Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/2389
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaardte Bemmel, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvraag van gastouderbureau [bureau] voor exploitatie van een voorziening van gastouderopvang op het adres [locatie] te [woonplaats].
Bij besluit van 20 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, de beoogde gastouder, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door S. Kolkman en M.C. op de Haar.
Overwegingen
1. In de bijlage bij de uitspraak staan de wetsartikelen die op deze zaak van toepassing zijn.
Vaststaande feiten.
2.1.
Het adres [locatie] is het woonadres van eiseres. Hier wil eiseres een gastouderopvang starten. Op dit adres is ook een geitenhouderij gevestigd.
2.2.
Naar aanleiding van het verzoek om toestemming voor de exploitatie van een voorziening voor gastouderopvang (verder ook: het verzoek om toestemming) heeft de gemeentelijke gezondheidsdienst Gelderland-Midden (verder: de GGD) een onderzoek ingesteld, waarvan de resultaten zijn vastgelegd in het inspectierapport van 24 augustus 2017. Uit dit rapport blijkt, kort weergegeven, dat de exploitatie van deze gastouderopvang redelijkerwijs zal plaatsvinden in overeenstemming met de bij wet gestelde kwaliteitseisen en wordt positief geadviseerd over de aanvraag van eiseres.
2.3
Op 30 augustus 2017 hebben provinciale staten van Gelderland (onder meer) besloten te verklaren dat een wijziging van de Omgevingsverordening wordt voorbereid voor het gehele grondgebied van de provincie Gelderland en dat deze in voorbereiding zijnde wijziging van de Omgevingsverordening er op ziet dat de vestiging van, de uitbreiding van, de omschakeling naar en een toename van de oppervlakte dierenverblijf van geitenhouderijbedrijven niet mogelijk is.
2.4.
Bij brief van 28 september 2017 aan de portefeuillehouders Publieke Gezondheid regio Gelderland Midden heeft de GGD een advies uitgebracht. Kort samengevat weergegeven wordt geadviseerd op dat moment terughoudend om te gaan met de opvang van gevoelige groepen, waaronder kinderen, op geiten- en pluimveebedrijven.
2.5.
Bij het primaire besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het voorbereidingsbesluit van provinciale staten van Gelderland en de brief van de GGD van 28 september 2017, de verzochte toestemming geweigerd.
2.6.
Hiertegen heeft eiseres op 20 november 2017 bezwaar gemaakt.
2.7.
Op 15 december 2017 heeft de GGD met betrekking tot een aanvraag voor exploitatie van een voorziening van gastouderopvang in dezelfde straat in [woonplaats] geadviseerd terughoudend om te gaan met kinderopvang tot 250 meter van een geitenhouderij of bij meer dan 15 veehouderijen in een straal van 1 kilometer en ouders/verzorgers van kinderen te informeren over mogelijke gezondheidsrisico’s tot 2 kilometer van een geitenhouderij, zodat zij zelf een afweging kunnen maken.
2.8.
De Commissie van Advies voor de bezwaarschriften (verder: de bezwaarcommissie) heeft in haar advies van 17 januari 2018 vermeld dat verweerder in het primaire besluit niet heeft aangegeven waarom in dit specifieke geval toestemming werd geweigerd. Volgens de bezwaarcommissie lijkt terughoudendheid door verweerder in algemene zin vertaald te zijn in het weigeren van toestemming, zonder aandacht te besteden aan de specifieke situatie, waarover bovendien eerder door de GGD juist een positief advies was afgegeven. Verweerder is door het meer algemene advies van de GGD te volgen te gemakkelijk voorbij gegaan aan het veel specifiekere en zorgvuldige eerste GGD-advies zonder expliciet aandacht te besteden aan de vraag waarom dit is gebeurd. Het is in strijd met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om zonder zichtbaar goede reden (voor dit specifieke geval) af te wijken van dat eerste advies. Dit spreekt te meer nu het oorzakelijk verband tussen de gezondheidsrisico’s en de geitenhouderij niet is aangetoond, aldus de bezwaarcommissie. Zolang er geen zekerheid bestaat over het oorzakelijk verband tussen de gezondheidsrisico’s en de geitenhouderij kan de vergunning volgens de bezwaarcommissie tijdelijk worden verleend. De bezwaarcommissie adviseert het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren en een nieuw besluit te nemen.
2.9.
Op 14 februari 2018 is een rapport van de Gezondheidsraad verschenen. Hierin is, kort samengevat weergegeven, gesteld dat recente onderzoeken eerdere bevindingen bevestigen dat wonen in de buurt van veehouderijen effect kan hebben op de luchtwegen. Er zijn aanwijzingen voor een verminderde longfunctie en voor een verhoogd risico op longontsteking. Op basis van de beschikbare onderzoeken kan volgens de Gezondheidsraad echter niet worden geconcludeerd dat er sprake is van een oorzakelijk verband.
2.10.
Op 14 maart 2018 heeft de GGD een (algemeen) advies uitgebracht waarbij het rapport van de Gezondheidsraad mede is betrokken. Hierin is door de GGD gesteld dat het advies van 28 september 2017 en het rapport van de Gezondheidsraad zijn gebaseerd op dezelfde onderzoeken en op elkaar aansluiten. Waar de Gezondheidsraad stelt dat sprake is van aanwijzingen en daarmee het causale verband (nog) niet zeker is, hebben GGD (Gelderland-Midden) en de landelijke GGD-werkgroep op basis van huidige inzichten en in afwachting van nader onderzoek geadviseerd het voorzorgsprincipe toe te passen op nieuwe opvang van gevoelige groepen op geiten- en pluimveebedrijven, aldus de GGD. Volgens de GGD is er op dit moment geen aanleiding dit advies te herzien.
2.11.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
De standpunten van partijen.
3. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, samengevat, op het standpunt gesteld dat het latere advies van de GGD in de brief van 28 september 2017 het eerdere positieve advies in het rapport van 24 augustus 2017 overrulede en dat het advies van de GGD om terughoudend om te gaan met de opvang van kwetsbare groepen, waaronder kinderen, op een geitenhouderij voor hem in de praktijk betekent dat hij geen toestemming verleent voor de start van de exploitatie van een gastouderopvang op dit adres.
4. Eiseres heeft het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten. Samengevat is eiseres van opvatting dat verweerder het eerste advies van de GGD had moeten volgen, dat “terughoudend” niet betekent dat verweerder de toestemming móet weigeren en dat er geen oorzakelijk verband is tussen het verhoogd risico op longontstekingen en geitenhouderijen.
Op hetgeen in beroep door eiseres is aangevoerd, zal de rechtbank in het navolgende, voor zover nodig, nader ingaan.
Beoordeling door de rechtbank.
5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het standpunt in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. In het advies van de GGD van 28 september 2017 heeft de GGD zich op het standpunt gesteld dat terughoudend moet worden omgegaan met kinderopvang in de nabijheid van een geitenhouderij. In een nadere reactie, tijdens de bezwaarfase, van 16 maart 2018, heeft de GGD dit advies herhaald en aanvullend vermeld dat zij het verstandig acht “om zorgvuldig met kwetsbare groepen om te gaan en uit voorzorg een terughoudend beleid te voeren.” Verweerder verbindt hier in het bestreden besluit de conclusie aan dat het advies van de GGD om terughoudend om te blijven gaan met de opvang van kwetsbare groepen, waaronder jonge kinderen, op een geitenhouderij, betekent dat geen toestemming wordt verleend.
De rechtbank is van oordeel dat uit het bestreden besluit onvoldoende duidelijk wordt waarom het advies ‘terughoudend’ te zijn zonder meer betekent dat geen toestemming wordt verleend. De brieven van 28 september 2017 en 16 maart 2018 leiden niet zonder meer tot de conclusie dat de GGD van opvatting is dat kinderopvang op geitenhouderijen niet moet worden toegestaan. Daarbij impliceert ‘terughoudendheid’ ruimte voor een afweging, die in dit geval niet kenbaar is gemaakt. De rechtbank acht met name van belang dat in dit geval specifiek ten behoeve van de beoordeling van de aanvraag van eiseres de GGD onderzoek heeft gedaan naar het woonadres en het naastgelegen bedrijf van eiseres. Bij dat onderzoek heeft de GGD uitdrukkelijk betrokken dat de beoogde gastouderopvang zal plaatsvinden in de onmiddellijke nabijheid van een geitenhouderij. Uit het inspectierapport van de GGD van 24 augustus 2017, waarmee positief over de aanvraag is geadviseerd, staat vermeld dat in het RIVM rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden” van 17 juli 2017 een statistische relatie is gevonden tussen het wonen binnen 2 kilometer van een geitenhouderij en een grotere kans op het krijgen van longontsteking. Onder het kopje “Veiligheid en Gezondheid” staat dat extra aandacht is besteed aan de hygiëne op de locatie, in verband met het mogelijk kunnen optreden van extra risico’s die verbonden kunnen zijn aan een geitenboerderij. Er is beschreven welke maatregelen al op de geitenhouderij van toepassing zijn. Uit het kopje “Risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid” blijkt dat afspraken zijn gemaakt en uitgevoerd met betrekking tot daar genoemde aspecten. Er zijn afspraken gemaakt, die zijn vastgelegd in de inventarisaties. Verder is vermeld dat ouders worden geïnformeerd over de positieve effecten en ook over de risico’s bij kinderopvang in een agrarische omgeving, onder andere door middel van een brochure.
Onder deze omstandigheden is onvoldoende gemotiveerd waarom, in weerwil van het eerdere positieve advies, is overgegaan tot weigering van de vergunning en wordt in het bestreden besluit niet duidelijk waarom de getroffen en aanbevolen maatregelen niet voldoende zijn om aan de eis van terughoudendheid te voldoen. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb is genomen. Daarom wordt het bestreden besluit vernietigd.
6.1.
Inmiddels heeft de GGD met betrekking tot deze aanvraag op 7 juni 2018 een nader advies uitgebracht aan verweerder, dat in de beroepsprocedure aan het dossier is toegevoegd. Uit het advies blijkt dat de GGD hierbij heeft betrokken de tot dan toe bekende kennis over veehouderij en gezondheid, het rapport van de Gezondheidsraad van 14 februari 2018 en recente contacten van de GGD met onderzoekers van het VGO (Veehouderij en Gezondheid Omwonenden), uit welke contacten is gebleken dat het verhoogde risico op longontsteking ook speelt over de jaren 2014-2016 en dat het verhoogde risico gevonden wordt bij alle leeftijdscategorieën, inclusief kleine kinderen.
In het advies is vermeld dat de melkgeitenstal van het bedrijf van eiseres (circa 1.500 geiten) natuurlijk wordt geventileerd, wat betekent dat er sprake is van ongecontroleerde uitstoot naar de buitenlucht van veegerelateerde stoffen die een gezondheidsrisico vormen en dat dicht op het bedrijf de risico’s het grootst zijn en dat de risico’s zullen afnemen naarmate de afstand groter wordt. In het advies heeft de GGD vermeld dat sterke aanwijzingen voor een verhoogd risico op longontsteking bij kinderen die op deze melkgeitenhouderij worden opgevangen in een gastouderopvang met mogelijk ernstige gevolgen (longontsteking bij zeer kleine kinderen kan leiden tot sterfte) vragen om een terughoudend beleid dat inzet op gezondheidsbescherming. Het feit dat hier sprake is van is van intensieve veehouderij, de opvang op de veehouderij en de natuurlijke ventilatie in combinatie met de leeftijd van de op te vangen kinderen (de aangevraagde zes kindplaatsen hebben betrekking op baby’s en peuters in de leeftijd van enkele maanden tot circa vier jaar) maken tezamen dat de GGD Gelderland-Midden de gemeente heeft geadviseerd om bij dit bedrijf nieuwe opvang niet toe te staan.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank biedt dit rapport voor verweerder voldoende basis om de toestemming te weigeren. De rechtbank betrekt hierbij dat de (directeur publieke gezondheid van de) GGD in de Wet kinderopvang is aangewezen als toezichthouder en als terzake deskundig heeft te gelden. Nu het advies van de GGD zorgvuldig tot stand is gekomen en niet onjuist voorkomt, specifiek op de situatie van eiseres betrekking heeft en een duidelijk advies bevat dat inhoudt de kinderopvang niet toe te staan, mag verweerder dit advies een zwaarwegende rol laten spelen in de eigen beoordeling. Eiseres heeft haar standpunt dat, uit gezondheidsoogpunt, alsnog toestemming kan worden verleend, niet onderbouwd met een ander deskundig advies.
6.3.
Omdat de rechtbank uit het verhandelde op de zitting van 30 oktober 2018 is gebleken dat verweerder bij zijn standpunt blijft dat de toestemming moet worden geweigerd en hij dit standpunt nu kan baseren op het nadere advies van de GGD van 6 juni 2018, ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 170 aan haar vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1.002.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Vogel, rechter, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage.
Wettelijk kader.
Wet kinderopvang.
Artikel 1.45.
1. Degene die voornemens is een kindercentrum of gastouderbureau in exploitatie te nemen, doet daarvoor een aanvraag bij het college.
2. De houder van een gastouderbureau dient een aanvraag in voor degene die door zijn tussenkomst voornemens is gastouderopvang te bieden. De aanvraag, bedoeld in de eerste volzin, wordt namens de gastouder of voorgenomen gastouder gedaan bij het college.
3. Een kindercentrum, een gastouderbureau of een voorziening voor gastouderopvang wordt niet in exploitatie genomen voordat een onderzoek als bedoeld in artikel 1.62, eerste lid, heeft plaatsgevonden, waaruit blijkt dat de exploitatie redelijkerwijs zal plaatsvinden in overeenstemming met de bij of krachtens de artikelen 1.48d, tweede en derde lid, en 1.49 tot en met 1.59 gestelde regels.
[…].
Artikel 1.46.
1. Uiterlijk tien weken na de ontvangst van de aanvraag, bedoeld in artikel 1.45, eerste of tweede lid, besluit het college op de aanvraag. Indien uit het onderzoek, bedoeld in artikel 1.62, eerste lid, is gebleken dat de exploitatie redelijkerwijs zal plaatsvinden in overeenstemming met de bij of krachtens de artikelen 1.48d, tweede en derde lid, en 1.49 tot en met 1.59 gestelde regels en anderszins niet is gebleken van feiten en omstandigheden die op het tegendeel duiden, wordt positief op de aanvraag beslist.
2 t/m 8 […].
Artikel 1.61.
[…]
2. Het college wijst de directeur publieke gezondheid van de GGD, bedoeld in artikel 14, derde lid, van de Wet publieke gezondheid, aan als toezichthouder.
[…].
Artikel 1.49.
[…]
3. Een houder van een voorziening voor gastouderopvang biedt verantwoorde gastouderopvang aan waaronder wordt verstaan opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving.
[…].
Artikel 1.62.
1. De toezichthouder houdt toezicht op de naleving van artikel 1.45, derde lid, en onderzoekt na een aanvraag als bedoeld in artikel 1.45, eerste of tweede lid, binnen een bij regeling van Onze Minister te stellen termijn of de exploitatie redelijkerwijs zal plaatsvinden in overeenstemming met de bij of krachtens de artikelen 1.48d, tweede en derde lid, en 1.49 tot en met 1.59 gestelde regels.
Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 7:12.
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
2 t/m 4 […].
Artikel 7:13.
1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld: […].
2 t/m 5 […].
6. Het advies van de commissie wordt schriftelijk uitgebracht en bevat een verslag van het horen.
7. Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.