het bestaande dakvlak zichtbaar blijft. Daarnaast is het advies om de dakkapel verder de ruimte in te schuiven, waardoor de afstand tussen de goot en het raam in de dakkapel minimaal 50 cm wordt. De voorgestelde aanpassing van de aansluiting van de dakkapel op de nok van de woning is een oneigenlijke aansluiting en levert geen overtuigend bouwkundig detail op.
Graag wordt een aangepast ontwerp tegemoet gezien met in acht name van bovenstaande uitgangspunten.”
6. In de brief van 1 juni 2020 heeft eiser vragen gesteld aan het college over het welstandsadvies. Het college heeft naar aanleiding van deze brief bij brief van 2 juni 2020 eiser in de gelegenheid gesteld om voor woensdag 24 juni 2020 een aangepast ontwerp in te dienen met inachtname van de randvoorwaarden zoals gesteld in het advies van de welstand- en monumentencommissie.
Op 3 juni 2020 heeft eiser het plan nogmaals toegelicht bij de welstandscommissie.
De welstandscommissie heeft in haar verslag aangegeven geen aanleiding te zien het eerdere negatieve advies te herzien.
De behandelend ambtenaar heeft bij e-mail van 17 juni 2020 aangegeven aan eiser dat als geen aangepast bouwplan wordt ingediend de aanvraag buiten behandeling zal worden gelaten.
7. In het primaire besluit van 3 juli 2020 heeft het college de aanvraag buiten behandeling gelaten omdat geen aangepast bouwplan is ontvangen.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
8. De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies van 22 oktober 2020 geadviseerd om het primaire besluit te herroepen omdat volgens haar een vergunning van rechtswege is ontstaan. De aanvraag kon namelijk worden vergund met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. Volgens de bezwaarschriftencommissie blijkt uit het procesdossier niet dat eiser op grond van artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) schriftelijk met uitstel heeft ingestemd. Op 25 mei 2019 was de beslistermijn verstreken. Omdat niet binnen de beslistermijn op de aanvraag is beslist is een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan, aldus de bezwaarschriftencommissie.
9. Het college heeft dit advies in de beslissing op bezwaar niet gevolgd. Het college geeft aan dat in het procesdossier dat aan de bezwaarschriftencommissie is toegezonden een stuk van 18 april 2019 ontbrak waarin eiser toestemming verleent om de beslistermijn voor onbepaalde termijn op te schorten. Omdat de beslistermijn is opgeschort is volgens het college geen omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.
Het college heeft echter wel het primaire besluit herroepen. Volgens het college lag er een ontvankelijke aanvraag en heeft hij daarom ten onrechte de aanvraag buiten behandeling gelaten. Het college heeft alsnog inhoudelijk op de aanvraag beslist en de aanvraag voor het plaatsen van een dakkapel en het realiseren van twee appartementen vanwege strijd met de redelijke eisen van welstand geweigerd, onder verwijzing naar het negatieve welstandsadvies.
Omgevingsvergunning van rechtswege?
10. Eiser betoogt dat door het niet tijdig beslissen op de aanvraag een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Volgens eiser heeft het college ten onrechte het advies van de commissie bezwaarschriften niet overgenomen waarin de commissie aangeeft dat een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan.
Eiser betoogt dat hij op 18 april 2019 wel heeft verzocht om de beslistermijn op te schorten, maar dat het college het uitstelverzoek schriftelijk had moeten bevestigen op grond van artikel 4:15, eerste lid, onder b, van de Awb. Deze schriftelijke bevestiging is van belang om interpretatieverschillen achteraf te voorkomen. Volgens eiser blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de instemming uitdrukkelijk moet zijn gegeven en zonder twijfel moet kunnen worden afgeleid uit de gang van zaken. [3] Dat het uitstel niet uitdrukkelijk is bevestigd dient voor rekening van het college te komen, aldus eiser. Eiser verwijst in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2098).
Eiser betoogt daarnaast dat met de brief van 18 april 2019 niet is ingestemd met een uitstel voor een onbepaalde termijn, maar voor een termijn van 8 weken. Ter onderbouwing verwijst eiser naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:219).
10.1.
Op de aanvraag is de reguliere voorbereidingsprocedure van artikel 3.9 van de Wabo van toepassing. Het college moet binnen acht weken na de ontvangst van de aanvraag beslissen, maar kan deze termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. De beslistermijn wordt op grond van artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb opgeschort gedurende de periode dat het college om aanvulling van de aanvraag heeft verzocht tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Verder wordt de beslistermijn op grond van artikel 4:15, tweede lid, onder a, van de Awb opgeschort gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd.
Is een besluit niet tijdig genomen, dan volgt uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, en artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
10.2.
[F] van de omgevingsdienst Rivierenland heeft op 19 april 2019 het volgende gemaild aan eiser:
“Op 8-3-2019 werden per brief aanvullingen gevraagd, welke uiterlijk 8-4-2019 compleet ingediend hadden moeten zijn. Om nu te voorkomen dat de aanvraag geweigerd moet worden, buiten behandeling gelaten wordt of van rechtswegen verleend wordt, vraag ik u bijgevoegd verzoek tot opschorting van de beslistermijn te ondertekenen en als antwoord op deze e-mail terug te zenden.
Wanneer het ondergetekende opschortingsverzoek op 24-4-2019 niet ontvangen is dan wordt de aanvraag helaas buiten behandeling gelaten.”
10.3.
Op 20 april 2019 heeft eiser daarop gereageerd en aangegeven dat in de bijlage de ondertekende aanvraag voor uitstel zit. In de brief die als bijlage is toegevoegd staat het volgende:
“(…)
Er zijn aanvullingen gevraagd welke nog niet aangeleverd zijn.
Om te voorkomen dat de Omgevingsdienst Rivierenland (ODR) de aanvraag buiten behandeling moet laten of weigeren, vraag ik de ODR een beslissing op de aanvraag te nemen nadat de aanvullingen ingediend zijn. Ik vraag dit op grond van de Wet Algemene wet bestuursrecht, artikel 4.15 lid 2.a.
Hierin staat dat de aanvrager van de vergunning de gemeente schriftelijk mag verzoeken de termijn op te schorten.
Ik besef ook dat ik nu geen beroep op de wet dwangsom kunnen doen omdat ik zelf aangeeft dat u de termijn van 8 weken, indien nodig, mag overschrijden.
Ik verzoek u na goedkeuring van een en ander de omgevingsvergunning zo snel als mogelijk te verlenen.
Ik verzoek de beslistermijn voor onbepaalde termijn op te schorten.
Met vriendelijke groet,
(…)”
10.4.
Uit de tekst van artikel 4:15, tweede lid, onder a, Awb volgt dat het aan eiser is om met uitstel in te stemmen. In de wetsgeschiedenis staat daarover dat de instemming met uitstel uitdrukkelijk moet zijn gegeven of zonder twijfel moeten kunnen worden afgeleid uit de gang van zaken. Met het amendement Van der Staaij [4] is aan het artikel nog de eis van schriftelijkheid toegevoegd.
Uit de stukken blijkt dat de omgevingsdienst aan eiser een standaardbrief heeft toegezonden waarmee om opschorting van de beslistermijn kan worden verzocht. Daarmee is door het college een voorstel gedaan om de beslistermijn op te schorten. De ambtenaar van de omgevingsdienst geeft in de e-mail van 19 april 2019 ook aan dat anders de aanvraag buiten behandeling gesteld moet worden. Eiser heeft deze standaardbrief op 20 april 2019 ondertekend teruggezonden aan het college. In de e-mail van 20 april 2019 om 23.14 staat ook dat in de bijlage de ondertekende aanvraag voor uitstel te vinden is.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze gang van zaken dat eiser schriftelijk heeft ingestemd met uitstel van de beslistermijn. Weliswaar staat in de standaardbrief dat enkel wordt verzocht om de beslistermijn voor onbepaalde tijd op te schorten, maar uit de gang van zaken en het e-mailbericht kan worden afgeleid dat is beoogd om in te stemmen met uitstel. Een (tweede) schriftelijke bevestiging door het college was daarom naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet nodig. Dit zou ook in tegenspraak zijn met de wettelijke bepaling waarin staat dat het juist aan de aanvrager is om met het uitstel in te stemmen, en niet aan het college.
De door eiser aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2016 is niet vergelijkbaar. In die zaak was geen schriftelijk verzoek om uitstel ingediend en in deze zaak wel.
10.5.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat als er wel sprake is van een opschorting van de beslistermijn deze geacht moet worden te zijn verleend voor 8 weken. Partijen zijn uitdrukkelijk overeengekomen de beslistermijn voor onbepaalde termijn te verlengen. De door eiser aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020 heeft geen betrekking op artikel 4:15, tweede lid, onder a, van de Awb en leidt daarom niet tot een ander oordeel.
Omdat de beslistermijn voor onbepaalde tijd was opgeschort, heeft het college het primaire besluit binnen de beslistermijn genomen en is er geen sprake van een omgevingsvergunning van rechtswege.
De beroepsgrond slaagt niet.
Toetsingskader voor de dakkapel en indieningstermijn voor wijzigingsvoorstellen
11. Eiser betoogt dat nog steeds niet duidelijk is aan welke regels de welstand- en monumentencommissies de dakkapel hebben getoetst. De genoemde voorbeelden komen totaal niet overeen met de situatie die bij hem aan de orde is. Hij heeft ook op verschillende andere, kennelijk wel geaccepteerde, dakkapellen gewezen in de buurt, waaronder de dakkapel bij zijn buren. Het is voor hem niet duidelijk wat het verschil is met zijn dakkapel.
Eiser betoogt dat in het bestreden besluit de zaak niet op bouwkundig niveau nader is onderzocht. Ook is de redelijkheid van de door eiser voorgestelde varianten voor de dakkapel onvoldoende ter sprake gekomen en is niet nader bekeken of de dakkapel in de omgeving past. Volgens eiser heeft hij in de bezwaarprocedure ook geen bouwkundige input kunnen leveren. Tijdens de hoorzitting in bezwaar is ook erkend dat overleggen niet zijn gehouden, dat niet is gekeken of het een kruimelgeval betreft en dat men er nu niet aan toekomt om de kwestie inhoudelijk te behandelen, aldus eiser. Verder heeft het college ten onrechte de termijn tussen 2 juni en 24 juni 2020 gehanteerd als een finale termijn voor het ontvangen van wijzigingsvoorstellen. Deze termijn was te kort om een gewijzigd bouwplan te produceren. Eiser betwist dat hij de brief van het college van 2 juni 2020 heeft ontvangen.
11.1.
De rechtbank stelt voorop dat sprake is van een dakkapel in een niet naar de straat gericht zijvlak van het dak. Van een omgevingsvergunningvrij bouwwerk is echter geen sprake, reeds omdat sprake is van een beschermd stadsgezicht. Het college heeft eiser in de gelegenheid gesteld om een alternatief bouwplan voor de dakkapel op te laten stellen. Dit suggereert dat het college onder omstandigheden op deze locatie in het beschermde stadsgezicht een omgevingsvergunning voor een dakkapel wil verlenen. Het college laat echter in het midden wat nu de (exacte) randvoorwaarden zijn waar de dakkapel aan moet voldoen. Er wordt slechts verwezen naar het advies van de welstandscommissie. De welstandscommissie verwijst in haar advies op haar beurt weer in algemene zin naar de welstandsnota en naar de voorwaarde dat de dakkapel maximaal 50 % van de breedte van het dakvlak mag bedragen. Er wordt echter niet expliciet aangegeven aan welke bepalingen in de welstandsnota is getoetst.
Op de zitting kon het college dit ook niet aangeven.
11.2.
In de welstandsnota staan slechts maatvoeringseisen voor dakkapellen die grenzen aan het voorerfgebied.
(uitsnede van pagina 66 en 67 van de welstandsnota Zalbommel 2017)
De aangevraagde dakkapel betreft een situatie die afwijkt van de voorbeeldtekeningen in de welstandsnota, omdat er sprake is van een hoeksituatie en de dakkapel niet uitkijkt op de straat maar op de naastgelegen woning. Slechts de zijkant van de dakkapel is gericht naar het voorerfgebied. Gelet op deze bijzondere situatie en de voorbeeldtekeningen die allen zien op de situatie waar de dakkapel uitkijkt op het voorerf (de straat) had het op de weg van het college gelegen om nader te motiveren waarom zij aansluiting heeft gezocht bij de specifieke maatvoeringscriteria voor dakkapellen grenzend aan het voorerfgebied.
Ter volledigheid merkt de rechtbank nog wel op dat dit – anders dan waar eiser van uit lijkt te gaan – niet per definitie betekent dat een grotere dakkapel mogelijk is. Als een dakkapel niet grenst aan het voorerfgebied, dan betekent dit slechts dat niet aan de specifieke criteria (op pagina 66) wordt getoetst maar dat een maatwerkafweging moet worden gemaakt aan de hand van de algemene welstandscriteria. Pas als duidelijk is aan welke criteria wordt getoetst, en waarom, kan beoordeeld worden of het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel kan slagen. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit op dit punt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Daarnaast is de termijn die aan eiser werd gegeven om het bouwplan te wijzigen te kort, zeker nu hij op 21 juni 2020 heeft aangeven de brief van het college niet te hebben ontvangen en heeft gesteld niet in staat te zijn om binnen vier dagen een nieuw bouwplan op te laten stellen. Ook op dit punt is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
De beroepsgrond slaagt.
Vergunning voor de appartementen
12. Eiser betoogt verder dat het voor hem niet duidelijk is waarom de vergunning voor de verbouwing tot appartementen niet kan worden verleend totdat het probleem met de dakkapel is opgelost. Eiser geeft aan dat het gebouw drie jaar leegstand heeft gekend en dat hij met zijn renovatieaanpak ervoor heeft gezorgd dat het gebouw een leefwaardig en functioneel bestaan kan krijgen. Ook leidt de verbetering van het gebouw tot een betere uitstraling voor de binnenstad van [plaats D] en is een vermeerdering van het aantal woningen van belang in verband met de woningcrisis. Er zijn vanuit de omgeving ook geen bezwaren geuit. Deze omstandigheden zijn ten onrechte niet in de besluitvorming betrokken, en door ook de vergunning voor de appartementen te weigeren heeft hij deze niet kunnen voltooien en is hij huurinkomsten misgelopen, aldus eiser.
12.1.
Het bouwplan ziet op twee activiteiten, namelijk de dakkapel en de wijziging van het kantoor naar twee appartementen (met een nieuwe trap). Het college heeft in het primaire, noch in het bestreden besluit gemotiveerd waarom de aanvraag voor het realiseren van twee appartementen moet worden geweigerd. Zeker nu de aanvragen zowel in het primaire als in het bestreden besluit op formele gronden met betrekking tot de dakkapel zijn afgewezen, had het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van het college gelegen om ook een standpunt in te nemen over het bouwplan voor de twee appartementen. Als deze activiteit niet hoeft te worden geweigerd, dan zou eiser immers op grond van artikel 2.21 van de Wabo kunnen verzoeken om de aanvraag gedeeltelijk te vergunnen zodat hij de appartementen los van de dakkapel kan realiseren. Het bestreden besluit is ook op dit punt in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
12. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd vanwege strijd met motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtname van deze uitspraak.
Voordat het college overgaat tot besluitvorming dient het voor wat betreft de dakkapel eerst aan eiser duidelijk te maken wat de maatvoeringseisen zijn. Als volgens het college voor deze dakkapel in de zijgevel de maatvoeringseisen op pagina 66 van de welstandsnota van toepassing zijn, dan dient aan eiser een termijn te worden gegeven om een gewijzigd bouwplan op te laten stellen door zijn architect dat hieraan voldoet. Dit bouwplan kan dan vervolgens ter beoordeling worden voorgelegd aan de welstandscommissie die dat bouwplan dan vervolgens kan toetsen aan de welstandsnota.
Het college dient ook een standpunt in te nemen over de vraag of het bouwplan voor de twee appartementen in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, en of hiervoor dus een omgevingsvergunning kan worden verleend om af te wijken van het bestemmingsplan. Als het college de omgevingsvergunning weigert, dan kan hij anders dan in het primaire besluit is aangegeven niet volstaan met de enkele stelling dat geen medewerking zal worden verleend. Zeker niet nu aan eiser naar aanleiding van een loketvraag eerder te kennen is gegeven dat de gemeente positief staat tegenover de ontwikkeling.
Proceskosten
13. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op een zitting, met een waarde van € 837 per punt en wegingsfactor 1).
14. Tot slot bepaalt de rechtbank dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 181 aan hem vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser voor een bedrag van € 1.674;
- draagt het college op de door eiser betaalde griffiekosten van € 181 aan hem te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2023
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.