Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 19/7094 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen1 april 2021
[eiser A] , te [plaats A] , eiser
(gemachtigde: mr. H. Doornhof),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Aydogdu).
Procesverloop
Eiser heeft op 28 mei 2018 een aanvraag ingediend om hem een koninklijke onderscheiding te verlenen.
Bij besluit van 19 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder laten weten de verlening van een koninklijke onderscheiding aan eiser niet te zullen bevorderen.
In het besluit van 31 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. R. Janssen, als waarnemer van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, en door mr. M.G.T. van Leyenhorst en N. Dumoulin.
Overwegingen
1. Eiser heeft zestien jaren als lid zitting gehad in de raad van de gemeente Barneveld. Bij zijn afscheid als gemeenteraadslid op 27 maart 2018 heeft eiser geen koninklijke onderscheiding ontvangen. Vervolgens heeft eiser op 28 mei 2018 een aanvraag bij de burgemeester van Barneveld ingediend om hem een koninklijke onderscheiding te verlenen. Verweerder heeft geweigerd de verlening van een koninklijke onderscheiding aan eiser te bevorderen.
2. Verweerder heeft bij besluit van 9 april 2019 het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 juli 2019 (zaaknummer AWB 19/2655) heeft deze rechtbank geoordeeld dat het besluit van 9 april 2019 onvoldoende was gemotiveerd, het beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 april 2019 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, waarbij, onder aanvulling van de motivering, het besluit om eiser niet voor te dragen voor een koninklijke onderscheiding, is gehandhaafd.
3. Omdat eiser 16 jaren zitting heeft gehad in de gemeenteraad van Barneveld wordt hij, ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van het Reglement op de Orde van de Nederlandse Leeuw en de Orde van Oranje-Nassau (Reglement) in samenhang met artikel 2 van het Reglement, geacht te voldoen aan de voorwaarde voor verlening van een koninklijke onderscheiding dat sprake moet zijn van bijzondere verdiensten jegens de samenleving.
4. Verweerder heeft in het bestreden besluit de volgende toelichting op het decoratiestelsel gegeven:
“Alvorens op de specifieke bezwaren in te gaan, wil ik in het algemeen iets zeggen over het decoratiestelsel in Nederland. Het decoratiestelsel in Nederland is een ketenverantwoordelijkheid van meerdere bestuursorganen. Een voordracht voor een Koninklijke onderscheiding wordt in beginsel door een burger ingediend bij de burgemeester van de woonplaats van de beoogd decorandus. De beoogd decorandus is hiervan in de regel niet op de hoogte. De burgemeester brengt een vertrouwelijk advies uit over de decorabiliteit, ridderorde, graad en uitreikgelegenheid. Na het samenstellen van de voordracht en het uitbrengen van het burgemeestersadvies wordt de voordracht doorgeleid naar de commissaris van de Koning. De commissaris van de Koning let in zijn advies op de verhoudingen met vergelijkbare voordrachten uit de provincie en leidt de voordracht door naar het Kapittel voor de Civiele Orden. Het Kapittel houdt bij het uitbrengen van zijn advies rekening met een landelijk evenredige beoordeling van de voordrachten, alsook met de eventuele gevolgen van een benoeming op de waardigheid van het Nederlands decoratiestelsel. Het Kapittel brengt een zwaarwegend en vertrouwelijk advies uit aan de minister die het aangaat. Na afronding van de procedure wordt de gevraagde onderscheiding al dan niet toegekend.
De voor de uitkomst van het proces relevante documenten en adviezen die door de verschillende partijen in de keten worden uitgebracht en doorgestuurd in het kader van de interne beraadslaging, zijn strikt vertrouwelijk. Hier wordt ook een melding van gemaakt op de adviezen zelf.
Gezien de ketenverantwoordelijkheid moeten bestuursorganen in alle vertrouwelijkheid informatie met elkaar kunnen uitwisselen. Dit heeft tot gevolg dat in het geval van een afwijzende beslissing om een decoratie toe te kennen, in principe, geen mededeling wordt gedaan over de inhoudelijke grondslag waar het besluit op berust. In beginsel weet de voorgedragen persoon niet dat hij is voorgedragen voor een onderscheiding. Bij aanvragen voor een Koninklijke onderscheiding zou het in strijd zijn met de aard van de onderscheidingspraktijk om de voorgedragen persoon daarover in te lichten. Dit is bevestigd door de Afdeling in haar uitspraak van 5 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE3692.”
Beleidsruimte; toepasselijkheid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
5. Bij de beslissing op een aanvraag voor een koninklijke onderscheiding heeft verweerder beleidsruimte.
Gebruikelijk is dat een koninklijke onderscheiding wordt aangevraagd door een derde. Al hetgeen verweerder in het algemeen over het decoratiestelsel naar voren heeft gebracht, zoals hiervoor onder 4 is weergegeven, ziet op die gebruikelijke gang van zaken waarbij door een derde een aanvraag wordt gedaan. Hieruit blijkt dat de wijze waarop verweerder van de beleidsruimte gebruik maakt en de redenen om al dan niet van de beleidsruimte gebruik te maken, in al die gevallen niet worden meegedeeld in de beslissing op de aanvraag. De beslissing op die aanvraag is geen besluit in de zin van de Awb, en over de beslissing kan niet geprocedeerd worden.
Eiser heeft echter de aanvraag voor zichzelf gedaan en vast staat dat een beslissing op die aanvraag een besluit in de zin van de Awb is. Dat betekent dat de eisen die de Awb aan de besluitvorming en aan het besluit stelt onverkort van toepassing zijn. Hetgeen verweerder ten aanzien van de gebruikelijke situatie naar voren heeft gebracht over de besluitvorming en de motivering van besluit, is daarom in beginsel niet van belang voor de beoordeling door de rechtbank van het bestreden besluit.
Motivering van het bestreden besluit voldoende?
6. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser van besproken gedrag is. In het bestreden besluit is hierover het volgende opgenomen:
“Besprokenheid doet afbreuk aan het draagvlak voor het decoratiestelsel. In de gemeenteraad van Barneveld en in de (lokale) media is discussie geweest over de (persoon van) de aanvrager. Centraal stond de vermenging die is opgetreden van het particuliere belang van de aanvrager als raadslid met het door de gemeenteraad te behartigen algemeen belang. De gemeenteraad achtte dit in strijd met haar gedragscode en heeft met een grote meerderheid een motie van treurnis aangenomen. Vanwege deze discussie in de gemeenteraad als het legitieme vertegenwoordigende orgaan van de gemeente, is de conclusie gerechtvaardigd dat er niet voldoende maatschappelijk draagvlak is voor decoratieverlening.”
7. Eiser heeft in de stukken en op de zitting samengevat het volgende aangevoerd. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd. De belangenverstrengeling die verweerder in het bestreden besluit noemt is nooit aangetoond. De motie van treurnis die de gemeenteraad heeft aangenomen is een politieke uitspraak. Deze motie en de aandacht die de kwestie in de lokale pers heeft gehad maken niet dat sprake is van ‘besproken gedrag’ dat tot weigering van de koninklijke onderscheiding kan leiden. Als al sprake was van besproken gedrag dan is dat niet meer het geval sinds de schikking in de civiele procedure tussen eiser en de gemeente Barneveld in december 2018.
8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat eiser in zodanige mate van besproken gedrag is dat de koninklijke onderscheiding geweigerd kan worden. De rechtbank licht dit als volgt toe.
8.1.
Zowel in de lokale als de landelijke politiek worden met enige regelmaat door vertegenwoordigende organen uitspraken gedaan over personen, die een negatief oordeel inhouden. Dergelijke uitspraken worden gedaan in moties met de benaming motie van afkeuring, motie van wantrouwen, of – zoals in de onderhavige zaak – motie van treurnis. Naar het oordeel van de rechtbank stelt eiser zich terecht op het standpunt dat dit politieke oordelen zijn. Aan een dergelijke motie gaat in het vertegenwoordigende orgaan vrijwel altijd een (stevige) politieke discussie vooraf, en in de media wordt regelmatig aandacht besteed aan die politieke discussie en de daarop volgende motie.
Vanwege het politieke karakter van de discussie en de motie kan naar het oordeel van de rechtbank niet enkel op basis van die discussie en motie, en de daaraan bestede media-aandacht, geconcludeerd worden dat sprake is van besproken gedrag dat kan leiden tot weigering van een koninklijke onderscheiding.
8.2.
Ter zitting heeft verweerder meegedeeld dat voor de vraag wanneer sprake is van besproken gedrag dat aanleiding geeft om een koninklijke onderscheiding te weigeren, de omstandigheden van het geval bepalend zullen zijn, dat alles wordt meegenomen in de advisering, en dat niet kan worden ingegaan op de omstandigheden in de zaak van eiser omdat die vertrouwelijk zijn.
De rechtbank begrijpt hieruit dat er kennelijk omstandigheden zijn meegewogen die alleen in de advisering zijn benoemd en niet in het bestreden besluit weergegeven. Dit is in strijd met de verplichting om een besluit deugdelijk te motiveren. Voor zover verweerder zou menen dat een lichtere motiveringseis zou gelden omdat sprake is van een volgens verweerder zeer ruime beoordelingsruimte bij de uitoefening van de bevoegdheid, volgt de rechtbank dit niet. Ook indien verweerder gevolgd zou worden in zijn standpunt dat hij een zeer ruime beoordelingsruimte heeft, geldt dat in de motivering van het besluit vermeld zal moeten worden welke omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de afweging en welk gewicht verweerder aan die omstandigheden heeft toegekend.
8.3.
Eiser heeft gesteld dat de civiele procedure tussen hem en de gemeente in december 2018 is geëindigd met een schikking. De rechtbank is van oordeel dat niet uitgesloten is dat dit een omstandigheid is die van belang kan zijn voor de beoordeling of ten tijde van het bestreden besluit nog sprake was van ‘besproken gedrag’. Uit de motivering in het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder dit bij zijn beoordeling heeft betrokken.
8.4.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat hij in het bestreden besluit alleen heeft beoordeeld of sprake is van ‘besproken gedrag’, en niet of sprake was van de belangenverstrengeling die volgens het bestreden besluit aan de motie van treurnis ten grondslag lag.
Eiser heeft gesteld dat van belangenverstrengeling geen sprake was en heeft daartoe een rapport van prof. mr. [B] van mei 2015 overgelegd.
Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat hij zich in geen geval een oordeel hoeft te vormen over de vraag of sprake was van belangenverstrengeling, volgt de rechtbank dit standpunt niet. Indien sprake zou zijn van ‘besproken gedrag’, en tevens aannemelijk zou zijn dat feitelijk geen sprake was van belangenverstrengeling, is naar het oordeel van de rechtbank geenszins uitgesloten dat dit laatste een omstandigheid is die meegewogen moet worden bij de vraag of een aanvraag voor een koninklijke onderscheiding wordt gehonoreerd. Het is immers moeilijk voorstelbaar dat, indien aannemelijk zou zijn dat geen sprake was van belangenverstrengeling, de omstandigheid dat het gedrag van eiser in de gemeenteraad en de lokale media ‘besproken’ is, in alle gevallen voldoende reden is om de aanvraag af te wijzen.
Strijd met het verdedigingsbeginsel?
9. Eiser voert aan dat de weigering van verweerder in de bezwaarprocedure om de op de zaak betrekking hebbende stukken aan eiser ter beschikking te stellen, en de weigering om die stukken in de beroepsprocedure in te brengen, in strijd is met het verdedigingsbeginsel.
10. In de voorgaande zaak met zaaknummer AWB 19/2655 heeft verweerder met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stukken overgelegd en meegedeeld dat alleen de rechtbank van die stukken kennis zal mogen nemen. De rechtbank heeft toen beslist dat de beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd was, waarna de stukken op verzoek van verweerder aan hem zijn teruggestuurd.
11. Uit de toelichting van verweerder op het decoratiestelsel blijkt dat over de aanvraag adviezen zijn gegeven door de burgemeester, de commissaris van de Koning en het Kapittel voor de civiele orden. Deze adviezen zijn op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb. Verweerder heeft deze adviezen in strijd met het bepaalde in artikel 8:42 van de Awb niet overgelegd aan de rechtbank. Het is de rechtbank op dit moment niet bekend of er nog meer op de zaak betrekking hebbende stukken zijn die verweerder niet heeft overgelegd. Als dat zo is dan geldt voor die stukken eveneens dat ze in strijd met het bepaalde in artikel 8:42 van de Awb niet zijn overgelegd.
De rechtbank is van oordeel dat eiser in zijn belangen is geschaad omdat hij niet van de adviezen en eventuele andere stukken kennis heeft kunnen nemen, terwijl duidelijk is dat de weigering van de aanvraag op die adviezen is gebaseerd. Eiser is daardoor in zijn verdedigingsmogelijkheden geschaad.
Tussenuitspraak
12. Zoals hiervoor is overwogen onder 8. is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank onder 8.1. tot en met 8.4., hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
12.1.
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
12.2.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
12.3.
Onder 11. is overwogen dat verweerder in strijd met het bepaalde in artikel 8:42 van de Awb de aldaar genoemde adviezen en eventuele overige op de zaak betrekking hebbende stukken niet heeft overgelegd, en dat eiser daardoor in zijn verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Ingevolge artikel 8:31 van de Awb kan de bestuursrechter uit het niet overleggen van de adviezen en eventuele andere stukken de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen.
In de einduitspraak zal de rechtbank bepalen of het haar geraden voorkomt gevolgtrekkingen te maken en zo ja, welke. In verband hiermee is het van belang dat de rechtbank weet welke op de zaak betrekking hebbende stukken verweerder niet heeft overgelegd. Verweerder moet daarom binnen de hersteltermijn van zes weken aan de rechtbank meedelen om welke stukken het gaat.
12.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak, en de onder 12.3. genoemde informatie te verschaffen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, rechter, in aanwezigheid van mr. R.C. Lubbers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op : 1 april 2021
De griffier is buiten staat om
deze uitspraak te tekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.