Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/5231
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 november 2022
in de zaak tussen
[Eiser A] , uit [plaats B] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar(het college)
(gemachtigden: mr. T.E.P.A. Lam en E.J.M. Sloot-Vet).
Procesverloop
Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) buiten behandeling gesteld vanwege misbruik van recht.
Bij besluit van 5 oktober 2021 heeft het college het door eiser daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Inhoud van het Wob-verzoek
1. Eiser heeft op 5 maart 2021 een Wob-verzoek ingediend over “Het overbrengen van de archiefbescheiden van de enquêtecommissie P&O naar het streekarchivaat” over de periode 1 maart 2020 tot 1 maart 2021. Uit het besluit van 6 april 2021 blijkt dat het college het verzoek heeft opgevat als een (herhaald) verzoek om openbaarmaking van stukken van de enquêtecommissie P&O (de enquêtecommissie). Het college heeft de omstandigheid dat eiser eerder vergelijkbare Wob-verzoeken heeft ingediend mede ten grondslag gelegd aan het buiten behandeling stellen van het verzoek. In het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften Zevenaar is erop gewezen dat het Wob-verzoek ziet op alle nog niet openbaargemaakte documenten die door het college zijn opgesteld en betrekking hebben op het proces van overbrengen van de archiefbescheiden van die stukken naar het archief. Daarmee gaat het dus niet om de archiefstukken zelf. Uit het bestreden besluit blijkt echter dat het college ook in dat besluit het verzoek heeft opgevat als een verzoek om openbaarmaking van de stukken van de enquêtecommissie.
1.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college het verzoek van eiser ten onrechte heeft opgevat als een verzoek om openbaarmaking van de stukken van de enquêtecommissie. Voor zover het college stelt dat het verzoek onduidelijk is, volgt de rechtbank dat niet. In het verzoek is als bestuurlijke aangelegenheid duidelijk vermeld: ‘Het overbrengen van de archiefbescheiden van de enquêtecommissie P&O naar het streekarchivaat’. Als het college desondanks het verzoek onduidelijk vond, dan had het op grond van artikel 3, vierde lid, van de Wob op de weg van het college gelegen om daarover vragen te stellen aan eiser.
Misbruik van recht?
2. Het college heeft in het besluit van 6 april 2021 en het bestreden besluit geoordeeld dat er sprake is van misbruik van recht. Daarbij heeft het college zich gebaseerd op het onjuiste uitgangspunt dat eiser verzocht zou hebben om de stukken van de enquêtecommissie, waarover hij al eerder verzoeken heeft ingediend. Uit het verweerschrift blijkt dat het college zich op het standpunt stelt dat, ook als het Wob-verzoek op de juiste wijze wordt gelezen, sprake is van misbruik van recht. Daaraan legt het college samengevat het volgende ten grondslag.
In een uitspraak van 28 augustus 2019 [1] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) ten aanzien van drie eerdere Wob-verzoeken van eiser geoordeeld dat sprake is van misbruik van recht. De Afdeling achtte daarbij van belang dat de Centrale Raad van Beroep in een uitspraak van 19 maart 2015 heeft overwogen dat alle toen relevante stukken al aan eiser waren verstrekt. Verder zijn op 31 augustus 2016 en 25 augustus 2016 ook alle op de raadsenquête betrekking hebbende stukken, voor zover deze op hem betrekking hebben, beschikbaar gesteld. In de periode 2015-2018 heeft eiser echter nog 43 Wob-verzoeken ingediend. De Afdeling achtte het toen aannemelijk dat eiser de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, namelijk als drukmiddel om een voor hem conveniërende financiële schadevergoeding te krijgen. Daarbij wordt verwezen naar de verklaring van eiser tijdens de hoorzitting bij het college dat hij zijn activiteiten waaronder Wob-verzoeken, zal beëindigen als er een fatsoenlijke financiële regeling komt en excuses worden aangeboden.
Het college stelt dat het Wob-verzoek waar het in deze zaak over gaat naadloos aansluit op het eerdere procesgedrag van eiser. Eiser heeft alle stukken van de enquêtecommissie inmiddels ontvangen, maar vraagt steeds min of meer om dezelfde informatie, zonder precies aan te geven welke stukken hij wil ontvangen. Pas als eiser erom wordt gevraagd, geeft hij een precisering van de stukken die hij wil ontvangen. Daarnaast benadert eiser het college nog met een verscheidenheid aan andere vragen, verzoeken en bezwaarschriften buiten de Wob. Het college heeft de indruk dat eiser daarin samen optrekt met een andere verzoeker. De verzoeken dienen geen redelijk doel en zijn op sommige punten ook tegenstrijdig en overlappend, aldus het college. Het college vindt het aannemelijk dat het eigenlijke doel van het Wob-verzoek er opnieuw in gelegen is om tot een financieel vergelijk te komen met de gemeente Zevenaar. Daarbij betrekt het college ook dat eiser voorafgaand aan dit verzoek, op 14 november 2020, ook een Wob-verzoek indiende dat onder andere zag op de archivering over de periode januari 2015 tot 14 november 2020. Er bestaat daarom overlap met het Wob-verzoek waar het in deze zaak om draait.
2.1
Eiser stelt dat er geen sprake is van misbruik van recht. Hij heeft het Wob-verzoek waar het in deze zaak om gaat ingediend naar aanleiding van een contra-expertiserapport van 8 februari 2021, waarin gesteld is dat de overbrenging van de stukken van de enquêtecommissie naar het streekarchief niet overeenkomstig de bepaling van de Archiefwet is gebeurd. Eiser wilde daarom inzage in de stukken die gaan over de overbrenging. Het college is hier ten onrechte aan voorbijgegaan. Eiser heeft die gevraagde stukken niet eerder ontvangen.
2.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling [2] brengt artikel 13, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 15 van Boek 3 van het Burgerlijk wetboek met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich daarmee tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid inhoudt en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring. Daarvoor zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Daarbij levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf nog geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten, waaronder de in het stelsel van de Wob geboden faciliteiten, brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
2.3
De rechtbank is van oordeel dat het Wob-verzoek van 5 maart 2021 niet kan worden aangemerkt als een verzoek waarbij misbruik wordt gemaakt van het recht om een Wob-verzoek te doen. De enkele omstandigheid dat eiser in een eerdere procedure misbruik van recht tegengeworpen heeft gekregen, is op zichzelf onvoldoende om ook in deze zaak misbruik van recht aan te nemen. Ieder nieuw Wob-verzoek moet in beginsel op zichzelf worden beoordeeld. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van misbruik van recht kan wel rekening worden gehouden met de eerdere handelwijze van de aanvrager. [3]
In het verweerschrift heeft het college een overzicht gegeven van de zaken waarin eiser zich sinds de uitspraak van de Afdeling tot de gemeente en het streekarchief heeft gericht. Het gaat om negen gevallen, waarvan drie in 2020, drie in 2021 en drie in 2022. Tot die negen gevallen behoren ook de onderhavige procedure, en de procedures met zaaknummers 21/1679 en 21/3662, die de rechtbank op dezelfde zitting heeft behandeld.
Hoewel de rechtbank begrijpt dat de behandeling van de brieven en verzoeken van eiser veel tijd kost, en dat die tijd ten koste gaat van de tijd die beschikbaar is voor de herbeoordeling van de openbaarheid van de stukken van de enquêtecommissie waar het college mee bezig is, is de rechtbank van oordeel dat het aantal brieven en verzoeken niet buitensporig is, en zeker niet gezegd kan worden dat dit aantal als zodanig aanleiding geeft voor de conclusie dat sprake is van misbruik van recht.
Ook ziet de rechtbank op basis van hetgeen het college heeft aangedragen geen aanleiding om te concluderen dat het Wob-verzoek evident zonder redelijk doel is ingediend.
Als bijkomende omstandigheden heeft het college nog gewezen op de overlap met het verzoek 14 november 2020, en gesteld dat eiser ‘samen optrekt’ met anderen. De rechtbank is van oordeel dat ook deze bijkomende omstandigheden, tezamen met het aantal gevallen, onvoldoende zijn om te oordelen dat sprake is van misbruik van recht. Voor zover het verzoek van 5 maart 2021 overlapt met het verzoek van 14 november 2020 is dit op zichzelf en in samenhang met de andere omstandigheden, onvoldoende voor de conclusie misbruik van recht. Het is bovendien de vraag of verweerder voor die overlappende periode niet eenvoudigweg had kunnen verwijzen naar zijn besluit op het verzoek van eiser van 14 november 2020. Dat eiser samen met anderen zou optrekken is ter zitting enigszins toegelicht, maar het college heeft niet onderbouwd waarom de omstandigheid dat eiser contact heeft met anderen die ook actief zijn met betrekking tot de hele gang van zaken rondom de enquêtecommissie, zodanig zwaarwegend is dat dit substantieel kan bijdragen aan het oordeel dat sprake is van misbruik van recht.
Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
3. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit vernietigd moet worden. Het college zal opnieuw een besluit op bezwaar moeten nemen. Omdat het college nu pas voor het eerst inhoudelijk op het verzoek zal beslissen en, gelet op het verloop van de zitting, niet uitgesloten is dat eiser bezwaren tegen die inhoudelijke beslissing zal hebben, geeft de rechtbank verweerder in overweging om een concept-besluit voor reactie aan eiser voor te leggen alvorens een besluit op bezwaar te nemen. Indien bij het besluit op bezwaar al met het standpunt van eiser rekening kan worden gehouden, is de kans kleiner dat een geschil tussen partijen ontstaat. Als toch een beroepsprocedure volgt tegen het nieuwe besluit op bezwaar, is het voordeel dat de standpunten van partijen duidelijker zijn, wat het efficiënte verloop van een eventuele beroepsprocedure kan bevorderen. De rechtbank ziet aanleiding om een termijn te stellen van acht weken voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
3.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van € 181 aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 oktober 2021;
- draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 181 aan eiser moet vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.