Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 18/5543
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. B.W.P.M. van Orsouw),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Neder-Betuwete Opheusden, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening verleend voor individuele begeleiding voor 14 uur per week over de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2018 in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb).
Bij besluit van 6 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en aan eiseres op grond van de Wmo 2015 onder meer een maatwerkvoorziening verleend voor individuele begeleiding voor 23 uur per week over de periode van 1 december 2016 tot en met 31 december 2018 in de vorm van een pgb.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 10 juli 2019 heeft in deze zaak en in de beroepen geregistreerd onder nummers 19/738 en 19/3633 een comparitie door de enkelvoudige kamer plaatsgevonden. Daar zijn verschenen eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens zijn verschenen de zus van eiseres, [zus], en de broer van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door G. Bussink-Klein Wolterink en M.E. Romer.
Hierna zijn de zaken verder behandeld door de meervoudige kamer van de rechtbank. De meervoudige kamer heeft partijen gevraagd of zij op een zitting willen worden gehoord. Eiseres heeft laten weten dit niet te willen. Verweerder heeft niet binnen de termijn van vier weken gereageerd. De rechtbank heeft bepaald dat een onderzoek op een zitting achterwege kan blijven. Het onderzoek is vervolgens gesloten. De rechtbank doet in de onderhavige zaak apart uitspraak.
Overwegingen
1. Eiseres, geboren op 1 juli 1980, heeft ernstige psychiatrische problematiek en mobiliteitsproblemen. Eiseres spreekt geen Nederlands. Eiseres woont vanaf 9 december 2016 samen met haar zus, [zus], die haar begeleidt. Op 13 december 2016 heeft [zus] zich, namens eiseres, gemeld bij verweerder en verzocht om een pgb voor de begeleiding van eiseres. Naar aanleiding hiervan heeft een behandelaar van verweerder op 23 januari 2017 een huisbezoek afgelegd op het adres van eiseres en daar een klantgesprek gevoerd met [zus] en een broer van eiseres. Omdat daarbij namens eiseres is aangegeven dat zij per etmaal 24 uur zorg/toezicht nodig heeft, is op instigatie van verweerder namens eiseres een aanvraag gedaan voor een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Deze aanvraag is op 16 juni 2017 afgewezen. Hierna heeft verweerder extern advies opgevraagd bij Argonaut Advies B.V. Dit advies is uitgebracht op 2 november 2017. Hierna is het primaire besluit genomen.
2. In bezwaar heeft [zus] een weekschema overgelegd waarin zij heeft aangegeven waar de dagelijkse verzorging van eiseres uit bestaat. Op grond hiervan, en na consultatie van een intaker ‘beschermd wonen’ van de Regio Rivierenland, heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Bij het vaststellen van het aantal uren heeft verweerder gebruik gemaakt van de Beleidsregels indicatiestelling voor de subsidieregeling ADL-assistentie 2017 (Beleidsregels).
Omvang van de maatwerkvoorziening
3.1.
Eiseres betoogt dat verweerder geen zorgvuldig onderzoek heeft uitgevoerd en dat de toegekende maatwerkvoorziening individuele begeleiding qua omvang voor haar niet passend is. Eiseres voert daartoe aan dat verweerder niet uit had kunnen gaan van de Beleidsregels. Die zijn geschreven voor een andere situatie en in het kader van de Wlz. Op deze manier is geen maatwerk geleverd. Ook is niet duidelijk hoe verweerder, op basis van die Beleidsregels, gekomen is op 23 uur per week. Eiseres heeft meer uren zorg nodig zoals ook volgt uit het namens haar in bezwaar overgelegde weekoverzicht. De in de Beleidsregels gehanteerde tijdseenheden zijn in het geval van eiseres niet realistisch en te beperkt qua tijd, bijvoorbeeld ten aanzien van opstaan en douchen en andere ADL-taken, zoals eten geven. Sommige handelingen, die wel noodzakelijk zijn, zoals het geven van medicijnen, komen niet terug in het overzicht. Voor een aantal ADL-handelingen heeft verweerder bovendien vermeld dat dit gebruikelijke hulp is, maar blijkt niet in welke tijdseenheden dit is vertaald. De uren die zijn toegekend voor het doen van de administratie zijn ook niet duidelijk. Verder worden in het overzicht van verweerder niet de taken genoemd die [zus] ook verricht, zoals toezicht houden/oppassen en wandelen (onderhoud). Eiseres kan niet alleen worden gelaten en heeft 24 uur per dag toezicht nodig van [zus]. Passend is dan ook een omvang van 56 uur per week (7 x 8 uur per dag). Ter zitting van de comparitie heeft eiseres nog naar voren gebracht dat verweerder niet goed beargumenteerd heeft dat bepaalde activiteiten niet vergoed worden omdat die niet bijdragen aan ‘zelfredzaamheid’ of ‘maatschappelijke participatie’. Verweerder had in concreto moeten onderzoeken en motiveren welke namens eiseres beschreven activiteiten wel en welke niet voor vergoeding in aanmerking komen en waarom.
3.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij wel gebruik kan maken van de Beleidsregels, omdat die wetenschappelijk vastgestelde normtijden geven die het mogelijk maken om een concrete ondersteuning te berekenen. In die normtijden is ook nog rekening gehouden met tijdsregistratie en reistijd van de zorgverleners. De tijden zijn dus ruimer dan nodig is in een thuissituatie. Verweerder heeft geen tijdsindicatie verbonden aan de taken die onder gebruikelijke hulp vallen, omdat dat niet indiceerbare hulp is. Verder is in een thuissituatie het 24-uurs toezicht in een instelling niet na te bootsen en niet te vertalen in een pgb. De kosten van een pgb overstijgen dan die van zorg in natura (zin). Eiseres kan dan kiezen voor een beschermd wonen locatie. Volgens verweerder draagt verder het bezig houden/oppassen door [zus] niet bij aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres. Het toegekende dagdeel voor dagbesteding kan ingezet worden voor bezigheden als wandelen. Bij de comparitie heeft verweerder nog toegelicht dat het aantal uren dat is toegekend voor het doen van de administratie en het regelen daaromtrent, een schatting is.
3.3.
In geschil is de omvang van de toegekende indicatie voor individuele begeleiding. Beoordeeld moet worden of deze indicatie een passende bijdrage levert om de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie van eiseres, dan wel om de problemen van eiseres bij het zich handhaven in de samenleving, te compenseren. Van belang daarbij is dat niet in geschil is dat eiseres is aangewezen op beschermd wonen en ook niet dat beschermd wonen in een instelling gecontra-indiceerd is.
3.4.
De rechtbank stelt voorop dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in de uitspraak van 21 maart 2018 [1] over de door het college van burgemeester en wethouders te volgen stappen in het kader van een te nemen besluit over maatschappelijke ondersteuning, het volgende heeft overwogen:
“Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Eerst wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Uit artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder b, c en f, van de Wmo 2015 in samenhang met het derde en vierde lid van artikel 2.3.5 vloeit voort dat het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken”.
3.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op de bevindingen van het huisbezoek, het klantgesprek, het advies van Argonaut en het meegewogen weekoverzicht, een zorgvuldig onderzoek uitgevoerd naar de hulpvraag van eiseres, naar haar problematiek en naar welke problemen zij ondervindt bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Bij de vertaling van de benodigde ondersteuningsbehoefte van eiseres naar de omvang van de indicatie voor individuele begeleiding heeft verweerder echter geen aansluiting mogen zoeken bij de Beleidsregels. Eiseres heeft terecht naar voren gebracht dat die Beleidsregels zijn opgesteld in het kader van andere regelgeving en bedoeld zijn voor een andere situatie. In die Beleidsregels (pagina 12) staat bovendien opgenomen dat de gemiddelde tijden basisminuten zijn voor verzekerden die zich ‘normaal’ kunnen bewegen, meewerken, geen gedragsproblemen hebben, enzovoort. Eiseres heeft ook aangegeven dat sommige handelingen, gelet op haar beperkingen, veel meer tijd in beslag nemen dan de tijden genoemd in de Beleidsregels. Dat in die tijdsnormen ook nog rekening is gehouden met tijdsregistratie en reistijd van de verzorger, maakt niet dat op basis van die normen kan worden vastgesteld hoeveel tijd aan begeleiding nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid teneinde haar beperkingen dienaangaande te compenseren. Verweerder heeft daarom niet inzichtelijk gemaakt of - en deugdelijk onderbouwd dat - de geïndiceerde maatwerkvoorziening qua omvang een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres, dan wel om de problemen van eiseres bij het zich handhaven in de samenleving, te compenseren. Verweerder zal opnieuw moeten vaststellen en deugdelijk moeten motiveren hoeveel tijd aan begeleiding nodig is om een passende bijdrage in de hiervoor bedoelde zin te leveren in het concrete geval van eiseres. Verweerder zal daarbij ook moeten betrekken de uren begeleiding die nodig zijn in het kader van toezicht houden/oppassen. Ook volgens het advies van Argonaut kan eiseres namelijk niet alleen gelaten worden. De rechtbank overweegt dat daarmee aannemelijk is dat eiseres zich niet zelfstandig kan handhaven in de samenleving en verweerder op grond van de Wmo verplicht is dit te compenseren. Nu dit niet kan plaatsvinden door de maatwerkvoorziening beschermd wonen toe te kennen - immers eiseres heeft een contra-indicatie voor wonen in een instelling - zal de hiervoor benodigde tijd in de vorm van begeleiding moeten worden vastgesteld. Voorts zal verweerder zich gemotiveerd moeten uitlaten over de vraag of de behoefte aan ondersteuning van eiseres bij bezigheden als wandelen en doen van administratie door middel van een maatwerkvoorziening begeleiding individueel moet worden gecompenseerd. Tot slot overweegt de rechtbank dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er geen tijdsindicatie kan worden verbonden aan de taken die onder gebruikelijke hulp vallen. Uit de in rechtsoverweging 3.4 vermelde uitspraak van de CRvB volgt dat alvorens de in de vorm van een maatwerkvoorziening te verlenen ondersteuning kan worden vastgesteld, inzicht moet worden verkregen in de vraag of degene die ondersteuning verlangt aanspraak kan maken op gebruikelijke hulp en zo ja, in hoeverre deze hulp beschikbaar is. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt.
Duur van het pgb
4.1.
Eiseres stelt verder dat verweerder ten onrechte een pgb voor de duur van 2 jaar heeft toegekend. Volgens eiseres had in haar geval een pgb voor onbepaalde tijd in de rede gelegen, vanwege het structurele en chronische karakter van haar psychische klachten. Verbetering daarvan is niet aan de orde, zoals ook volgt uit de medische stukken. Gelet hierop is de enkele motivering van verweerder dat toekenning van 2 jaar niet onredelijk is, onvoldoende. Ook is niet gemotiveerd waarom een pgb voor een langere duur dan 2 jaar niet geïndiceerd is. Gelet op het moment waarop de maatwerkvoorziening is verleend, de omstandigheid dat die op dat moment nog maar 2,5 maand zou duren en gelet op de klachten van eiseres, had het in de rede gelegen om het pgb toe te kennen tot en met 31 december 2020. Ter zitting van de comparitie heeft eiseres nog naar voren gebracht dat het argument van verweerder dat de zorg voor eiseres voor [zus] te zwaar zou zijn, wordt weerlegd in het advies van Argonaut. Dat [zus] onvoldoende zou werken aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres is nergens op gebaseerd. Verder bestaat er op grond van de artikelen 2.3.9 en 2.3.10 van de Wmo 2015 al een evaluatiemogelijkheid. Het argument dat het risico zou bestaan dat eiseres in haar ontwikkeling stil blijft staan, is ook oneigenlijk. Eiseres zal zich niet ontwikkelen en zij wordt behandeld, ook met medicijnen. Daar kan [zus] niets aan toe of af doen. Zij hoeft geen bijdrage te leveren aan de behandeling van eiseres.
4.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de periode van 2 jaar passend is, omdat het wenselijk is de situatie dan weer te bekijken. [zus] neemt immers als zorgverlener een zware last op haar schouders en het is belangrijk dit over 2 jaar te monitoren. Verder moet verweerder op grond van artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 de kwaliteit van de hulp volgen. Omdat de zorg wordt verleend door familie, terwijl voor het werken met personen met psychische beperkingen in het algemeen een specifieke deskundigheid is vereist, bestaat de kans dat eiseres in haar ontwikkeling stil zal blijven staan en onvoldoende gewerkt wordt aan het bevorderen van de zelfredzaamheid en de maatschappelijk participatie.
Verweerder heeft tijdens de comparitie toegelicht dat hij bovendien deskundigen heeft geraadpleegd die hebben aangegeven dat, ook als het ziektebeeld niet veranderd, door middel van behandeling toch een beetje beweging kan worden bewerkstelligd in wat eiseres zou kunnen. Ook heeft verweerder toegelicht dat hij er, toen hij hoorde dat eiseres hoorde tot de doelgroep beschermd wonen en de indicatieperiode al bijna afliep, voor gekozen heeft niet voor langere duur te indiceren, omdat zij niet de expertise hebben om een indicatie voor beschermd wonen te kunnen stellen.
4.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op goede gronden een pgb voor de duur van 2 jaar verleend. De Wmo 2015 noch de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Neder-Betuwe 2018 schrijft een minimumduur voor het toekennen van het pgb voor. Dit betekent dat de rechtbank zal toetsen of verweerder de verlening van het pgb voor 2 jaar voldoende heeft gemotiveerd. Met de toelichting van verweerder dat het van belang is om te kijken hoe het over 2 jaar gaat met eiseres en [zus] en waar zij op dat moment toe in staat zijn, zoals verweerder al had toegelicht in het verweerschrift in bezwaar, heeft verweerder dat gedaan. Dat de medische toestand van eiseres niet zal wijzigen, betekent niet dat het uitgesloten is dat er iets zal kunnen wijzigen in de vorm of mate van begeleiding die eiseres nodig heeft. Ook de situatie van [zus] kan wijzigen, waardoor zij minder begeleiding zou kunnen bieden. Een tussentijdse evaluatie van een maatwerkvoorziening strookt bovendien met het doel van de Wmo 2015 dat de maatwerkvoorziening specifiek toegesneden moet zijn op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van degene die ondersteuning nodig heeft. Dat de Wmo 2015 in artikel 2.3.9 de periodieke evaluatiemogelijkheid heeft vastgelegd en in artikel 2.3.10 de mogelijkheid om een pgb te herzien of in te trekken, betekent niet dat verweerder in dit geval de duur van het pgb niet op goede gronden heeft kunnen beperken tot 2 jaar.
4.4.
De rechtbank is wel van oordeel dat het van verweerder verwacht had mogen worden dat hij, nu het bestreden besluit waarin de nieuwe maatwerkvoorziening is verleend dateert van 6 september 2018, de indicatie zou verstrijken op 1 januari 2019 en de situatie van eiseres in die korte periode niet zou wijzigen, het pgb, gelet op wat hiervoor is overwogen ten aanzien van de duur van 2 jaar, verlengd had tot en met 31 december 2020. Verweerder heeft daarom niet op goede gronden kunnen besluiten het pgb toe te kennen tot en met 31 december 2018.
5. Zoals hiervoor is overwogen is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Verweerder zal dit kunnen doen middels een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder opnieuw de vertaling maken van de benodigde ondersteuningsbehoefte van eiseres naar de omvang van de indicatie voor individuele begeleiding. Daarbij mag verweerder geen aansluiting zoeken bij de Beleidsregels. Verweerder zal opnieuw, inzichtelijk en deugdelijk gemotiveerd moeten vaststellen welke omvang van die indicatie een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres, dan wel om de problemen van eiseres bij het zich handhaven in de samenleving, te compenseren, in het concrete geval van eiseres. Verweerder zal daarbij ook moeten betrekken de uren begeleiding die nodig zijn in het kader van toezicht houden/oppassen, behoefte aan wandelen en doen van administratie. Bij het opnieuw vaststellen van de omvang moet verweerder uitgaan van het gegeven dat eiseres is aangewezen op beschermd wonen en dat beschermd wonen in een instelling gecontra-indiceerd is. Verweerder zal het pgb moeten toekennen tot en met 31 december 2020.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
6. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en mr. E.C.E. Marechal, rechters, in tegenwoordigheid van mr. N. ter Horst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.