Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/3965
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. B. Eskes),
en
Belastingdienst/Toeslagen, de dienst
(gemachtigden: mr. M. Burghout en mr. M. Krari).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om compensatie kinderopvangtoeslag over de jaren 2017 tot en met 2019.
1.1.
Bij het primaire besluit van 31 maart 2021 heeft de dienst dit verzoek afgewezen. Met het bestreden besluit van 1 april 2022 op het bezwaar van eiseres is de dienst bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
1.2.
De dienst heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 4 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de dienst.
De hersteloperatie toeslagen
2. Vanwege de zogenoemde toeslagenaffaire zijn verschillende herstelregelingen tot stand gekomen om gedupeerde ouders te compenseren voor fouten die zijn gemaakt bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag. De compensatie en tegemoetkoming worden door de dienst toegekend. Het herstelproces wordt uitgevoerd door de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT), namens het bestuursorgaan Belastingdienst/Toeslagen.
2.1.
De herstelregelingen waren ten tijde van het bestreden besluit – voor zover hier van belang – opgenomen in de artikelen 49 (hardheidsregeling), 49b (compensatieregeling) en 49c (opzet/grove schuld (O/GS)-tegemoetkomingsregeling) van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). De compensatieregeling van artikel 49b van de Awir is uitgewerkt in het Besluit Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare
(CAF-)zaken (de Compensatieregeling).
2.2.
Op grond van deze regelingen kon aan gedupeerde ouders van de toeslagenaffaire bij wie sprake was van een behandeling op basis van institutionele vooringenomenheid of bij wie de hardheid van het wettelijke systeem tot onbillijkheden van overwegende aard leidde, compensatie of tegemoetkoming geboden worden voor onterecht misgelopen kinderopvangtoeslag, voor materiële en immateriële schade, en voor bijkomende kosten.
2.3.
In aanvulling daarop is in december 2020 de zogenaamde Catshuisregeling tot stand gekomen. Gedupeerde ouders konden op grond van de Catshuisregeling snel een forfaitair bedrag van € 30.000 ontvangen vooruitlopend op een verdere beoordeling.
2.4.
Sinds 5 november 2022 zijn deze regelingen opgenomen in de nieuwe Wet hersteloperatie toeslagen (Wht).
2.5.
De procedure bij deze herstelregelingen is dat een gedupeerde ouder zich meldt bij de UHT. Na de aanmelding doet de UHT de eerste (lichte) toets. In deze eerste toets wordt beoordeeld of iemand recht heeft op de € 30.000 van de Catshuisregeling. Daarbij wordt bekeken of iemand aan de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag voldoet en of diegene ooit onterecht kinderopvangtoeslag moest terugbetalen of dat de kinderopvangtoeslag onterecht is stopgezet.
Na deze eerste toets kan in de integrale beoordeling worden bekeken of iemand recht heeft op een vergoeding op basis van de Compensatieregeling. Een toegekende vergoeding op basis van de Catshuisregeling hoeft daarbij in ieder geval niet te worden terugbetaald.
Als ouders vinden dat hun schade met de uitkomst van de integrale beoordeling niet volledig is vergoed, dan kunnen zij nog een verzoek om aanvullende compensatie doen.
2.6.
Vanaf het moment dat een ouder zich meldt bij de UHT kan deze ouder, afhankelijk van het traject waarin de ouder zich bevindt, te maken krijgen met verschillende commissies, namelijk de Commissie van onafhankelijke deskundigen CAF en vergelijkbare zaken/toeslagen (Commissie van Wijzen), de bezwaarschriftenadviescommissie ter behandeling van bezwaren tegen een besluit op een aanvraag om compensatie (BAC) en de Commissie voor beoordeling van verzoeken om aanvullende schadevergoeding voor werkelijke schade (Commissie werkelijke schade). Dit zijn allen onafhankelijke commissies, die ieder in een afzonderlijk traject advies uitbrengen aan de UHT.
De totstandkoming van het besluit
Feiten en omstandigheden
3. Eiseres heeft in de jaren 2017 tot en met 2019 gebruik gemaakt van kinderopvang voor twee van haar kinderen en ontving daarvoor kinderopvangtoeslag. Eiseres heeft de kinderopvangtoeslag met ingang van 25 maart 2019 stopgezet.
3.1.
Bij besluit van 21 maart 2017 heeft de dienst het voorschot kinderopvangtoeslag over 2017 vastgesteld op € 14.704. Bij besluit van 21 augustus 2017 is het voorschot kinderopvangtoeslag over 2017 herzien en vastgesteld op € 15.311. Bij besluit van
31 december 2018 is de kinderopvangtoeslag over 2017 definitief berekend en vastgesteld op € 10.563.
3.2.
Bij besluit van 28 december 2017 heeft de dienst het voorschot kinderopvangtoeslag over 2018 vastgesteld op € 18.127. Bij besluit van 23 juli 2018 is het voorschot kinderopvangtoeslag over 2018 herzien en vastgesteld op € 16.288. Bij besluit van 28 december 2018 is het voorschot kinderopvangtoeslag over 2018 herzien en vastgesteld op € 8.235. Bij besluit van 5 juli 2019 is de kinderopvangtoeslag over 2018 definitief berekend en vastgesteld op € 8.235.
3.3.
Bij besluit van 21 januari 2019 heeft de dienst het voorschot kinderopvangtoeslag over 2019 vastgesteld op € 5.874. Bij besluit van 21 mei 2019 is het voorschot kinderopvangtoeslag over 2019 herzien en vastgesteld op € 1.358. Bij besluit van 2 oktober 2020 is de kinderopvangtoeslag over 2019 definitief berekend en vastgesteld op € 1.358.
3.4.
Op 21 februari 2020 heeft eiseres verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag over 2017 tot en met 2019.
De besluitvorming
4. Bij het primaire besluit van 31 maart 2021 heeft de dienst het verzoek om compensatie, onder verwijzing naar het advies van de Commissie van Wijzen van 19 maart 2021, afgewezen. De Commissie van Wijzen heeft geoordeeld dat in het geval van eiseres voor de toeslagjaren 2017 tot en met 2019 geen sprake is geweest van institutioneel vooringenomen handelen en dat de compensatieregeling daarom niet van toepassing is.
4.1.
Bij het bestreden besluit van 1 april 2022 heeft de dienst het bezwaar van eiseres, onder verwijzing naar van het advies van de BAC van 17 maart 2022, ongegrond verklaard. Volgens de BAC is niet voldaan aan de kenmerken van institutionele vooringenomenheid bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag als bedoeld in artikel 49b van de Awir. Eiseres komt ook niet in aanmerking voor compensatie op grond van de hardheidsregeling omdat zij nog een beroep kan doen op herziening van de beschikking tot vaststelling of tot terugvordering.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de door eiseres aangevoerde beroepsgronden.
5.1.
De voor de beoordeling van belang zijnde wetgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De rechtbank merkt hierbij op dat, zoals genoemd onder 2.4, de herstelregelingen met ingang van 5 november 2022 zijn opgenomen in de Wht. Aan de voor de beoordeling van belang zijnde bepalingen van de Wht is terugwerkende kracht verleend tot 26 januari 2021. [1] Daarom beoordeelt de rechtbank het beroep met toepassing van deze bepalingen uit de Wht.
Institutioneel vooringenomen handelen
6. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 2.1 van de Wht [2] volgt dat van institutionele vooringenomenheid in een onderzoek op twee niveaus sprake kan zijn geweest. Ten eerste kan dit – zoals bij de zogenoemde CAF 11-zaak – hebben plaatsgevonden op groepsniveau. Ten tweede kan dit hebben plaatsgevonden op het niveau van een individuele ouder. Het gaat om institutionele vooringenomenheid zoals is beschreven in het interim-advies
Omzien in verwonderingen het eindadvies
Omzien in verwondering 2van de Adviescommissie uitvoering toeslagen. Wat betreft de institutionele vooringenomenheid van de dienst gaat het niet alleen om collectieve stopzetting van de kinderopvangtoeslag zonder voorafgaande individuele beoordeling, maar vooral ook om het opvragen bij belanghebbenden van grote hoeveelheden bewijsstukken over een of meerdere jaren; gevolgd door een zerotolerance-onderzoek naar fouten, tekortkomingen en ontbrekende bewijsstukken met soms een tweede controle, wanneer bij eerste lezing geen grond voor afwijzing van de aanspraak kinderopvangtoeslag was gevonden. Ook was sprake van het niet nader opvragen van informatie bij belanghebbenden bij een gebleken tekortkoming daarin en het afwijzen of reduceren van de aanspraak op kinderopvangtoeslag bij de minste of geringste onregelmatigheid in de stukken.
Omzien in verwonderingen het eindadvies
Omzien in verwondering 2van de Adviescommissie uitvoering toeslagen. Wat betreft de institutionele vooringenomenheid van de dienst gaat het niet alleen om collectieve stopzetting van de kinderopvangtoeslag zonder voorafgaande individuele beoordeling, maar vooral ook om het opvragen bij belanghebbenden van grote hoeveelheden bewijsstukken over een of meerdere jaren; gevolgd door een zerotolerance-onderzoek naar fouten, tekortkomingen en ontbrekende bewijsstukken met soms een tweede controle, wanneer bij eerste lezing geen grond voor afwijzing van de aanspraak kinderopvangtoeslag was gevonden. Ook was sprake van het niet nader opvragen van informatie bij belanghebbenden bij een gebleken tekortkoming daarin en het afwijzen of reduceren van de aanspraak op kinderopvangtoeslag bij de minste of geringste onregelmatigheid in de stukken.
Met een zerotolerance-onderzoek wordt, conform de beschrijving van die Adviescommissie uitvoering toeslagen, een aanpak bedoeld waarbij op excessieve wijze strikt werd gehandhaafd, vanuit de gedachte dat iedere gebleken overtreding of onregelmatigheid een indicatie was van stelselmatig misbruik of fraude. Voor de beoordeling van de vergelijkbaarheid met de CAF 11-zaak, waarin de institutionele vooringenomenheid aanwezig is geoordeeld, gaat het niet om de optelsom van de genoemde kenmerken of het afzonderlijk aanwezig zijn daarvan, maar om het in samenhang voorkomen daarvan in een dossier van een belanghebbende. Ieder element afzonderlijk hoeft niet noodzakelijkerwijs te duiden op institutionele vooringenomenheid, net zomin als dat het ontbreken van een van deze elementen wijst op de afwezigheid daarvan. Juist de samenhang vormt een aanwijzing dat belanghebbenden mogelijk op voorhand reeds werden verdacht van misbruik, zonder dat zij een reële mogelijkheid kregen om zich daartegen te verweren, tot het tegendeel bleek uit het feit dat niets kon worden gevonden. Er kunnen ook nog aanvullende aanwijzingen zijn van institutionele vooringenomenheid.
6.1.
Eiseres betoogt dat in haar geval sprake is van institutioneel vooringenomen handelen op individueel niveau. Op 31 december 2018 ontving zij namelijk een brief van de dienst waarin stond dat zij over het jaar 2017 € 4.842 aan kinderopvangtoeslag moest terugbetalen, zonder dat zij hier vooraf over is geïnformeerd. Ook werd in de brief niet uitgelegd waarom zij dit bedrag moest terugbetalen. Verder is sprake van institutioneel vooringenomen handelen, omdat de dienst, met name voor het jaar 2018, om veel informatie heeft gevraagd en dit moet worden beschouwd als een brede uitvraag. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst eiseres naar de conclusies van de persoonlijk zaakbehandelaar in het document ‘Hersteloperatie kinderopvangtoeslag (KOT) Informatievergaringskader (PZB)’ (informatievergaringskader). [3]
6.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog en overweegt daartoe als volgt.
6.2.1.
Voor het toeslagjaar 2017 heeft de dienst eiseres in 2018 eenmaal verzocht om informatie te verstrekken. Op 25 mei 2018 heeft eiseres aan dit verzoek voldaan. Zij heeft het toegestuurde antwoordformulier ingevuld en de jaaropgaven van de kinderopvanginstelling over 2017 overgelegd. Aan de hand van deze gegevens heeft de dienst vervolgens de kinderopvangtoeslag over 2017 definitief berekend en op een lager bedrag dan het toegekende voorschot vastgesteld. Uit de specificatie van de berekening – die in 2020 op verzoek per post naar eiseres is verstuurd, maar die eiseres, zoals de dienst op zitting heeft toegelicht, al eerder op de website van de dienst [4] had kunnen inzien via ‘mijn toeslagen’ – volgt dat de lagere vaststelling grotendeels komt doordat minder opvanguren zijn afgenomen dan dat eiseres eerder zelf had opgegeven en waar bij de voorschotbeschikkingen van uit is gegaan.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze gang van zaken op geen enkele wijze dat voor het toeslagjaar 2017 is voldaan aan (één van) de onder 6 genoemde kenmerken die duiden op institutioneel vooringenomen handelen door de dienst. Dat eiseres voorafgaand aan het besluit van 31 december 2018 niet is geïnformeerd, doet hieraan niet af. Dit besluit is namelijk genomen aan de hand van de door eiseres zelf verstrekte gegevens, die significant afweken van de gegevens waarmee eiseres eerder toeslag had aangevraagd. De dienst mocht er dan ook van uitgaan dat eiseres op de hoogte was van het lagere aantal afgenomen opvanguren.
6.2.2.
Voor het toeslagjaar 2018 heeft de dienst eiseres op 24 september 2018 verzocht om informatie te verstrekken. Omdat eiseres hier niet op reageerde, is op
29 oktober 2018 een herinnering gestuurd. Op 30 oktober 2018 heeft eiseres aan het informatieverzoek voldaan. Zij heeft het antwoordformulier ingevuld en een aantal facturen overgelegd. Omdat eiseres aangaf dat zij, vanwege een overstap naar een andere kinderopvanginstelling, niet meer over alle gegevens beschikte, heeft de dienst de ontbrekende gegevens zelf opgevraagd bij de betreffende kinderopvanginstelling. Aan de hand van deze gegevens heeft de dienst vervolgens op 28 december 2018 het voorschot kinderopvangtoeslag op een lager bedrag vastgesteld. Op 5 juli 2019 heeft de dienst de kinderopvangtoeslag over 2018 definitief vastgesteld op ditzelfde lagere bedrag. Uit de specificatie van de berekening – die eveneens in 2020 op verzoek per post naar eiseres is verstuurd, maar die eiseres al eerder op de website van de dienst had kunnen inzien via ‘mijn toeslagen’ – volgt opnieuw dat de lagere vaststelling grotendeels komt doordat significant minder opvanguren zijn afgenomen dan dat eiseres eerder had opgegeven.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze gang van zaken op geen enkele wijze dat voor het toeslagjaar 2018 is voldaan aan (één van) de onder 6 genoemde kenmerken die duiden op institutioneel vooringenomen handelen door de dienst.
6.2.3.
Uit het informatievergaringskader en de door de dienst op zitting gegeven toelichting volgt dat de persoonlijk zaakbehandelaar, in het kader van de beoordeling of al dan niet compensatie moet worden toegekend, informatie verzamelt, het hersteldossier samenstelt, het verhaal van de ouder in beeld brengt en een (zo begrijpt de rechtbank) eerste inschatting/beoordeling maakt. Vervolgens wordt het dossier overgedragen aan het beoordelingsteam dat per jaar beoordeelt of recht op compensatie bestaat. Bij een voornemen om afwijzend te oordelen over vooringenomenheid moet de dienst, voordat het een besluit neemt, advies vragen aan de Commissie van Wijzen. Gelet op deze werkwijze is de rechtbank van oordeel dat aan de conclusies van de persoonlijk zaakbehandelaar geen doorslaggevende waarde kan worden gehecht.
6.2.4.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat in het geval van eiseres geen sprake is geweest van institutioneel vooringenomen handelen door de dienst.
Niet gehandhaafde beroepsgrond
7. Op zitting heeft eiseres haar beroepsgrond dat de dienst geen antwoord heeft gegeven op de vraag of eiseres opgenomen is (geweest) in de ‘Fraude Signalering Voorziening’ niet langer gehandhaafd.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt geen vergoeding van haar proceskosten en krijgt ook het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, voorzitter, mr. M.J.M. Verhoeven en
mr. M. Ichoh, rechters, in aanwezigheid van mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wet hersteloperatie toeslagen
Artikel 2.1
1. De Belastingdienst/Toeslagen kent op aanvraag compensatie toe aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag, die schade heeft geleden, doordat ten aanzien van hem:
a. voor 23 oktober 2019 bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de Belastingdienst/Toeslagen; of
b. de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, de Wet kinderopvang of de op die wetten berustende bepalingen bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem.
Artikel 9.2
1. Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen en onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld en werkt terug ten aanzien van:
e. de artikelen 2.1 tot en met 2.6, 2.7, met uitzondering van het tweede lid, tweede en derde zin, 2.8, 2.9, 2.18, 2.21, 5.1, 5.2, 6.1, eerste lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste en derde lid, en 2.6, eerste en derde lid, 6.2, eerste lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, en artikel 2.6, eerste lid, 6.3, 6.7, 6.8, eerste lid, en zevende en achtste lid juncto eerste lid, met betrekking tot uitbetalingen op basis van de artikelen 2.1, 2.6, 2.7, eerste lid, 2.8 en 2.18, 6.9, eerste tot en met derde lid, 6.12, eerste lid, en elfde lid, met betrekking tot nadere regels ter uitvoering van het eerste lid, 8.2, onderdeel A, 8.5 en 8.6 tot en met 26 januari 2021.