Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/4324
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 mei 2019
in de zaak tussen
Ecolegis B.V., te Zaltbommel, eiseres,
en
de minister van Financiën, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2018 heeft verweerder op verzoek van eiser een aantal documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) openbaar gemaakt, met uitzondering van daarin weggelakte gedeelten.
Bij besluit van 25 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Daarbij heeft verweerder verzocht te beslissen dat alleen de rechtbank van de ongelakte versies van de documenten kennis mag nemen van de stukken waarop het verzoek betrekking heeft. Bij beslissing van 28 augustus 2018 heeft de rechtbank dat verzoek op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingewilligd.
Bij brief van 3 september 2018 heeft eiseres toestemming verleend deze stukken bij de beoordeling van het beroep te betrekken.
Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Spaermon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.S. Aziz.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen het besluit van verweerder op haar verzoek op grond van de Wob. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak de volgende aspecten:
- is in het besluit een beslissing genomen over alle documenten waarop het verzoek
ziet?
- bevatten de niet verstrekte (delen van) documenten informatie opgesteld voor intern
beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevat?
- had verweerder de gevraagde informatie in het belang van een goede en
democratische bestuursvoering moeten verstrekken?
- bevatten de niet verstrekte (delen van) documenten milieu-informatie die ertoe leiden
dat verweerder het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen
had moeten afwegen tegen het belang van openbaarmaking?
Tijdens de zitting heeft eiseres gezegd dat zij de weigering van persoonsgegevens, zoals namen en adressen, niet langer bestrijdt. De rechtbank zal dit dus niet beoordelen.
1.1.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Op grond van het tweede lid, eerste zin, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Op grond van het vierde lid, eerste zin, kan in afwijking van het eerste lid bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking.
Het Wob-verzoek
2. Eiseres verzoekt om openbaarmaking van alle beschikbare rapporten, nota’s, besprekings- en vergaderverslagen, e-mails en andere, papieren en digitale, documenten die betrekking hebben op:
A. de voorbereiding en totstandkoming van de overgangsregeling van artikel 31a van de Wet belastingen op milieugrondslag (hierna: Wbm);
B. het vervallen van de overgangsregeling van artikel 31a van de Wbm.
De beslissing op het Wob-verzoek
3. Verweerder heeft zes documenten openbaar gemaakt, met uitzondering van weggelakte delen. Verweerder handhaaft deze uitzondering in het bestreden besluit. Het gaat hier dus om de weigering van de openbaarmaking van de weggelakte tekstdelen:
- 1. e-mailbericht betreft herinvoering afvalstoffenbelasting;
- 2. notitie directie Douane en Verbruiksbelastingen van 9 oktober 2013 over
afvalstoffenbelasting, herinvoering en proces;
- 3. e-mailbericht van DGBel/DGFZ aan DGBel/DGFZ over Nota van wijziging
herinvoering afvalstoffenbelasting van 14 oktober 2013;
- 4. factsheet bij het Belastingplan 2014 betreft herinvoering afvalstoffenbelasting;
- 5. e-mailwisseling 21 juli 2015;
- 6. e-mailwisseling 24 juli 2015.
De rechtbank duidt deze documenten hierna aan met document 1 en zo verder tot en met 6.
Verweerder baseert de weigering op artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob.
Deze informatie is volgens verweerder opgesteld voor intern beraad en bevat persoonlijke beleidsopvattingen.
Gaat het besluit in op alle documenten waarop het verzoek ziet?
4. Eiser betoogt dat de conceptstukken openbaar gemaakt dienen te worden. Verweerder merkt in het bestreden besluit op dat de conceptteksten buiten beschouwing worden gelaten en dat dit met eiseres zou zijn afgesproken tijdens een telefoongesprek met gemachtigde van eiseres op 5 januari 2018. Verweerder bedoelt – zo blijkt uit de toelichting op de zitting - daarmee dat concept-wetteksten buiten het verzoek vallen en dat tijdens dat telefoongesprek met eiseres is afgesproken dat verweerder het verzoek om openbaarmaking van conceptteksten als een apart Wob-verzoek beschouwt. Verweerder heeft deze daarom bij een apart besluit van 12 september 2018 aan eiseres verstrekt. Eiseres betwist deze lezing van verweerder en stelt dat zij niet bekend is met dit besluit. Zij gaat ervan uit dat conceptteksten binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen.
4.1.
De rechtbank oordeelt dat een conceptteksten binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Eiseres verzoekt om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de voorbereiding van specifieke wetgeving. Gelet op de bewoordingen van dit verzoek moet verweerder het verzoek ruim opvatten. Ook conceptteksten vallen dus onder het verzoek en daarover had verweerder een beslissing moeten nemen. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat op 5 januari 2018 met eiseres hierover andere afspraken zijn gemaakt. Verweerder heeft het besluit van 12 september 2018, waarbij over die conceptteksten een besluit zou hebben genomen, niet ter kennis van de rechtbank gebracht.
4.2.
De rechtbank ziet niet in waarom verweerder deze documenten niet bij het primaire besluit openbaar had kunnen maken, aangezien verweerder deze kennelijk bij besluit van
12 september 2018 alsnog openbaar heeft gemaakt. In het bestreden besluit onderbouwt verweerder onvoldoende waarom deze stukken niet zijn meegenomen bij het bestreden besluit. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Deze grond slaagt.
Bevat de informatie persoonlijke beleidsopvattingen?
5. Eiser betwijfelt of alle weggelakte tekstdelen persoonlijke beleidsopvattingen betreffen. Uit artikel 1 van de Wob volgt dat onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. De rechtbank heeft de ongelakte stukken bekeken om te beoordelen of alle geweigerde tekstdelen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
5.1.
De eerste weggelakte alinea onder “Angelique” in document 1 bevat geen persoonlijke beleidsopvatting. De weigering van die alinea is daarom ten onrechte gebaseerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Deze grond slaagt daarom ten aanzien van deze alinea.
5.2.
De overige weggelakte delen van document 1 bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. De weggelakte delen in de documenten 2 tot en met 6 bevatten eveneens persoonlijke beleidsopvattingen. Verweerder stelt terecht dat deze tekstdelen interne mailwisselingen, notities en tekstvoorstellen bevatten ten behoeve van de herziening van artikel 31a van de Wbm en dat zij zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De bijlage bij document 3 betreft een concepttekst van de toelichting in de tweede nota van wijziging bij het Belastingplan 2014. Artikel 11, eerste lid, van de Wob is daarom op deze tekstdelen van toepassing is. Ten aanzien van deze tekstdelen slaagt deze grond niet.
Waartoe leidt het belang van een goede en democratische bestuursvoering?
6. Eiseres betoogt - kort samengevat - dat verweerder de gevraagde informatie in het belang van een goede en democratische bestuursvoering had moeten verstrekken, omdat hij meent dat de Tweede Kamer van de Staten Generaal bij de voorbereiding en totstandkoming van de overgangsregeling van artikel 31a van de Wbm onjuist is geïnformeerd.
6.1.
Verweerder heeft gelet op artikel 11, tweede lid, van de Wob beoordelingsruimte bij de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken met het oog op een goede en democratische bestuursvoering [1] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen in redelijkheid op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob geweigerd. Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat het belang dat ambtenaren in vrijheid van gedachten kunnen wisselen zou kunnen worden geschaad door openbaarmaking van de tekstdelen. De rechtbank is verder niet gebleken dat de informatie die in deze persoonlijke beleidsopvattingen is verwerkt, andere motieven bevat dan de informatie die aan de Kamer is verstrekt. De beroepsgrond slaagt niet.
Bevatten de geweigerde tekstdelen milieu-informatie?
7. Eiseres betoogt vervolgens dat de geweigerde tekstdelen milieu-informatie bevatten in de zin van artikel 1, onder g, van de Wob en artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Volgens eiseres heeft het Wob-verzoek betrekking op wetgeving en plannen zoals bedoeld in artikel 19.1, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer, die op de onderdelen a en b bedoelde elementen (bodem, land) en factoren (afval) van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben.
7.1.
Verweerder betwist in zijn aanvullend verweerschrift het standpunt van eiseres. Verweerder betoogt dat artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer alleen betrekking heeft op maatregelen en activiteiten die zelf een uitwerking hebben op elementen die een negatief effect op het milieu hebben of kunnen hebben. Verweerder leidt dit af uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wet milieubeheer. Maatregelen die fiscale wetgeving betreffen, knopen slechts indirect aan bij milieubelastende activiteiten, aldus verweerder.
7.2.
Indien tekstdelen die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, (tevens) moeten worden aangemerkt als milieu-informatie, moet verweerder het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afwegen tegen het belang van openbaarmaking. Dat volgt uit artikel 11, vierde lid, van de Wob.
Artikel 1, onder g, van de Wob verwijst voor de definitie van milieu-informatie naar artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Van belang hier is onderdeel c van deze bepaling. Op grond van dat onderdeel wordt onder milieu-informatie (ook) verstaan: alle informatie, neergelegd in documenten, over bestuurlijke maatregelen, zoals wetgeving, die op elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben. Daaronder vallen ook maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen. Elementen zijn gedefinieerd als bijvoorbeeld lucht, bodem, land. [2] Factoren van het milieu gaat onder meer over afval. [3]
7.3.
Volgens de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wet milieubeheer heeft artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer betrekking op “maatregelen en activiteiten met een negatief effect op het milieu”. [4] De wijziging van deze wet betreft de omzetting van de EG-richtlijn toegang tot milieu-informatie [5] in nationale wetgeving. Volgens punt 10 in de considerans van deze richtlijn valt onder het begrip milieu-informatie (onder meer) informatie over factoren, maatregelen of activiteiten ter bescherming van het milieu of die gevolgen hebben of kunnen hebben voor het milieu. Hoewel de tekst van artikel 19.1a, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer hiermee overeenkomt, geeft de memorie van toelichting naar het oordeel van de rechtbank een te beperkte uitleg aan het begrip “milieu-informatie”, doordat daarin is aangegeven dat hieronder slechts maatregelen en activiteiten vallen met een negatief effect op het milieu. Voor deze uitleg bestaat geen steun in de tekst van of de considerans bij de richtlijn. Artikel 19.1a, eerste lid, onderdeel c, van de Wet milieubeheer moet richtlijnconform worden uitgelegd. Dat betekent dat ook informatie over maatregelen ter bescherming van het milieu hieronder valt.
7.4.
Omdat de Wbm kan worden aangemerkt als een belastingmaatregel ter bescherming van het milieu, betreft de geweigerde informatie milieu-informatie in de zin van artikel 1, onder g, van de Wob in samenhang met artikel 19.1a, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer. Verweerder moet gelet op artikel 11, vierde lid, van de Wob het belang van bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afwegen tegen het belang van openbaarmaking van de informatie. Omdat verweerder dit niet heeft gedaan, is het besluit in strijd met artikel 11, vierde lid, van de Wob. Deze grond slaagt.
Wat betekent dit?
8. Het beroep is gegrond omdat verweerder niet alle betrokken documenten bij het bestreden besluit heeft betrokken (overweging 4.2), in document 1 de eerste alinea onder “Angelique” ten onrechte heeft weggelakt (overweging 5.1) en omdat verweerder de belangen als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob niet heeft afgewogen (overweging 7.4).
De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder opnieuw op de bezwaren moet beslissen. Verweerder zal dat nieuwe besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van
deze uitspraak;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht € 338 aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. M.W. Bolzoni, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 15 mei 2019
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.