Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 21/5821, 21/5836, 21/5857 en 21/5863
uitspraak van de voorzieningenrechter van
in de zaken tussen
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn
(gemachtigde: mr. W.M. van de Zedde en mr. C. Blok).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
de minister van Infrastructuur en Waterstaat
de minister van Infrastructuur en Waterstaat
(Rijkswaterstaat, gemachtigden: mr. T.D.S. Peelen en M. Rutten).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorziening van verzoekers tegen het verkeersbesluit van het college om per 3 januari 2022 de Hoog Buurloseweg ter hoogte van het viaduct Hoog Burel af te sluiten tot juni 2022 of zoveel korter of langer dan nodig om de werkzaamheden af te ronden. Dit doet het college door de borden A1 (maximum snelheid 30 km/u), C1 (weg afgesloten voor alle voertuigen) en C16 (voetpad afgesloten voor voetgangers) te plaatsen. [5] Naar aanleiding van de verzoeken om voorlopige voorziening heeft het college laten weten dat de wegafsluiting niet eerder dan 11 januari 2022 zal plaatsvinden.
1.1
Verzoekers hebben tegen dit verkeersbesluit bezwaar gemaakt en verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 januari op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [werkgroep] en [werkgroep] namens de werkgroep, [medewerker] , [medewerker] en [medewerker] namens de medewerkers van de Meerzorg, [bewoner] , [bewoner] en [bewoner] , namens de bewoners van Radio Kootwijk, [verzoeker] en de gemachtigden van het college en de gemachtigden van Rijkswaterstaat. [6]
1.2.
Na de zitting heeft een deel van de partijen nog informatie verstrekt aan de voorzieningenrechter. Deze informatie is geen reden geweest om tot heropening van het onderzoek over te gaan of om een ordemaatregel te treffen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter2.De voorzieningenrechter wijst alle verzoeken om voorlopige voorziening toe. De voorzieningenrechter legt hierna uit hoe hij tot deze beslissing komt en wat de gevolgen van deze beslissing zijn. Daarbij bespreekt hij eerst hoe het college tot zijn besluit is gekomen (onder 3). Daarna beoordeelt de voorzieningenrechter wie van de verzoekers belanghebbende zijn bij het verkeersbesluit (onder 4) en waarom verzoekers het niet eens zijn met dit besluit (onder 5, 6, 7 en 8). De voorzieningenrechter beantwoordt vervolgens of de bezwaren van verzoekers een redelijke kans van slagen hebben (onder 9 en 10).
De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat in ieder geval een deel van de bezwaren een redelijke kans van slagen heeft en daarom wijst hij de vier verzoeken om voorlopige voorziening toe (onder 12).
2.1.
Om de vervanging van het viaduct Hoog Burel mogelijk te maken heeft het college het verkeersbesluit genomen en daarin door plaatsing van de borden A1, C1 en C16 de maximum snelheid vastgesteld op 30 km/u, de weg die over het viaduct gaat afgesloten voor alle voertuigen en het voetpad over het viaduct afgesloten voor voetgangers. De voorzieningenrechter oordeelt in deze uitspraak alleen over het verkeersbesluit en niet over andere beslissingen die met de vervanging van het viaduct samenhangen. Verzoekers hebben geen gronden ingediend tegen het vaststellen van de maximumsnelheid op 30 km/u. De uitspraak ziet daarom alleen op het afsluiten van de weg en het voetpad over het viaduct voor alle voertuigen en voetgangers.
2.2.
Dit oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Totstandkoming van het besluit
3. Met het viaduct Hoog Burel loopt de Hoog Buurloseweg over de A1. Vanwege constructiefouten moet dit viaduct vervangen worden.
Omdat het viaduct een belangrijke verbinding is tussen Radio Kootwijk en Apeldoorn is het college nagegaan of het mogelijk is om het nieuwe viaduct te bouwen naast het oude viaduct en het oude viaduct pas af te breken nadat het nieuwe viaduct klaar is. Dit is volgens het college omwille van de regels in het kader van Natura 2000 en stikstof niet haalbaar.
Gedurende de werkzaamheden is het voor de veiligheid van het (werk)verkeer volgens het college noodzakelijk dat de Hoog Buurloseweg ter hoogte van het viaduct wordt afgesloten en doorgaand verkeer dus niet mogelijk is.
Er wordt een omleidingsroute aangegeven voor zowel gemotoriseerd verkeer als fietsverkeer. Omdat de route via Hoog Soeren de enige verharde route is naast de route via het viaduct zijn er geen alternatieven voor het ‘normale verkeer’.
Het college is zich bewust dat gedurende de werkzaamheden van ongeveer een half jaar dit een grote omrijafstand betekent voor de bewoners tussen Radio Kootwijk en Apeldoorn. In het besluit heeft het college opgenomen dat de gemeente Apeldoorn en Rijkswaterstaat in samenspraak met een afvaardiging van bewoners tussen Radio Kootwijk en Apeldoorn nog andere (niet-verharde) routes onderzoekt op haalbaarheid als tijdelijke verbinding tussen Radio Kootwijk en Apeldoorn.
Wat betreft de bereikbaarheid voor hulpdiensten laat het college weten dat afspraken zijn gemaakt en voor de hulpdiensten specifiek een omrijroute is ingesteld (in afstemming met de eigenaren van de particuliere terreinen waar deze langs loopt), waardoor de maximale aanrijdtijden bij calamiteiten gewaarborgd blijven.
Zijn verzoekers belanghebbenden bij het besluit?
4. Het college betwist dat de medewerkers van de Meerzorg en de bewoners van Radio Kootwijk belanghebbende zijn bij het bestreden besluit. Als zij geen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit heeft hun bezwaar geen redelijke kans van slagen omdat dat niet-ontvankelijk zal worden verklaard.
Wat betreft de werkgroep en verzoeker [verzoeker] wordt door het college de belanghebbendheid niet betwist. De voorzieningenrechter ziet ook geen reden om daaraan te twijfelen.
4.1.
Wie belanghebbende is bij een besluit staat in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In het eerste lid wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
4.1.1.
In het kader van verkeersbesluiten volgt daarnaast uit vaste rechtspraak dat met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende een zekere begrenzing is beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om tegen een verkeersbesluit beroep open te stellen voor eenieder. Bij verkeersbesluiten moet dan ook van geval tot geval worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij een dergelijk besluit zijn betrokken. Iemand is slechts belanghebbende bij een verkeersbesluit indien hij of zij een bijzonder, individueel belang heeft bij dat besluit, welk belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers. Verder volgt uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat als een verkeersbesluit directe gevolgen heeft voor het aantal verkeersbewegingen ter plaatse van de woning/het bedrijf van een bezwaarmaker, deze kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het verkeersbesluit. [7]
Daarnaast kan iemand ook belanghebbende zijn als hij of zij een zodanige grote omweg moet maken dat gezegd kan worden dat deze op het gebruik van de weg is aangewezen. [8]
4.2.
De Meerzorg is een verpleeghuis in Radio Kootwijk . Het verzoekschrift is ingediend door een aantal medewerkers van dit verpleeghuis. Uit de lijst met namen van de groep medewerkers van de Meerzorg volgt dat deze medewerkers niet woonachtig zijn in Radio Kootwijk . Zij werken daar en maken gebruik van de Hoog Buurloseweg om naar hun werk te gaan. Uit de door het college bij het verweerschrift toegestuurde stukken blijkt daarnaast dat de werkgever, het Leger Des Heils (waarvan de Meerzorg onderdeel is) geen bezwaarschrift of verzoek om voorlopige voorziening heeft ingediend. De belangen van de werkgever van deze medewerkers zijn te onderscheiden van de belangen van de medewerkers zelf. Zij kunnen om hun werkplek te bereiken tijdens de werking van het verkeersbesluit geen gebruik maken van de Hoog Buurloseweg.
De Meerzorg ligt op een doodlopende weg vlakbij het viaduct. De medewerkers die normaal gesproken via het viaduct naar de Meerzorg rijden zullen dus een grote omweg moeten maken. In bezwaar zal nader moeten worden onderzocht of deze omweg zo groot is dat zij op de weg zijn aangewezen en daarom als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Omdat op voorhand niet zeker is dat alle medewerkers geen belanghebbenden zijn, is dat geen reden om dit verzoek af te wijzen.
4.3.
Ook wat betreft de groep bewoners van Radio Kootwijk bestaat op dit moment nog onvoldoende duidelijkheid over of zij wel of niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Omdat voor het overgrote deel van deze groep verzoekers het gaat om een verkeersbesluit dat mogelijk directe gevolgen zal hebben voor het aantal verkeersbewegingen ter plaatse van de woning valt niet uit te sluiten dat ook een deel van deze verzoekers bij nader onderzoek in bezwaar kan worden aangemerkt als belanghebbende. De twijfels over het belanghebbende zijn is daarom geen reden om het verzoekschrift van de bewoners af te wijzen.
Het standpunt van de werkgroep
5. De werkgroep voert, kort samengevat, aan dat ten onrechte niet met een passende beoordeling is onderzocht of significante schade aan soorten of habitats onder Natura2000 zal plaatsvinden. Volgens de werkgroep is sprake van een nieuw project in de zin van de Wet natuurbescherming (Wnb), omdat het besluit een verhoging van verkeersdruk op de Pomphulweg als direct gevolg heeft. Die verhoging van verkeersdruk is niet vergund, terwijl uit de uitspraak van 6 mei 2020 van de Afdeling over die locatie volgt dat een passende beoordeling vereist is. [9] In dat kader heeft de werkgroep op 24 december 2022 ook een handhavingsverzoek gedaan bij de provincie Gelderland. De werkgroep voert aan dat het college geheel heeft nagelaten om de mogelijke effecten van een verkeersbesluit op nabijgelegen natuurgebieden te onderzoeken. Zo heeft het college ook het feit dat de Hoog Buurloseweg een ruime en brede weg is die nu 80% van alle verkeer vertegenwoordigd en dit wordt verplaatst naar de andere wegen welke smal, langer en minder verlicht zijn niet betrokken bij het besluit.
Het standpunt van de medewerkers van de Meerzorg
6. De Meerzorg is een verpleeghuis in Radio Kootwijk. Het verzoekschrift is ingediend door meerdere medewerkers, zij wonen buiten Radio Kootwijk. Zij voeren, kort samengevat, aan dat de veiligheid en belastbaarheid van de medewerkers in het geding is, omdat zij dagelijks veel meer tijd kwijt zullen zijn met omrijden en zij zullen moeten omrijden in het donker en in een periode van kou met gladheid. Er zijn medewerkers die ontslag nemen vanwege dit obstakel, terwijl de Meerzorg nu het rooster al nauwelijks rond krijgt. Ook de veiligheid van cliënten en de bereikbaarheid van de Meerzorg wordt volgens verzoekers onevenredig geschaad. De Meerzorg heeft regelmatig hulpdiensten nodig en bij de gegarandeerde bereikbaarheid is volgens verzoekers niet bekeken of de alternatieve route ook haalvaar is in het donker, met sneeuw of gladheid.
Verder voeren verzoekers aan dat door het college onvoldoende is onderbouwd waarom het alternatief van een nieuw viaduct naast het oude viaduct niet mogelijk is. Zo is onvoldoende gespecifieerd waarom niet kan worden voldaan aan regels in het kader van Natura2000.
Verder voeren verzoekers aan dat door het college onvoldoende is onderbouwd waarom het alternatief van een nieuw viaduct naast het oude viaduct niet mogelijk is. Zo is onvoldoende gespecifieerd waarom niet kan worden voldaan aan regels in het kader van Natura2000.
Het standpunt van de bewoners van Radio Kootwijk
7. De bewoners van Radio Kootwijk voeren, kort samengevat, aan dat het besluit onredelijk bezwarend is voor omwonenden, omdat zij 16 kilometer moeten omrijden naar de dichtstbijzijnde voorzieningen in Uchelen. Bij het besluit is een onjuiste belangenafweging gemaakt en daarom is het in strijd met artikel 21 van het Babw en artikel 3:4 van de Awb. Bovendien heeft het besluit geen vaste einddatum.
Ook is geen omgevingsvergunning verleend voor de werkzaamheden aan het viaduct op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Verder getuigt de voorbereidingsprocedure volgens verzoekers niet van een betrouwbare overheid.
Het standpunt van [verzoeker]
8. Verzoeker [verzoeker] heeft een bedrijf en moet vanuit Radio Kootwijk als gevolg van het verkeersbesluit veel kosten maken voor het omrijden. Dit heeft het college volgens [verzoeker] onvoldoende meegewogen en de belangenafweging is daarom volgens hem onredelijk en onzorgvuldig.
Hebben de bezwaren van verzoekers een redelijke kans van slagen?
9. Het college heeft het verkeersbesluit genomen op grond van artikel 21 Besluit Administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) in samenhang met artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994.
Artikel 21 BABW bepaalt:
“De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.”
9.1.
Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toekomt bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. [10]
Natuurwaarden
10. Zowel de werkgroep als het college verwijzen voor hun standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017. [11]
“9.1.[…]
In de ten tijde van het nemen van het verkeersbesluit geldende Natuurbeschermingswet 1998 is in bepaalde gevallen een passende beoordeling voorgeschreven in het kader van het verlenen van een vergunning op grond van die wet. Het gaat in deze procedure niet om een Natuurbeschermingswetvergunning noch om de vraag of die vergunning is vereist. Het onderscheid tussen 'andere handelingen' en een 'project' in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998 is dan ook niet relevant. Verder behoeft, zoals de Afdeling in de uitspraak van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5894, heeft overwogen, bij het nemen van een verkeersbesluit niet zeker te zijn of wordt voldaan aan de verplichtingen van de Natuurbeschermingswet 1998. Artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 schrijft dat niet voor. Het vorenstaande betekent dat voor het verkeersbesluit op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 geen passende beoordeling behoeft te worden gemaakt.
[…]
10. Het vorenstaande laat onverlet dat de mogelijke effecten van de verhoging van de maximumsnelheid op nabijgelegen natuurgebieden ter voldoening aan bovengenoemde wetgeving moeten worden onderzocht en worden betrokken bij het nemen van het verkeersbesluit. […]”
10.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017, het college niet hoeft mee te wegen of een passende beoordeling in het kader van de Wet natuurbescherming vereist is. De vraag of wel of geen sprake is van een nieuw project en of daar in dit geval een vergunning of ontheffing voor is vereist op grond van de Wet natuurbescherming is een kwestie van handhaving en ligt in eerste instantie ter beoordeling van het daartoe bevoegde gezag.
Echter, zoals de Afdeling in dezelfde uitspraak ook heeft overwogen betekent het voorgaande niet dat het college bij het verkeersbesluit de effecten op nabijgelegen natuurgebieden naast zich neer mag leggen. Hij zal deze wel moeten onderzoeken en wegen in de algehele belangenafweging zoals die volgt uit artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht.
10.1.1.
In zijn verweerschrift laat het college weten dat natuurwaarden in het betreffende gebied niet worden aangetast omdat er geen sprake is van een toename van het aantal verkeersbewegingen maar om een verplaatsing van de verkeersintensiteit. Het college heeft geconstateerd dat er op de Pomphulweg, de omrijroute waar het de werkgroep om te doen is, een toename zal zijn van ongeveer 300-500 voertuigen ten opzichte van de 1.000-2.000 voertuigen die nu per etmaal over de Pomphulweg rijden. Voor de Pomphulweg geldt, wat betreft de stikstofberekening, een maximale capaciteit van 3.000-4.500 per etmaal. Ook met de toename van verkeer wordt deze maximale capaciteit niet gehaald, aldus het college.
10.1.2.
Zowel de Hoog Buurloseweg als de omrijroute over de Pomphulweg liggen in het Natura 2000-gebied de Veluwe. De door het college genoemde capaciteitsaantallen zijn een schatting die is gemaakt in het kader van de verkeersveiligheid, het college heeft deze aantallen niet onderbouwd. Ook is de voorzieningenrechter er vooralsnog nog niet van overtuigd dat een verplaatsing van verkeer, waardoor op de Pomphulweg het verkeer toeneemt, geen nadelige effecten zou kunnen hebben op het natuurgebied. Daarbij komt dat niet blijkt dat het college heeft meegewogen dat er, door het omrijden, meer kilometers worden gereden in het natuurgebied. Door het college is wel overwogen dat een alternatief noodviaduct geen optie is gelet op regelgeving in het kader van Natura-2000 gebied (zonder toe te lichten waarom), maar de effecten op het natuurgebied van de wegafsluiting worden in het besluit niet genoemd.
Er is dus op dit moment onvoldoende duidelijkheid over de effecten op de natuur. Het is daarom op voorhand niet te zeggen of het college in redelijkheid, gelet op de betrokken belangen, tot de wegafsluiting heeft kunnen komen.
Daarmee zegt de voorzieningenrechter niet dat de wegafsluiting per definitie geen doorgang zou kunnen vinden, maar wel dat het college de betrokken (natuur)belangen beter had moeten onderzoeken en inzichtelijk had moeten maken. Dit betekent dat naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het college het besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. [12]
10.1.3.
Hoewel het college dit gebrek met een aanvullende motivering in bezwaar mogelijk kan herstellen is op voorhand niet duidelijk wat daarvan de uitkomst zal zijn. Dit betekent dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft.
Gelet op de onomkeerbare gevolgen die het besluit heeft is dit ook aanleiding om het verzoek van de werkgroep toe te wijzen en het besluit te schorsen tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist. Deze schorsing ziet alleen op het afsluiten van de weg en het voetpad over het viaduct voor alle voertuigen en voetgangers door middel van het plaatsen van verkeersborden.
Gronden van de andere verzoekers
11. Gelet op de gronden in het bezwaarschrift van de werkgroep bestaat aanleiding om het besluit te schorsen. Het besluit bevat een gebrek en dat is al reden om het bestreden besluit te schorsen. Het is niet nodig om in deze uitspraak de gronden van de andere verzoekers te beoordelen. Dit kan in de volledige heroverweging in bezwaar gebeuren. De schorsing van het verkeersbesluit is wel reden om ook de andere verzoeken toe te wijzen.
Conclusie en gevolgen
12. De voorzieningenrechter wijst de vier verzoeken om voorlopige voorziening toe en schorst het bestreden besluit tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist. Dit betekent dat het verkeersbesluit voor zover dat ziet op het afsluiten van de weg en het voetpad over het viaduct voor alle voertuigen en voetgangers door middel van het plaatsen van verkeersborden tijdens die periode niet mag worden uitgevoerd.
12.1.
Omdat de verzoeken om voorlopige voorziening worden toegewezen moet het college de voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten aan verzoekers betalen, voor zover daarom is verzocht in de verzoekschriften. Deze kosten worden bepaald aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
12.2.
Geen van de verzoekers werd vertegenwoordigd door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener. Voor de bewoners, medewerkers en verzoeker is van geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten gebleken.
De werkgroep heeft een proceskostenformulier ingediend, waarin wordt verzocht om een reiskostenvergoeding. De voorzieningenrechter heeft deze berekend op € 30,44 voor tweemaal de heen- en terugreis met het openbaar vervoer vanaf het adres van de werkgroep in Apeldoorn naar de rechtbank in Arnhem.
12.3.
Ook bepaalt de voorzieningenrechter dat het college het door de verzoekers betaalde griffierecht moet vergoeden. Voor de werkgroep is dat € 360 en voor de medewerkers, de bewoners en verzoeker [verzoeker] is dat per verzoek € 181.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken 21/5821, 21/5836, 21/5857 en 21/5863 toe;
- schorst het bestreden besluit voor zover daarbij door plaatsing van de verkeersborden C1 en C16 de weg en het voetpad over het viaduct Hoge Burel voor alle voertuigen en voetgangers wordt afgesloten tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekster in de zaak 21/5821 tot een bedrag van € 30,44;
- bepaalt dat het college het door de werkgroep betaalde griffierecht van € 360 in de zaak 21/5821 moet vergoeden;
- bepaalt dat het college het door de medewerkers van de [medewerker] betaalde griffierecht van € 181 in de zaak 21/5836 moet vergoeden;
- bepaalt dat het college het door de bewoners van Radio Kootwijk betaalde griffierecht van € 181 in de zaak 21/5857 moet vergoeden;
- bepaalt dat het college het door verzoeker [verzoeker] betaalde griffierecht van € 181 in de zaak 21/5863 moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr.M.I. Tuk, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: