Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/2647
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2023
in de zaak tussen
[Eiser A] , uit [plaats B] , eiser
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (het college)
(gemachtigde: H.P.T. Nas).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Raedthuys WP Bijvanck B.V.uit Enschede (vergunninghouder).
Raedthuys WP Bijvanck B.V.uit Enschede (vergunninghouder).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een verlichtingsplan voor [aan het adres F] te [plaats B] .
Met het bestreden besluit van 20 april 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Vergunninghouder heeft een nadere reactie ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 26 januari 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en namens vergunninghouder mr. G. Leever en [E] .
Totstandkoming van het besluit
1. Het college van provinciale staten van Gelderland heeft op 24 mei 2017 het inpassingsplan “ [aan het adres F] ” vastgesteld. Dit inpassingsplan voorziet in de realisatie van vier windmolens met een maximale ashoogte van 124 meter en een maximale tiphoogte van 185 meter. Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft op 20 juni 2017 aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "bouwen", "beperkte milieutoets", "uitweg", "kappen" en "reclame" verleend voor het bouwen van de windmolens. In de omgevingsvergunning staat onder bijlage C het volgende:
“2. Voor het oprichten van een inrichting geldt het volgende:
Voorschriften
De volgende voorschrift is van toepassing:
Op grond van de zorgplicht van het Activiteitenbesluit is bij de omgevingsvergunning een maatwerkvoorschrift opgenomen om lichthinder te voorkomen, waarin een verlichtingsplan verplicht wordt gesteld. Het uitgangspunt dat aan het verlichtingsplan ten grondslag ligt, is dat niet meer verlichting wordt toegepast dan noodzakelijk is voor de luchtvaartveiligheid.”
2. Eiser woont op het perceel [aan het adres F] te [plaats B] op een afstand van ongeveer 650 meter van de dichtstbijzijnde windmolen. Eiser en anderen hebben bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) beroep ingesteld tegen het inpassingsplan en de omgevingsvergunning. In overweging 25 van de uitspraak van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1146) heeft de Afdeling over lichthinder het volgende overwogen:
“25. [appellant sub 6] voert aan hij aan dat omwonenden ten onrechte niet worden betrokken bij het zogenoemde lichtplan dat Raedthuys Windenergie dient op te stellen.
25.1.
Het college van gedeputeerde staten wijst erop dat nu de windturbines een tiphoogte kunnen hebben van 150 m of meer, het op grond van internationale burgerluchtvaartregelgeving verplicht is obstakelverlichting aan te brengen. Er bestaan verschillende methodes om de hinder als gevolg van die verlichting tegen te gaan, aldus het college. Ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning was echter nog niet duidelijk welk type windturbine precies zou worden geplaatst, zodat bij de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit "milieu" nog geen verlichtingsplan kon worden overgelegd dat in het tegengaan van lichthinder voorziet. Volgens het college kan hetgeen [appellant sub 6] op dit punt aanvoert gelet daarop geen doel treffen.
25.2.
Bij wijze van maatwerkvoorschrift is bepaald dat een verlichtingsplan moet worden opgesteld en dat dit plan tot uitgangspunt dient te hebben dat niet meer verlichting wordt toegepast dan noodzakelijk is voor de luchtvaartveiligheid. Verder vloeit uit het maatwerkvoorschrift voort dat dit plan uiterlijk drie weken voordat met de bouw wordt gestart, ter beoordeling en goedkeuring moet zijn ontvangen bij het college van gedeputeerde staten. Belanghebbenden hebben de mogelijkheid in rechte op te komen tegen een besluit tot goedkeuring van het plan. In verband daarmee en gezien de door het college van gedeputeerde staten gegeven motivering voor de inhoud van het voorschrift, is de Afdeling van oordeel dat hetgeen [appellant sub 6] in dit opzicht naar voren brengt, geen doel treft.
Het betoog faalt.
3. Het beroep tegen het inpassingsplan is op een andere beroepsgrond gegrond verklaard en het inpassingsplan is vernietigd voor wat betreft artikel 3.3, onder c, van de planregels. De Afdeling heeft zelf in de zaak voorzien door een nieuwe planregel op te nemen. Het beroep tegen de omgevingsvergunning is ongegrond verklaard.
Het inpassingsplan en de omgevingsvergunning, met daarin het maatwerkvoorschrift voor het verlichtingsplan, zijn dus onherroepelijk.
4. Bij besluit van 11 april 2019 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat, ingestemd met het verlichtingsplan voor het windpark Bijvanck dat is omschreven in het document “Voorstel markering en obstakelverlichting Windpark Bijvanck” van Bosch & van Rijn 20 maart 2019 (hierna: het verlichtingsplan).
5. Op 22 mei 2020 heeft vergunninghouder dit verlichtingsplan aan het college toegezonden. In het verlichtingsplan staat dat het is gebaseerd op de “Informatiecirculaire aanduiding van windturbines op het Nederlandse vasteland” van het ministerie van Infrastructuur en Milieu van 30 september 2016. De markering en obstakelverlichting waarmee de windturbines worden uitgevoerd hebben volgens het verlichtingsplan de volgende kenmerken:
“Daglichtperiode
• Op het hoogste vaste punt (bovenop de gondel) een wit flitsend licht met een gemiddelde lichtintensiteit van 20.000 candela (Gemiddelde intensiteit type A; 20-60 flitsen per minuut).
• De verlichte windturbines betreffen WTB 1, WTB 2 en WTB 4. De wit flitsende obstakellichten binnen het windpark worden onderling gesynchroniseerd, zodat deze gelijktijdig en gelijkmatig branden.
• De onderlinge afstand tussen de windturbines met in werking zijnde obstakelverlichting bedraagt minder dan 900 meter, zie Tabel 4.
Schemerlicht- en nachtlichtperiode
• Op het hoogste vaste punt (bovenop de gondel) een rood vastbrandend licht en halverwege de mast rode vastbrandende lichten (minimaal 2).
• Het licht op de gondel heeft een lichtintensiteit van minimaal 2000 candela (gemiddelde lichtintensiteit type C).
• De lichten aan de mast hebben een lichtintensiteit van minimaal 50 candela.
• De lichten rondom de mast worden aangebracht halverwege de mast (gemeten vanaf de gondel) onder het laagste punt van de rotor, zodat lichtflikkering door passage van rotorbladen wordt voorkomen.
• Op elke windturbine is tijdens de schemerlicht- en nachtperiode dezelfde verlichting actief.
• Windturbine 1 en 4 worden uitgerust met zichtmeters conform de bepalingen en aanbevelingen van de WMO. De onderlinge afstand tussen 2 zichtmeters is ten alle tijden kleiner dan 1.500 meter, in dit geval bedraagt de afstand tussen de zichtmeters 1.315 m. De zichtmeters worden op de gondel aangebracht. De meest ongunstige waarde gemeten door een van de zichtmeters wordt aangehouden voor het gehele windpark. Bij een defect van een van de zichtmeters, worden alle obstakellichten ingeschakeld op een intensiteit van 100%.
Overige eigenschappen obstakelverlichting
• De verlichting zal vanuit elke vliegrichting waarneembaar zijn.
• Verspreiding van het licht onder het horizontale vlak mag worden beperkt, met inachtneming van de randvoorwaarden in de tabel in bijlage VII van het informatieblad (IL&T, versie 1, 2016).
• Bij een zicht van meer dan 5 km mag de lichtintensiteit worden teruggebracht tot 30 % (600 candela).
• Bij een zicht van 10 km of meer mag de lichtintensiteit worden teruggebracht tot 10 % (200 candela).
• Indien de obstakellichten met een LED-armatuur worden uitgerust zullen deze licht uitstralen met een golflengte van 750-870 nanometer, of uitgerust worden met een additionele infrarood lichtbron welke licht uitzendt met een golflengte tussen 750 en 870 nanometer.”
Volgens het verlichtingsplan voldoet de obstakelverlichting aan de Informatiecirculaire uit 2016.
6. In 2020 is vergunninghouder begonnen met de bouw van de windmolens.
7. Eiser heeft op 30 september 2020 een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) en een handhavingsverzoek ingediend. Hij verzoekt het college om aan hem het goedgekeurde verlichtingsplan en de daarbij behorende stukken te doen toekomen. Hij wijst daarbij op overweging 25.2 uit de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1146) waaruit volgt dat dit goedkeuringsbesluit een voor beroep vatbaar besluit betreft. Als er geen goedkeuringsbesluit is genomen, dan moet het WOB-verzoek ook worden gezien als een verzoek om handhavend op te treden omdat er is gebouwd zonder dat aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.
8. Het college heeft op 10 november 2020 een WOB-besluit genomen en aan hem de documenten ter beschikking gesteld.
9. Het college heeft op 10 november 2020 ook het verlichtingsplan voor het windpark goedgekeurd. In de motivering heeft het college aangegeven dat de goedkeuring van de uitwerking van de te plaatsen obstakelverlichting een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens het college is het verlichtingsplan goedgekeurd door de ILT, voldoet het verlichtingsplan aan de in het “Informatieblad aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland” (van 24 mei 2020) toegestane mogelijkheden om lichthinder te voorkomen en wordt er niet meer verlichting toegepast dan noodzakelijk voor de luchtvaartveiligheid. Over een verlichtingsplan op basis van radardetectie heeft het college overwogen dat het gelet op het Informatieblad uit 2020 mogelijk is geworden om op basis van radardetectie de obstakelverlichting pas in te schakelen zodra een vliegtuig nadert. Uit het Informatieblad blijkt dat deze optie vanwege de complexiteit en kostbaarheid met name geschikt is voor grotere windparken. Het college is van oordeel dat deze optie in redelijkheid niet als voorwaarde kan worden opgelegd bij een windpark met de omvang van windpark Bijvanck. Ook zonder deze maatregel wordt in het geval van Windpark Bijvanck voldaan aan de voorwaarde voor goedkeuring van het verlichtingsplan dat niet meer verlichting wordt toegepast dan noodzakelijk is voor de luchtvaartveiligheid. Hoewel het verlichtingsplan uit 2019 stamt, wordt in dit plan voldaan aan de eisen zoals gesteld in het Informatieblad van 16 juni 2020, aldus het college.
Het college heeft tot slot overwogen dat indien de exploitant van Windpark Bijvanck in de toekomst verdergaande maatregelen wil treffen die leiden tot een vermindering van de obstakelverlichting dit, indien ILenT met deze aanpassing heeft ingestemd, geen nadere goedkeuring van de provincie behoeft.
10. In de beslissing op bezwaar heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en voor de motivering verwezen naar het advies van de commissie rechtsbescherming.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader
11. Het maatwerkvoorschrift luidt als volgt:
“Op grond van de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer is bij de omgevingsvergunning een maatwerkvoorschrift opgenomen om lichthinder te voorkomen, waarin een verlichtingsplan verplicht wordt gesteld. Het uitgangspunt dat aan het verlichtingsplan ten grondslag ligt, is dat niet meer verlichting wordt toegepast dan noodzakelijk is voor de luchtvaartveiligheid.”
12. Eiser betoogt dat meer verlichting wordt toegepast dan noodzakelijk is voor de luchtvaartveiligheid. Hij geeft aan dat het mogelijk is om op de windmolens via radardetectie de obstakelverlichting op de windmolens pas in te schakelen zodra een vliegtuig nadert. In dat geval is de verlichting niet continu aan, maar slechts als een vliegtuig nadert. Daardoor is er sprake van minder verlichting. Omdat de minimalisatie van obstakelverlichting het toetsingskader vormt is door het college ten onrechte een verlichtingsplan goedgekeurd dat uit financiële overwegingen voorziet in obstakelverlichting die meer lichthinder veroorzaakt dan nodig.
12.1.
In het verlichtingsplan mag niet meer verlichting worden toegepast dan noodzakelijk is voor de luchtvaartveiligheid. Dat is het toetsingskader waar het college zich met het maatwerkvoorschrift aan heeft verbonden.
Er zijn twee manieren om de obstakelverlichting op de windmolens vorm te geven, namelijk door middel van continu brandende lichten en door middel van lichten die aangaan als deze worden geactiveerd door radardetectie. Niet is gebleken dat er een verschil is tussen de twee methoden uit het oogpunt van luchtvaartveiligheid. Beide mogelijkheden staan ook in het “Informatieblad aanduiding van windturbines en windparken op het Nederlandse vasteland” van het ministerie van Infrastructuur en Milieu van 24 mei 2020.
De eerste methode veroorzaakt wel meer lichthinder dan de tweede. Omdat de eerste methode meer lichthinder veroorzaakt dient het college, gelet op het strikte toetsingskader in het maatwerkvoorschrift, te kiezen voor de methode met naderingsdetectie.
Het college kan niet volstaan met de overweging in het besluit dat als de exploitant van Windpark Bijvanck in de toekomst verdergaande maatregelen wil treffen dit geen nadere goedkeuring van de provincie behoeft. Deze toekomstige omstandigheid is rechtsonzeker en zoals eiser terecht heeft aangegeven is het niet mogelijk voor het college om handhavend op te treden als een dergelijk systeem in de toekomst zou worden verwijderd. De verdergaande maatregel is immers niet geborgd in het verlichtingsplan.
De beroepsgrond slaagt.
13. De overige beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd behoeven geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
Het college moet een nieuwe beslissing op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dit betekent dat een verlichtingsplan moet worden goedgekeurd op basis van radardetectie. Op de zitting heeft de vergunninghouder aangegeven dat op de dag voor de zitting een systeem met radardetectie op de windmolens is geïnstalleerd. Het nieuwe besluit zou daarmee ook de bestaande situatie vastleggen.
De rechtbank ziet geen mogelijkheid om in het kader van finale geschilbeslechting zelf in de zaak te voorzien door een beslissing over het verlichtingsplan te nemen, nu zij niet beschikt over de (technische) details van de gerealiseerde obstakelverlichting met radardetectie.
Proceskosten en griffierecht
15. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van € 181 aan eiser vergoeden. Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach – de Wit, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 203
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.