Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 22/1823 (verzoek) en 22/1164 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van
op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser] en [eiser] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. M.C. Jonkman),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beuningen(het college)
(gemachtigde: mr. C.M.M. van Mil).
Inleiding
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eisers tegen de lasten onder dwangsom die het college aan hen heeft opgelegd. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
In de primaire besluiten I en II heeft het college aan eisers afzonderlijk een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 26 januari 2022 op het bezwaar van eisers is het college met aanvullende motivering en matiging van de dwangsommen bij die besluiten gebleven.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en T. van Balkom (juridisch adviseur Gemeente Beuningen).
Totstandkoming van het besluit
1. Eisers zijn eigenaar van de recreatiewoning aan de [locatie] in [woonplaats] . Toezichthouders hebben op het recreatiepark ‘ [locatie] ’ gecontroleerd. Naar aanleiding van deze controles heeft het college geconstateerd dat eisers in strijd met het geldende bestemmingsplan de woning gebruiken voor permanente bewoning.
1.1.
Daarom heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat eisers het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven binnen negen maanden moet beëindigen en beëindigd moet houden. Doen eisers dit niet dan verbeuren zij per persoon samen een dwangsom van € 5.000 per maand of een gedeelte daarvan tot een maximaal bedrag van € 60.000 (€ 30.000 per persoon).
1.2.
In de beslissing op bezwaar heeft het college de begunstigingstermijn van negen maanden verlengd met drie maanden, deze termijn loopt af op 26 mei 2022.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Beginselplicht tot handhaving
2. Eisers betwisten niet dat er op dit moment sprake is van permanente bewoning en dat dit in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Er is dus een overtreding.
2.1.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Vertrouwensbeginsel
3. Eisers voeren aan dat zij erop mochten vertrouwen dat het college in hun geval niet handhavend zou optreden. Zij zijn in mei 1996 permanent komen wonen in de recreatiewoning. Naar aanleiding van een constateringsbrief van het college van 26 maart 2009 hebben zij op 16 september 2009 een gesprek gehad met mevrouw Graveth van de gemeente Beuningen. Eisers stellen dat hun woonsituatie al vanaf 2009 door het college wordt gedoogd. In hun zienswijze hebben zij toentertijd (in 2009) laten weten dat de woning aan de [locatie] te [woonplaats] , wat als hun woonadres stond geregistreerd in de Basisregistratie Personen (BRP), als ‘administratief centrum’ diende en zij in ruime mate gebruik maakten van hun recreatiewoning vanwege de zeer beperkende lichamelijke omstandigheden van meneer [eiser] . Mevrouw Graveth heeft laten weten dat zij het door eisers omschreven gebruik zag als permanente bewoning. Eisers hebben dat toen ook niet ontkend. Vervolgens hebben eisers op 30 oktober 2009 van het college het bericht ontvangen dat niet handhavend zou worden opgetreden. Ondanks de bovenstaande omstandigheden heeft het college op 27 oktober 2009 toch geoordeeld dat er geen sprake was van permanente bewoning én dat er sprake was van medische redenen op basis waarvan diende te worden afgezien van handhaving. Uit het besluit van 30 oktober 2009 dat aan belanghebbenden bekend is gemaakt, volgt eveneens dat het college heeft besloten om af te zien van handhaving, omdat het daadwerkelijke gebruik van de woning diende te worden aangemerkt als recreatief gebruik. Daaropvolgend hebben eisers hun woonadres in de BRP gewijzigd naar hun woning in [locatie] in de eerste week van november 2009, aldus eisers.
3.1.
Het college stelt zich hierover op het standpunt dat de situatie op dit moment duidelijk anders is dan in 2009, omdat:
- eisers tijdens controles in 2009 zelf hebben verklaard de recreatiewoning recreatief te gebruiken en het gebruik in 2009 ook daadwerkelijk recreatief van aard was;
- eisers daarnaast in 2009 hebben aangegeven dat zij vanwege medische omstandigheden regelmatig – maar niet permanent – op [locatie] verbleven;
Zij hadden toen ook aantoonbaar de beschikking over een woning in [woonplaats] ; en
- eisers op dit adres in [woonplaats] ook waren ingeschreven.
Deze omstandigheden zijn volgens het college gewijzigd. Het besluit van 30 oktober 2009 maakt daarom volgens het college niet dat eisers er onder de huidige gewijzigde omstandigheden op mochten vertrouwen dat er bij een overtreding van het bestemmingsplan niet gehandhaafd zou worden.
3.2.
Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een uitspraak gedaan over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. [1] In deze uitspraak wordt een stappenplan geïntroduceerd.
De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
Stap 1: Is sprake van een toezegging?
3.3.
De uitlating waar eisers zich op beroepen is het besluit van 30 oktober 2009. Daarin staat:
“Inleiding
Per brief van 26 maart 2009 hebben wij u aangeschreven in verband met permanente bewoning. In deze brief hebben wij u in de gelegenheid gesteld om uw zienswijze te geven op ons voornemen u een last onder dwangsom op te leggen in verband met het permanent bewonen van de recreatiewoning op de [locatie] te [woonplaats] .
Zienswijze
In het gesprek van 16 september 2009 met mevrouw R. Graveth heeft u mondeling uw zienswijze ingediend. Hiervan is een verslag gemaakt. In uw zienswijze geeft u aan regelmatig op [locatie] te verblijven vanwege medische redenen en dat het daadwerkelijke gebruik recreatief van aard is. Uw zienswijze heeft voor ons reden gegeven om af te zien van handhavend optreden. Daarom hebben wij in de vergadering van 27 oktober 2009 afgezien van verder handhavend optreden.”
De tekst van het besluit wijst erop dat het college is uitgegaan van de feiten zoals eiser die in de zienswijze heeft weergegeven en nadien in het gesprek met mevrouw Graveth mondeling heeft toegelicht. Uit het gespreksverslag van 16 september 2009 volgt dat eisers met mevrouw Graveth hebben besproken dat eiser meerdere operaties heeft gehad waardoor hij veel pijn heeft. Eiser heeft in het gesprek aangegeven dat hij daardoor veel zwemt in het zwembad op [locatie] en daar een slaapkamer heeft op de begane grond. Eiser zegt dat het huis waar hij met zijn vrouw (eiseres) woont bij vrienden in [woonplaats] op de tweede verdieping is en dat hij daar steeds minder gebruik van gaat maken, omdat hij de trap niet meer zo goed kan gebruiken. Dit betekent dat hij steeds meer gebruik maakt van de woning op [locatie] . Daarop zegt mevrouw Graveth dat zij vindt dat eiser daar dan woont, wat eiser niet betwist volgens het gespreksverslag. Vervolgens is in het gesprek besproken dat mevrouw Graveth een voorstel zal doen aan het college om van handhaving af te zien en dat de heer [eiser] daarvoor een doktersverklaring moet aanleveren.
3.3.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college met de brief van 30 oktober 2009 een toezegging heeft gedaan dat het gebruik zoals eisers in hun zienswijze hebben beschreven en in het daaropvolgende gesprek hebben toegelicht geen overtreding is van het bestemmingsplan. Die toezegging geldt naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook op dit moment omdat, anders dan het college betoogt, het gebruik in 2009 en toen feitelijk niet anders is geworden. Alles wat eisers in hun zienswijze schrijven over bewoning van de woning aan de [locatie] staat in de verleden tijd beschreven en daarbij geven eisers in het gesprek aan dat het gebruik van [locatie] alleen maar meer zal worden. Ook laten eisers weten dat de woning aan de [locatie] in 2009 nog geschikt gemaakt moest worden voor bewoning door eisers, waaruit volgt dat de woning op dat moment niet door hen bewoond werd. Dat eisers zich (kort) na het besluit van 30 oktober 2009 hebben ingeschreven in de BRP op [locatie] is onvoldoende om aan te nemen dat het gebruik feitelijk is gewijzigd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan dit namelijk ook wijzen op vertrouwen dat bij eisers is gewekt dat zij de recreatiewoning mochten blijven bewonen.
De voorzieningenrechter erkent dat in de geschreven zienswijze van eisers ook staat geschreven dat eisers [locatie] recreatief gebruiken. Maar uit het gespreksverslag volgt ook dat eiser zegt de bewoning niet als permanent te ‘voelen’ en een ‘vakantiegevoel’ heeft op [locatie] . Op het moment dat mevrouw Graveth zegt dat zij vindt dat eiser in de recreatiewoning woont, dan betwist de heer [eiser] dit niet.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat eisers destijds geen feitelijke onjuistheden hebben verklaard en dat de verwarring met name ontstaat bij de kwalificatie van die feiten. Die kwalificatie, de vraag of het gebruik zoals door eisers omschreven wel of niet als recreatief kon worden aangemerkt, hoort bij het college thuis. Het college heeft het gebruik door eisers niet gekwalificeerd als een overtreding en daar mochten eisers op vertrouwen. Er is dus sprake van een toezegging.
Stap 2: Is deze toezegging toe te rekenen aan het bestuursorgaan?
3.4.
Omdat het besluit van 30 oktober 2009 is genomen door het college is de toezegging ook aan hem, het bestuursorgaan, toe te rekenen.
Stap 3: Belangenafweging
3.5.
Eisers mochten gelet op het voorgaande de gerechtvaardigde verwachting hebben dat het college niet zou optreden tegen het huidige gebruik van de recreatiewoning door eisers. Een belangenafweging moet uitwijzen of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen. Daarbij weegt volgens vaste rechtspraak het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid zwaar, maar dit hoeft niet doorslaggevend te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. [2]
3.5.1.
Het belang van eisers om te kunnen vertrouwen op de toezegging van het college moet worden afgewogen tegen het belang van het college om handhavend op te treden in het kader van het handhavingsproject op recreatiepark [locatie] waar het college al een tijd mee bezig is. Het college heeft zich in dit kader op het standpunt gesteld dat de feitelijke situatie op het recreatiepark het afgelopen jaar nadrukkelijk is gewijzigd. In nagenoeg alle gevallen waarin een overtreding werd vermoed is handhavend opgetreden en er wordt voortdurend gecontroleerd. Daarnaast wordt parallel aan het handhavingstraject gewerkt aan een gebiedsvisie ten behoeve van zowel intensieve als extensieve dag- en verblijfsrecreatie. Ook is per 1 mei 2021 een nieuwe start gemaakt met het vakantiepark onder de naam ’ [vakantiepark] . Het park is inmiddels bijna volledig recreatief in gebruik.
Juist gelet op deze toelichting van het college, waaruit volgt de situatie van eisers één van de enkele uitzonderingen betreft, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het afzien van handhaving in dit concrete geval zwaarder weegt dan het algemene belang dat is gediend met handhaving. Immers, alleen eisers zelf kunnen zich beroepen op het gerechtvaardigd vertrouwen dat volgt uit het besluit van 30 oktober 2009. Een enkele recreatiewoning waar het college gelet op bijzondere omstandigheden op dit moment niet handhavend kan tegen optreden doet naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan de ontwikkeling van het gebied niet af.
Dit betekent dat het beroep van eisers op het vertrouwensbeginsel slaagt.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond. Het besluit zal worden vernietigd. De voorzieningenrechter zal verder met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf voorzien, door de lasten onder dwangsom te herroepen.
Voor een voorlopige voorziening bestaat geen aanleiding. Het verzoek zal worden afgewezen.
7. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht van (2 x 184) € 368 aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding voor hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.277 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift hebben ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
7.1.
Eisers hebben ook verzocht om de vergoeding van de proceskosten in bezwaar.
Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Omdat het primaire besluit wordt herroepen vanwege een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet het college deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.082 omdat de (voorganger van de) gemachtigde van eisers een bezwaarschrift heeft ingediend en aan de hoorzitting heeft deelgenomen.
De proceskosten die het college moet vergoeden bedragen in totaal € 3.359.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten I en II;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 368 aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.359 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.I. Tuk, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.