Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/6290
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 november 2023
in de zaak tussen
[A] B.V., uit [ plaats B] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.C.M. Verhoeven)
en
het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, het college
(gemachtigden: T. Paas en W. Jolink).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 23 oktober 2020 waarbij haar aanvraag om een natuurvergunning is afgewezen.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 21 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: [C] en de gemachtigde. Namens het college hebben zijn gemachtigden deelgenomen.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Eiseres exploiteert een scheepswerf aan [het adres D] in [ plaats B] . Op 4 februari 2019 heeft zij een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) om, kort gezegd, de bedrijfsbebouwing van de scheepswerf te moderniseren.
2.2.
Op 3 april 2019 heeft het college eiseres verzocht om de aanvraag aan te vullen. Eiseres heeft op 7 april, 8 april, 13 mei, 14 mei, 2 juli, 11 juli, 2 augustus en 6 november 2019; en op 8 en 28 januari 2020 aanvullingen ingediend. Het college heeft op 31 januari 2020 opnieuw om aanvullingen verzocht. Eiseres heeft op 7 februari, 24 februari en 20 maart 2020 aanvullingen aangeleverd.
2.3.
Het ontwerpbesluit om de vergunning te weigeren is van 4 mei 2020 en houdt in dat onvoldoende is aangetoond wat de feitelijk gerealiseerde capaciteit van de scheepswerf is. Zo is er geen bewijs aangeleverd van de aantallen voertuigen, een niet nader gespecificeerde bron van 10 meter hoog op het gehele terrein en van het brandstofverbruik van de heftrucks en sectiewagens. Verder is de verwarming van de kantoorgebouwen niet opgenomen in de AERIUS-berekening.
2.4.
Daarop heeft eiseres op 18 mei en 8 juni 2020 zienswijzen ingediend en een aanvullende notitie en geactualiseerde AERIUS-berekening laten toesturen. Het college heeft deze zienswijze opgevat als verzoek om te beoordelen of de extra gegevens aanleiding gaven om alsnog een vergunning te verlenen. Het college heeft daarom de aanvraag en zienswijzen doorgestuurd naar de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) ter beoordeling. De bevindingen van de ODRN staan in een rapport van 31 augustus 2020. Daarin staat dat de AERIUS-berekeningen van eiseres niet akkoord zijn en dat er zoveel tekortkomingen zijn dat het adviesrapport normaal gesproken beperkt zou blijven tot het constateren van enkele hoofdpunten met het advies de aanvraag verder buiten behandeling te laten. De hoofdpunten zijn: niet de volledige inrichting is opgenomen in de AERIUS-berekeningen; de AERIUS-berekeningen zijn niet gedetailleerd genoeg waardoor niet nagegaan kan worden of de invoer juist is uitgevoerd; de Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator 2019A is niet gevolgd; documentatie is niet in overeenstemming met elkaar en de aannames in berekeningen zijn niet onderbouwd. De ODRN concludeert dat de aangeleverde AERIUS-berekeningen niet beoordeeld konden worden, dat het erop lijkt dat niet de gehele inrichting is opgegeven en dat veel gegevens niet aannemelijk lijken, niet aantoonbaar of foutief zijn opgegeven.
2.5.
Vervolgens heeft het college op 23 oktober 2020 definitief geweigerd de natuurvergunning te verlenen, omdat niet de zekerheid is verkregen dat het project geen significante negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. Aan de weigering ligt in de eerste plaats ten grondslag dat onvoldoende is aangetoond wat de feitelijk gerealiseerde capaciteit van de scheepswerf is. Die feitelijk gerealiseerde capaciteit moest op grond van de destijds geldende provinciale Beleidsregels intern en extern salderen 2019 (de beleidsregels) worden aangetoond. Daarnaast ligt het rapport van de ODRN aan de weigering ten grondslag.
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank beoordeelt de weigering van de natuurvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.2.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toetsingskader
4.1.
In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, Wnb).
Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb).
4.2.
Hier gaat het om al dan niet intern salderen. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.
4.3.
Vroeger gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht. [1]
Zorgvuldige voorbereiding?
5.1.
Eiseres voert aan dat de weigering onzorgvuldig is voorbereid doordat het college het vergunningentraject te vroeg heeft stopgezet zonder nog de gelegenheid te geven om onduidelijkheden toe te lichten, aanvullende gegevens over te leggen of nog op het rapport van de ODRN te kunnen reageren. De weigering lijkt te zijn ingegeven door frustratie van een behandelend ambtenaar, zoals volgt uit een email van 20 mei 2020 waarin staat dat eiseres “piepkleine stapjes” neemt.
5.2.
Na het indienen van de aanvraag in februari 2019 heeft het college eiseres meerdere keren in de gelegenheid gesteld om haar aanvraag aan te vullen. Dit heeft het college onder andere gedaan in de brieven van 3 april 2019 en 31 januari 2020.
Eiseres heeft vervolgens in totaal dertien keer aanvullende gegevens overgelegd, waarna het college in het ontwerpbesluit van 4 mei 2020 concludeerde dat nog niet voldoende gegevens waren overgelegd en nog eens concreet uiteenzette welke informatie miste. Uit de door eiseres aangeleverde e-mailcorrespondentie van mei 2020 volgt dat eiseres daarna nog meer aanvullende gegevens heeft aangeleverd. Het college heeft de zienswijze op het ontwerpbesluit en de aanvullende stukken die eiseres heeft ingediend na het ontwerpbesluit opgevat als verzoek om alsnog een vergunning te verlenen en daarover de ODRN geraadpleegd.
5.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat het college eiseres niet voldoende gelegenheid heeft geboden om een complete aanvraag in te dienen. Uit het verloop van de aanvraagprocedure dat hiervoor in 5.2 is beschreven, blijkt dat het college eiseres ruimschoots de gelegenheid heeft geboden om de gevraagde gegevens aan te leveren. Daarbij heeft het college extra zorgvuldig richting eiseres gehandeld door ook de informatie die is aangeleverd na het ontwerpbesluit inhoudelijk te laten beoordelen, zeker nu het in principe niet is toegestaan om de aanvraag nog aan te vullen na het ontwerpbesluit.
De rechtbank is wel van oordeel dat het niet zorgvuldig is geweest dat eiseres vóór de definitieve weigering niet meer in de gelegenheid is gesteld om op het rapport van de ODRN te reageren, nu dat rapport ten grondslag ligt aan de weigering. Toch leidt dit niet tot een vernietiging van het besluit, omdat de rechtbank dit gebrek passeert met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht. Het is namelijk niet aannemelijk dat eiseres hierdoor in haar belangen is geschaad. Eiseres heeft immers beroep ingediend en heeft inmiddels vanaf het moment van het indienen van het beroepschrift op 25 november 2020 tot de sluiting van het onderzoek op 21 september 2023 ruimschoots de gelegenheid gehad om alsnog inhoudelijk op het rapport van de ODRN te reageren, maar dat niet gedaan.
5.4
De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat de weigering is ingegeven door persoonlijke frustratie van een behandelend ambtenaar. Het e-mailbericht waarop eiseres doelt, is namelijk van na het ontwerpbesluit, terwijl het college de vervolgens aangeleverde stukken toch nog inhoudelijk heeft laten beoordelen door ODRN en met een inhoudelijke motivering heeft geweigerd. Dat een ambtenaar volgens eiseres op een cynische toon heeft gecommuniceerd over de ontbrekende informatie, wat hier ook van zij, betekent nog niet dat de vergunning daardoor onzorgvuldig is geweigerd. Het betoog slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
6.1.
Eiseres stelt dat het college steeds het vertrouwen heeft gewekt dat er voldoende stukken waren om de vergunning te kunnen verlenen. De behandelende ambtenaar heeft altijd gezegd dat hij bevoegd was om de vergunning te verlenen. Verder staat in de e-mail van 20 maart 2020 van een collega-ambtenaar dat zij genoeg gegevens heeft.
6.2.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet, omdat eiseres niet (met stukken) heeft onderbouwd dat de behandelende ambtenaar de indruk heeft gewekt dat er voldoende stukken waren om de vergunning te kunnen verlenen. Integendeel, uit de door eiseres ingediende e-mail van 16 maart 2020 volgt letterlijk dat de betreffende ambtenaar “nog op aanvullingen wacht”. In de latere e-mail van 20 mei 2020 wordt bevestigd dat de gegevens nog altijd niet voldoende zijn en bovendien volgt ook uit het ontwerpbesluit zelf al dat dit het geval was. Dat een collega-ambtenaar aangaf dat zij voldoende gegevens had, maakt dat niet anders, want dat ging over het al dan niet verlenen van een Wnb-ontheffing in het kader van soortenbescherming. Daar gaat deze procedure niet over.
Overzichtelijk project zonder belangrijke gevolgen voor het milieu?
7. De beroepsgrond van eiseres dat het project, inmiddels afgeslankt, overzichtelijk is en geen belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu, slaagt niet. De gevolgen voor het milieu maken namelijk geen onderdeel uit van het toetsingskader van artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. Dat het project inmiddels is afgeslankt maakt dat niet anders, want het college moet beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend.
Tussenconclusie
8. De rechtbank is van oordeel dat het college de aanvraag in redelijkheid heeft kunnen afwijzen op grond van de conclusies uit het rapport van de ODRN, omdat daaruit volgt dat niet de zekerheid is verkregen dat het project geen significante negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. Gelet op artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb geldt dan een vergunningplicht. De Wnb biedt geen grondslag om in het kader van de beoordeling van een aanvraag te volstaan met een ‘voldoende mate van aannemelijkheid’ dat geen significante effecten bestaan, zoals eiseres betoogt.
De andere beroepsgronden van eiseres over de beleidsregels
9. De beroepsgronden van eiseres over de beleidsregels laat de rechtbank buiten beschouwing, omdat de bovengenoemde onderbouwing de weigering op zichzelf al kan dragen.
Conclusie en gevolgen
10.1.
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering in stand blijft.
10.2.
Vanwege het onder 5.3 gepasseerde gebrek, draagt de rechtbank het college op het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden. Ook veroordeelt de rechtbank het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.