Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/330
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats] , en
[eiser], uit [woonplaats] , eisers
[eiser], uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. C.F. van Helvoirt),
en
het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Vallei en Veluwe
(gemachtigde: mr. M. van Wijk).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de vaststelling van de legger VEWA-COVO deel 1.
1.1.
Het college heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres] (rentmeester) namens [eiseres] , bijgestaan door de gemachtigde van eisers, en de gemachtigde van het college, vergezeld door ing. R. Bruin.
Beoordeling door de rechtbank
2. In de bijlage bij deze uitspraak die daarvan ook onderdeel uitmaakt, zijn de relevante wettelijke bepalingen opgenomen.
3. Het bestreden besluit van 7 december 2020 gaat over het vaststellen van de legger VEWA-COVO deel 1. VEWA-COVO staat voor de gebieden Veessen-Wapenveld en Cortenoever-Voorst. In deze gebieden is eerder een Ruimte voor de Rivier-project uitgevoerd. In de legger zijn tabellen en kaarten opgenomen, waarin de ligging, vorm, afmeting en constructie van watergangen zijn opgenomen. Ook staan de zogeheten kunstwerken, zoals duikers erin. Bij elke kunstwerk staat aangegeven wie het onderhoud moet uitvoeren en waar dat uit bestaat.
3.1.
[eiseres] is eigenaar van het perceel kadastraal bekend gemeente Heerde, sectie M, nummer 1243. [eiser] is de gebruiker van dit perceel op grond van een recht van erfpacht. Ten noorden van dit perceel ligt het perceel kadastraal bekend gemeente Heerde, sectie M, nummer 1770, eigendom van [A] en [B] . In 2016 is de watergang aan de oostzijde van deze percelen verbreed in verband met het project Ruimte voor de Rivier. In de watergang is een nieuwe dam met duiker geplaatst, die toegang geeft tot beide percelen. Deze duiker wordt aangeduid met de code KDU-75342. Uit de kaartjes en luchtfoto’s die door het college en eisers zijn overgelegd, en die ter zitting besproken zijn, blijkt dat het perceel van [eiseres] voorheen werd ontsloten door een dam met een kleine duiker. Het waterschap is eigenaar van de duiker KDU-75342.
3.2.
In het bestreden besluit heeft het college, voor zover hier van belang, met toepassing van artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet (Wsw) [eiseres] en [A] ieder voor de helft aangewezen als buitengewoon onderhoudsplichtige van duiker KDU-75342.
3.3.
Het besluit van het college is tot stand gekomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Is het beroep van [eiser] ontvankelijk?
4. Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (het Aarhus-verdrag) is opgesteld om de rechten van burgers op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter in milieuzaken te waarborgen, om bij te dragen aan de bescherming van het milieu. In haar uitspraak van 14 april 2021 [1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) uit het arrest Varkens in Nood [2] van het Hof van Justitie afgeleid dat artikel 6:13 van Pro de Awb voor belanghebbenden bij “Aarhus-besluiten” niet in overeenstemming is met artikel 9, tweede lid, van het Aarhus-verdrag en aangepast moet worden door de wetgever. In afwachting van een wetswijziging heeft de Afdeling in die uitspraak vervolgens geoordeeld dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van Pro de Awb niet mag worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Daarbij beschouwt de Afdeling in die uitspraak als omgevingsrechtelijke zaken de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.
4.1.
Er bestaat geen aanleiding deze zaak te beschouwen als omgevingsrechtelijke zaak als bedoeld in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021. In die uitspraak is de Wsw niet opgenomen in de opsomming van wetten die de Afdeling in ieder geval als omgevingsrechtelijke zaak beschouwt. Dat sluit niet uit dat een besluit op grond van de Wsw een omgevingsrechtelijke zaak kan zijn. Het bestreden besluit strekt tot het opleggen van een onderhoudsplicht, en heeft op geen enkele wijze ruimtelijke gevolgen. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een omgevingsrechtelijke zaak. Dit betekent ook dat als [eiser] belanghebbende is - de rechtbank laat dat in het midden - artikel 6:13 van Pro de Awb geldt. Anders dan door eisers is betoogd, blijkt uit de (tekst van de) zienswijze van 6 oktober 2020, inclusief de daarin opgenomen e-mail van 2 augustus 2019, niet dat de zienswijze mede namens [eiser] is ingediend. De rechtbank is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan het hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen zienswijze heeft ingediend.
4.2.
Het beroep van [eiser] is niet-ontvankelijk.
Onderhoudsplicht voor [eiseres] ?
5. [eiseres] betoogt dat zij zich niet kan verenigen met de onderhoudsplicht, met name omdat de verbreding van de watergang en daarmee de aanleg van de enorm grote duiker is ingegeven door de aanleg van de hoogwatergeul Veessen-Wapenveld, als één van de Ruimte voor de Rivier-projecten. De kosten voor de aanleg en onderhoud van een dergelijk waterstaatkundig kunstwerk kunnen niet zonder meer bij [eiseres] (als aangelande) worden neergelegd, omdat deze kosten in het algemeen belang zijn gemaakt en niet in het kader van het individuele belang van [eiseres] als aangelande zijn gemaakt. Volgens [eiseres] hebben zij en [eiser] (als rechtsvoorganger van [eiseres] en thans erfpachter van het perceel) dit ook steeds in gesprekken met medewerkers van het waterschap kenbaar gemaakt. Betwist wordt dat [eiser] ermee ingestemd zou hebben dat de duiker “luxer” zou dienen te worden uitgevoerd zoals het college in het bestreden besluit veronderstelt. Volgens [eiseres] is het ook onjuist dat de nieuwe duiker dient ter vervanging van een oude duiker die 200 meter zou zijn verwijderd van de nieuwe duiker. [eiseres] betwist dat zij ten aanzien van die oude duiker onderhoudsplichtig was. Deze duiker was gelegen in een kleine smalle bezinksloot die geen waterafvoerende functie had. Volgens [eiseres] is het met de absurd grote, overgedimensioneerde duiker te verwachten dat de kosten voor het onderhoud fors zullen zijn en niet meer in verhouding staan tot de kosten van het onderhoud aan de oude duiker.
5.1.
Het college heeft zijn beslissing ten aanzien van de duiker als volgt gemotiveerd.
Zoals gebruikelijk is in het beheergebied van Waterschap Vallei en Veluwe, wordt het constructief onderhoud van de duikers toegekend aan de direct belanghebbenden. De duikers in dit gebied zijn namelijk enkel aangelegd om de achterliggende percelen te ontsluiten. Dat geldt voor de nieuwe duikers, maar gold ook al voor de oude. Duiker KDU-75342 ligt in eigendom van het waterschap. De duiker is aangebracht op een plaats die circa 200 meter verwijderd is van de oude duiker. Het constructief onderhoud van deze ‘oude’ duiker lag bij de aangelande. Afspraken rondom de grootte van de duiker zijn gemaakt met de eigenaar van destijds. De wens van de (toenmalige) eigenaar was dat er een duiker van tenminste 10 meter zou worden aangelegd. De duiker is zo breed omdat naast het eigendom van de toenmalige eigenaar ook het noordelijker gelegen perceel 1770 via deze dam wordt ontsloten. “Kennelijk is ervoor gekozen om de dam zo breed te maken dat ze niet over “elkaars” gedeelte van de dam hoefden te rijden én konden versporen. Een tamelijk luxe dam dus.”, aldus de rentmeester die het proces begeleidde destijds. In 2018 heeft de toenmalige eigenaar het bloot eigendom van de grond verkocht aan [eiseres] en werd hij erfpachter. Kennelijk is [eiseres] niet op de hoogte gesteld van de afspraken die de toenmalig eigenaar (nu de erfpachter) heeft gemaakt. Dit dient niet voor rekening van het waterschap te komen, aldus het college.
5.2.
Uit het dossier en de behandeling op de zitting blijkt dat de dam met duiker enkel is aangelegd om de achterliggende percelen te ontsluiten. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat aannemelijk is dat de dam met duiker daarom het meeste te lijden zal hebben door het verkeer dat hierover heen rijdt. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid als uitgangspunt kan hanteren dat de buitengewone onderhoudsplicht van duiker KDU-75342 wordt neergelegd bij de eigenaren/aangelanden van de achterliggende percelen, waaronder [eiseres] .
5.3.
Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of het college ook in redelijkheid de buitengewone onderhoudsplicht van de duiker voor de helft bij [eiseres] heeft kunnen leggen.
5.4.
Aan de hand van de stukken en de toelichting door partijen op de zitting stelt de rechtbank vast dat de duiker aan de bovenzijde 14,37 meter breed is, maar dat deze breedte niet nodig is om de percelen van [eiseres] en [A] te bereiken. Het college erkent dat de duiker een forse omvang heeft en dat dit doorwerkt in de onderhoudskosten. Op de zitting heeft het college aangegeven dat de aanlegkosten mogelijk richting de € 100.000 gaan. De rechtbank is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aanleg van de duiker in deze omvang en vorm op verzoek van [eiseres] of haar rechtsvoorganger is gebeurd. De enkele verwijzing naar de e-mail van C. van der Wal van 24 juni 2016 is daarvoor onvoldoende. Deze e-mail gaat namelijk over de situering van een dam en niet over de omvang en vorm van duiker KDU-75342.
Gelet op het voorgaande gaat het in dit geval naar het oordeel van de rechtbank om een duiker met zodanig uitzonderlijke afmetingen en kosten van buitengewoon onderhoud dat het college niet in redelijkheid de helft van het buitengewoon onderhoud bij [eiseres] als aangelande heeft mogen leggen.
De beroepsgrond slaagt.
Heeft [eiseres] recht op een tegemoetkoming?
6. [eiseres] heeft samengevat het volgende aangevoerd. Het college heeft een vaststellingsovereenkomst aangeboden. Als [eiseres] die zou tekenen zou zij aanspraak maken op de daarin aangeboden eenmalige tegemoetkoming van € 6.741,46. [eiseres] heeft de overeenkomst niet getekend. Daardoor heeft zij haar aanspraak op de tegemoetkoming verloren, terwijl zij op grond van de legger wel wordt belast met de onderhoudsplicht. Dit is volgens [eiseres] in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. Verder betoogt [eiseres] dat de aangeboden tegemoetkoming niet in de buurt komt van de te verwachten onderhoudskosten.
6.1.
In het bestreden besluit heeft het college opgenomen dat het ervan uitgaat dat [eiseres] afziet van de vergoeding als het niet op 21 december 2020 de door [eiseres] getekende vaststellingsovereenkomst heeft ontvangen. Op de zitting heeft het college meegedeeld dat [eiseres] de tegemoetkoming van € 6.741,46 zal ontvangen. Dit betekent dat er tussen partijen geen geschil meer bestaat over de betaling van deze tegemoetkoming.
6.2.
Wat betreft de hoogte van de tegemoetkoming overweegt de rechtbank het volgende. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het in het kader van het project Ruimte voor de Rivier bij het Rijk een potje heeft bedongen om aangelanden aan wie een buitengewone onderhoudsplicht wordt opgelegd een tegemoetkoming te kunnen geven. De tegemoetkoming is geen onderdeel van het bestreden besluit. Het is een tegemoetkoming die buiten het bestreden besluit om is toegekend, en die niet op een wettelijke regeling is gebaseerd.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep van [eiseres] is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, voor zover daarin de buitengewone onderhoudsplicht voor duiker KDU-75342 voor 50% aan [eiseres] is opgelegd.
7.1.
De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus).
7.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Wat betreft het nieuw te nemen besluit overweegt de rechtbank het volgende.
In het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat de duiker KDU-75359 die een stukje zuidelijker over hetzelfde water ligt ‘maar’ 9,16 meter lang is. Ter zitting is aan de orde geweest dat de dam een breedte heeft die het mogelijk maakt om naar elk van de twee achterliggende percelen een aparte toegang te hebben. Uit de legger blijkt verder dat er ook enkele rechthoekige duikers zijn met een hoogte van de opening en een breedte van de opening die vergelijkbaar zijn met de hoogte en breedte van de duiker die in geschil is, en dat die duikers een lengte hebben van minder dan 7 meter.
Gelet op een en ander is de rechtbank van oordeel dat volstaan had kunnen worden met een veel minder lange duiker, en dat de kosten van buitengewoon onderhoud die bij [eiseres] worden neergelegd dienovereenkomstig dienen te zijn. Concreet betekent dit dat een nieuw besluit de toetsing kan doorstaan als de bijzondere onderhoudsplicht voor [eiseres] wordt vastgesteld op maximaal 25% van de kosten van bijzonder onderhoud.
7.3.
Omdat het beroep van [eiseres] gegrond is moet het college het griffierecht aan [eiseres] vergoeden en krijgt [eiseres] ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674 omdat de gemachtigde van [eiseres] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eiser] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiseres] gegrond;
- vernietigt het besluit van 7 december 2020, voor zover daarin de buitengewone onderhoudsplicht voor duiker KDU-75342 voor 50% aan [eiseres] is opgelegd;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360 aan [eiseres] moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674 aan proceskosten aan [eiseres] .
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Waterwet
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
[…]
waterstaatswerk: oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk;
[…]
Artikel 5.1
1. De beheerder draagt zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven.
[…]
Waterschapswet
Artikel 78
1. Het algemeen bestuur maakt de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.
2. Tevens stelt het algemeen bestuur vast de legger waarin onderhoudsplichtigen of onderhoudsverplichtingen worden aangewezen.
Keur Waterschap Vallei en Veluwe 2013
Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
In deze keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
[…]
9. legger: legger als bedoeld in artikel 5.1 van de wet of in artikel 78 tweede Pro lid van de Waterschapswet;
[…]
13. oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens de wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna;
[…]
18. waterstaatswerk: oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk;
[…]
Artikel 1.2 Verplichtingen
1. De verplichtingen ingevolge deze keur berusten op de eigenaar van gronden.
2. Wanneer gronden met een beperkt recht zijn bezwaard of krachtens persoonlijk recht in gebruik zijn gegeven berusten de verplichtingen ingevolge deze keur ook op de beperkt gerechtigden onderscheidenlijk de gebruikers.
3. Het geheel van de verplichtingen ingevolge deze keur berust op een ieder van de in het eerste en tweede lid genoemde gerechtigden.
Artikel 2.1 Onderhoudsplicht
1. Onderhoudsplichtig zijn diegenen die in de legger ingevolge de Waterschapswet of in artikel 2.12 tot het verrichten van gewoon of buitengewoon onderhoud aan waterstaatswerken zijn aangewezen.
2. Onderhoudsplichtigen van waterstaatswerken zijn verplicht tot instandhouding van het waterstaatswerk overeenkomstig zijn functie.
Artikel 2.7 Onderhoud ondersteunende kunstwerken en werken
De onderhoudsplichtigen van ondersteunende kunstwerken en andere werken dienen de ondersteunende kunstwerken en werken die in, op, aan of boven de oppervlaktewaterlichamen zijn aangebracht en die een waterhuishoudkundige of mede een waterhuishoudkundige functie hebben, te onderhouden.
Toelichting bij de Keur Waterschap Vallei en Veluwe 2013
[…]
B. Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
[…]
Bij het begrip waterstaatswerk wordt onder ondersteunend kunstwerk begrepen kunstwerken die van belang voor de taakuitoefening van het waterschap, voor de waterkering of voor het functioneren van de waterhuishouding zoals duikers, stuwen, overkluizingen en ondergrondse waterberging.
[…]
Artikel 2.7 Onderhoud ondersteunende kunstwerken en werken
Dit artikel gebiedt onderhoudsplichtigen ondersteunende kunstwerken en werken bij oppervlaktewaterlichamen te onderhouden. Het gaat hier om (kunst)werken die (mede) een waterhuishoudkundige functie hebben, zoals duikers, overkluizingen en stuwen. Voor (kunst) werken die geen waterhuishoudkundige functie hebben wordt dit in de vergunning geregeld.