Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/7525
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderlandte Arnhem, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2016 heeft verweerder de subsidie voor het [project] vastgesteld op [project] .
Bij besluit van 1 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 oktober 2017. Namens eiser zijn verschenen [eiser] en [eiser] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door S. Barari en R. Boelhouwer
.
.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 13 november 2013 met nummer PS2013-826-III hebben provinciale staten van de provincie Gelderland (hierna: provinciale staten) een reserve Robuuste Investeringsimpuls (hierna: de RII) ingesteld. Voor de jaren 2014 en 2015 hebben provinciale staten € 250 miljoen beschikbaar gesteld voor projecten op onder meer het gebied van mobiliteit. Provinciale staten hebben verder besloten om uit de RII voor het [project] (hierna: het project) in 2015 een bedrag van € 2.000.000,- beschikbaar te stellen aan [eiser] .
1.2.
Op 20 december 2013 heeft eiser een subsidieaanvraag van € 2.000.000 ingediend bij verweerder voor het project.
1.3.
Bij besluit van 23 mei 2014 heeft verweerder ter uitvoering van de RII eiser eenmalig een subsidie verleend van maximaal € 2.000.000 voor de realisatie van een parkeerkelder voor circa 220 parkeerplaatsen met fietsdek voor 1.000 klemmen inclusief kapconstructie, de herinrichting van het P+R terrein inclusief fietsenstalling en de verplaatsing van een snackbar naar het stationsgebouw. In het besluit van 23 mei 2014 staat verder, voor zover hier van belang, het volgende:
“
(…)
(…)
Activiteiten en kosten
(…) Op basis van uw aanvraag kunnen de kosten voor de activiteiten als volgt worden onderverdeeld:
Kostensoort Subsidiabele kosten (€)
Totale begroting 9.350.493,--
Totale projectkosten 9.350.493,--
U kunt direct met de uitvoering van de activiteiten starten. Wij wijzen u er volledigheidshalve op dat kosten die zijn gemaakt voor ontvangstdatum van de subsidieaanvraag (1 augustus 2014) niet voor subsidie in aanmerking komen.
Financiering
De financiering is als volgt opgebouwd:
Financiering subsidiabele kosten % Bedrag (€)
Provinciale bijdrage Robuuste Investeringsimpuls 21 2.000.000,--
Eigen bijdrage 24 2.195.659,--
Stadsregio Arnhem-Nijmegen 37 3.450.000,--
Ministerie I&M 16 1.503.834,--
ProRail 2 201.000,--
Totale projectfinanciering9.350.493,--
Verplichtingen
De belangrijkste verplichtingen die zijn verbonden aan deze subsidie, zijn opgenomen in de Algemene subsidieverordening Gelderland 1998. (…)
Bevoorschotting
Wij verstrekken u een voorschot van € 1.600.000 (80% van de verleende subsidie). (…)
Subsidievaststelling
(…)
Bij de vaststelling zullen wij beoordelen in hoeverre de kosten lager zijn uitgevallen dan in de aanvraag opgenomen. De subsidievaststelling zal zijn gebaseerd op de werkelijke kosten.
(…)”
1.4.
Bij besluit van 23 juni 2014 heeft verweerder de verleningsbeschikking herzien wat betreft de activiteiten. De verplaatsing van de snackbar is als activiteit komen te vervallen.
1.5.
Op 10 juni 2015 heeft eiser verweerder geïnformeerd dat de voortgang van het project vertraging oploopt. Eiser achtte het niet langer mogelijk om alle activiteiten vóór
31 december 2015, de einddatum van de RII, te realiseren.
1.6.
Naar aanleiding hiervan hebben (ambtenaren van) partijen gesprekken met elkaar gevoerd, in ieder geval op 25 augustus 2015. Van deze gesprekken zijn geen verslagen gemaakt.
1.7.
In een email van de heer [eiser] , senior beleidsadviseur in dienst bij eiser, van 10 september 2015 aan R. Boelhouwer, H. Verdoold en I. Hick, allen ambtenaren in dienst van verweerder, staat:
“
Afgelopen 25 augustus hebben we een overleg gehad over de voortgang van de [project] in het kader van de Robuuste Investeringsimpuls.
Afgelopen 25 augustus hebben we een overleg gehad over de voortgang van de [project] in het kader van de Robuuste Investeringsimpuls.
Wij hebben daarbij het volgende afgesproken:
- Ik pas de lijst met, voor 31 december 2015, uit te voeren werkzaamheden aan. (…)
- De subsidiebeschikking wordt aangepast. Aanpassingen zijn een juiste formulering van de realisatieverplichtingen van de gemeente [woonplaats] (nu staat nog realisatie van het gehele project voor 31 december 2015 genoemd) en het toevoegen van de lijst subsidiabele werkzaamheden (indien akkoord uiteraard) zodat daarover bij de gemeente [woonplaats] ook zekerheid over ontstaat.
- Vraagstuk is nog: kosten die na ontvangst van de subsidie aanvraag zijn gemaakt die zijn subsidiabel. In de beschikking wordt die datum gesteld op 1 augustus 2014. In de eerste zin van de beschikking wordt echter aangegeven dat de subsidie aanvraag op 20 december 2013 is ontvangen en ingeboekt. De datum van de subsidiebeschikking staat ook op 23 mei 2014, dus voor 1 augustus 2014.”
1.8.
Bij besluit van 5 oktober 2015 heeft verweerder het besluit van 23 juni 2014 nogmaals herzien. In het besluit staat:
“Op 23 juni 2014 hebben wij u op grond van het besluit van Provinciale Staten d.d. 13 november 2013 (…) een subsidie verleend van maximaal € 2.000.000,- - voor het [project] in het kader van het programma Robuuste Investeringsimpuls.
Besluit
Naar aanleiding van uw verzoek d.d. 23 september 2015 hebben wij besloten ons besluit van 23 juni 2014 t.a.v. de planning als volgt te herzien:
(…)
Investeringen 1 januari 2014 t/m 31 december 2015
Werkzaamheden aan parkeerkelder inclusief kapconstructie 1.396.960
Werkzaamheden aan herinrichting stationsgebied noord en zuid 865.000
Plankosten 1 januari 2014 t/m 31 december 2015 415.149
Totaal 2.677.109
(…)
Financiering
Provinciale bijdrage Robuuste Investeringsimpuls 2.000.000
Eigen bijdrage 677.109
Totaal 2.677.109
De verplichtingen en bepalingen uit het besluit van 21 maart 2014 blijven voor het overige van toepassing.”
1.9.
Op 23 maart 2016 heeft eiser een eindrapportage en een controleverklaring van een accountant aan verweerder toegezonden. Hieruit blijkt dat de gerealiseerde kosten
€ 2.315.393,14 bedragen. Eiser heeft verzocht om de subsidie vast te stellen.
1.10.
Bij besluit van 7 april 2016 (hierna: het vaststellingsbesluit) heeft verweerder de subsidie op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vastgesteld op € 1.736.545 . In het vaststellingsbesluit staat, voor zover hier van belang:
“
Wij stellen de subsidiabele kosten vast op € 2.315.393,-- (…) De financiering is als volgt opgebouwd:
Wij stellen de subsidiabele kosten vast op € 2.315.393,-- (…) De financiering is als volgt opgebouwd:
Financiering subsidiabele kosten % Bedrag (€)
Provincie Geldeland 75 1.736.545,--
Gemeente [woonplaats] 25 578.848,--
Totale Projectfinanciering 2.315.393,--”
1.11.
Eiser heeft bij brief van 18 mei 2016 bezwaar gemaakt.
1.12.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser onder verwijzing naar een advies van de bezwaarschriftencommissie en onder aanpassing van de grondslag ongegrond verklaard.
2. De rechtbank overweegt dat de subsidie voor het project laatstelijk is verleend bij beschikking van 5 oktober 2015. Dit is de beschikking waarmee de eerdere beschikking van 23 juni 2014 is herzien die op zijn beurt al eerder in de plaats was gekomen van de beschikking van 23 mei 2014. De rechtbank zal de beschikking van 5 oktober 2015 hierna aanduiden als de verleningsbeschikking.
3. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij de subsidie op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb overeenkomstig verlening heeft vastgesteld op
€ 1.736.545 , zijnde 75% van de werkelijk gemaakte subsidiabele kosten van € 2.315.393,-. Verweerder verwijst voor de nadere motivering van het bestreden besluit naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. Daarin staat - samengevat - dat uit de inhoud van de verleningsbeschikking en de verwijzing daarin naar artikel 5.4, eerste lid, van de Algemene subsidieverordening Gelderland 1998 (hierna: de AsG) blijkt dat de subsidie voor het project naar rato is verleend en dus ook naar rato is vastgesteld.
4. Eiser kan zich hier niet mee verenigen. Hij stelt kort gezegd dat de subsidie niet overeenkomstig de subsidieverlening is vastgesteld. De verleningsbeschikking noch de AsG bevatten een grondslag om de subsidie naar rato lager dan € 2.000.000,- vast te stellen op
€ 1.736.545 , terwijl de subsidiabele kosten € 2.315.393 en dus meer dan
€ 2.000.000,- zijn. De subsidie is ten onrechte niet op € 2.000.000,- vastgesteld.
5. In artikel 5.4, eerste lid, van de AsG staat het volgende:
“Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven waarin een bedrag is vermeld waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, wordt zij vastgesteld op basis van de werkelijke baten en lasten van de activiteiten waarvoor zij is verleend”.
5.1.
In de artikelsgewijze toelichting op deze verordening staat bij artikel 5.4 van de AsG: “
Uitgangspunt is dat subsidies die tot een bepaald maximum zijn verleend, altijd worden vastgesteld op basis van de werkelijke kosten. Aan de betreffende activiteit verbonden inkomsten worden dus, ook als daarmee in de aanvraag of de verlening niet uitdrukkelijk rekening is gehouden, in principe altijd afgetrokken.”
Uitgangspunt is dat subsidies die tot een bepaald maximum zijn verleend, altijd worden vastgesteld op basis van de werkelijke kosten. Aan de betreffende activiteit verbonden inkomsten worden dus, ook als daarmee in de aanvraag of de verlening niet uitdrukkelijk rekening is gehouden, in principe altijd afgetrokken.”
5.2.
Anders dan verweerder stelt, volgt uit de tekst van artikel 5.4, eerste lid, van de AsG dat een tot een bepaald maximumbedrag verleende subsidie wordt vastgesteld ‘op basis van’ de werkelijke baten en lasten van de activiteiten waarvoor zij is verleend. Dat lager uitvallende werkelijke kosten tot een naar rato lagere subsidie leiden, staat hier niet.
Dat de tekst van deze bepaling zo moet worden gelezen als verweerder stelt, volgt ook niet uit de toelichting bij artikel 5.4, eerste lid, van de AsG. Hieruit kan slechts worden afgeleid dat inkomsten (baten) worden afgetrokken van de kosten (lasten) om de werkelijke kosten te bepalen, op basis waarvan de subsidie wordt vastgesteld. Artikel 5.4, eerste lid, van de AsG biedt kortom geen grondslag voor een naar rato vaststelling van subsidies. De door verweerder gestelde berekeningsmethodiek bij de vaststelling van subsidies die tot een bepaald maximum zijn verleend, volgt hieruit niet. Dat de verleningsbeschikking een verlening naar rato van werkelijke kosten inhoudt, omdat daarin is verwezen naar artikel 5.4, eerste lid, van de AsG, volgt de rechtbank dan ook niet.
6. Verweerder stelt dat ook uit de verleningsbeschikking blijkt dat het verleende subsidiebedrag van maximaal € 2.000.000,- is gekoppeld aan de in die beschikking opgenomen nader gespecificeerde begroting van € 2.677.109,-. Daarmee heeft verweerder de subsidie aan het (geherdefinieerde) project naar eigen zeggen gebracht op 75% van de totale werkelijke kosten en de eigen bijdrage van eiser (dus) op 25% van die werkelijke kosten. Ook uit de inhoud van de verleningsbeschikking volgt dat de subsidie voor het project van maximaal € 2.000.000,- naar rato van de werkelijke kosten is verleend en dienovereenkomstig moest worden vastgesteld, aldus verweerder.
6.1.
De rechtbank volgt verweerder hierin niet. In de verleningsbeschikking staat niet dat verweerder de subsidie naar rato (van de werkelijke kosten) heeft verleend, iets dat overigens ook niet staat in de besluiten van 23 mei 2014 en 23 juni 2014. De woorden ‘naar rato’ komen daarin niet voor.
6.2.
In de verleningsbeschikking staat evenmin dat verweerder de subsidie aan het (geherdefinieerde) project heeft gebracht op 75% van de totale werkelijke kosten en de eigen bijdrage van eiser op 25% van die werkelijke kosten. In de beschikking noemt verweerder geen percentages. Dat verweerder dit per abuis zou hebben nagelaten, dient, zo al juist, voor zijn rekening te blijven. Het in de verleningsbeschikking opnemen van de volgende begroting
“Financiering
Provinciale bijdrage Robuuste Investeringsimpuls 2.000.000
Eigen bijdrage 677.109
Totaal 2.677.109”,
is zonder nadere toelichting in dezelfde beschikking, die ontbreekt, in ieder geval onvoldoende om voor eiser kenbaar te achten dat het subsidiebedrag van maximaal € 2.000.000,- op de door verweerder gestelde wijze (dat wil zeggen: naar rato van de werkelijke kosten) is gekoppeld aan de in die beschikking opgenomen nader gespecificeerde begroting van € 2.677.109,-.
6.3.
Verweerder wijst erop dat in de verleningsbeschikking staat “
De verplichtingen en bepalingen uit het besluit van 21 maart 2014 blijven voor het overige van toepassing.” De rechtbank begrijpt dat verweerder hiermee heeft bedoeld te zeggen dat de verplichtingen en bepalingen uit het besluit van 23 juni 2014 voor het overige van toepassing zijn gebleven. Ter zitting heeft eiser gesteld deze zinsnede ook op die manier te hebben begrepen.
De verplichtingen en bepalingen uit het besluit van 21 maart 2014 blijven voor het overige van toepassing.” De rechtbank begrijpt dat verweerder hiermee heeft bedoeld te zeggen dat de verplichtingen en bepalingen uit het besluit van 23 juni 2014 voor het overige van toepassing zijn gebleven. Ter zitting heeft eiser gesteld deze zinsnede ook op die manier te hebben begrepen.
6.4.
De rechtbank begrijpt dat verweerder met een beroep op deze zinsnede heeft gesteld dat in het besluit van 23 juni 2014 een financieringstabel is opgenomen met het bedrag van de maximale subsidie ( € 2.000.000,- ) en het percentage (van 21%) dat dit volgens verweerder van de totale (toenmalige) projectfinanciering vormde. Eiser had volgens verweerder na ontvangst van de verleningsbeschikking vanwege deze verwijzing naar het besluit van 23 juni 2014 moeten begrijpen dat verweerder, ook na herdefiniëring van het project, een percentuele bijdrage leverde in de totale werkelijke kosten.
6.5.
De rechtbank gaat hieraan voorbij. In de eerste plaats, omdat, zoals hiervoor is vastgesteld, percentages in de verleningsbeschikking geheel ontbreken. Met de verleningsbeschikking is de eerdere verleningsbeschikking voor wat betreft de planning, subsidiabele activiteiten (niet langer ‘realisatie van activiteiten’ maar ‘werkzaamheden aan te realiseren activiteiten’) en financiering bovendien grondig herzien. Eiser hoefde er dan ook niet op bedacht te zijn dat eerdere in het besluit van 23 juni 2014 genoemde percentages betekenis bleven houden voor de hoogte van de verleende subsidie en de berekeningsmethode bij vaststelling. Daar komt bij dat ook in het besluit van 23 juni 2014 niet met zoveel woorden staat dat verweerder een procentuele bijdrage (bijdrage naar rato) in de totale projectfinanciering leverde, zodat eiser daar te minder op bedacht hoefde te zijn.
Bovendien blijkt volgens verweerder uit de verleningsbeschikking dat hij een subsidie van 75% van de totale werkelijke kosten van het (geherdefinieerde) project heeft verleend. Dat en waarom verweerder de eerder volgens hem voor 21% van de totale werkelijke kosten en met een maximum van € 2.000.000,- verleende subsidie ruim een jaar later voor 75% van de totale werkelijke kosten en met een maximum van € 2.000.000,- verleent, legt verweerder in de verleningsbeschikking echter niet uit. Ook dit maakt dat eiser redelijkerwijs niet hoefde te begrijpen dat verweerder beoogde om een subsidie naar rato te verlenen.
7. Vaststaat dat eiser verweerder op 10 juni 2015 heeft geïnformeerd dat de voortgang van het oorspronkelijke project vertraging opliep. Eiser achtte het niet langer mogelijk om alle activiteiten vóór 31 december 2015, de einddatum van de RII, te realiseren. Naar aanleiding hiervan hebben (ambtenaren van) partijen gesprekken met elkaar gevoerd, in ieder geval op 25 augustus 2015. Verweerder heeft gesteld dat tijdens deze gesprekken tegen eiser is gezegd dat naar rato zou worden afgerekend. Eiser heeft deze stelling gemotiveerd betwist.
Van deze gesprekken zijn geen verslagen, zodat de inhoud ervan onduidelijk blijft. Het enige schriftelijk stuk dat op deze gesprekken betrekking heeft, namelijk de onder 1.7 genoemde e-mail van de kant van eiser, biedt in ieder geval geen steun voor verweerders lezing van het verloop ervan. Omdat verweerder zijn stelling ook niet op andere wijze heeft onderbouwd, volgt de rechtbank verweerder niet in zijn stelling dat tijdens deze gesprekken tegen eiser is gezegd dat naar rato zou worden afgerekend.
7.1.
Verweerder heeft ook gesteld dat hij in deze gesprekken nimmer heeft gesproken over een gegarandeerde aanspraak van eiser op € 2.000.000,- . Als dit al juist is, volgt ook daaruit niet dat eiser wist of had moeten weten dat verweerder met de verleningsbeschikking een subsidie naar rato heeft verleend. Eiser stelt namelijk niet dat verweerder hem een subsidie van € 2.000.000,- heeft gegarandeerd. Eiser stelt slechts dat de verleningsbeschikking noch de AsG een grondslag bevatten om de subsidie lager dan € 2.000.000,- vast te stellen wanneer de totale gerealiseerde kosten meer dan € 2.000.000,- zijn. Verweerders stelling onderbouwt zijn uitleg van de verleningsbeschikking niet.
8. Verweerder stelt dat subsidies aan Gelderse gemeentes vrijwel altijd naar rato worden verleend en afgerekend en dat dit slechts bij uitzondering anders gaat. Ook hiervoor geldt echter dat verweerder, tegenover de gemotiveerde betwisting van zijn stelling door eiser, heeft nagelaten om zijn stelling te staven. De rechtbank acht daarbij van belang dat gesteld noch gebleken is dat de inhoud van de RII aanknopingspunten biedt voor verweerders standpunt dat de subsidie aan eiser naar rato is verleend. Dat eiser een partij is die een structurele subsidierelatie met verweerder heeft, maakt dus niet dat eiser reeds daarom had moeten begrijpen dat de subsidie naar rato is verleend.
9. Blijft over verweerders stelling dat eisers uitleg van de verleningsbeschikking niet redelijk en ook onlogisch is. In het (geherdefineerde) project zijn volgens verweerder minder kosten gemaakt, de met het project gerealiseerde werkgelegenheid (doelstelling van de RII) is fors minder geworden en verweerders procentuele bijdrage is fors toegenomen. Dat eisers eigen bijdrage nog verder zou afnemen, is daarmee volgens verweerder niet te rijmen.
9.1.
Ook deze stelling kan verweerder niet baten. Tegen de achtergrond bezien van het project zoals beschreven in de verleningsbeschikking is verweerders stelling juist dat er minder kosten zijn gemaakt dan in eerdere besluiten was begroot. Ten opzichte van de inhoud van die eerdere besluiten is eisers eigen bijdrage ook minder dan daarin is begroot. De redelijke verklaring hiervoor is echter dat verweerder om hem moverende redenen en na overleg met eiser heeft besloten om de omvang van het te subsidiëren project terug te brengen door een deel van de werkzaamheden uit het oorspronkelijke project te lichten en enkel daarvoor subsidie te verlenen. Het project is na overleg met en instemming van verweerder opnieuw gedefinieerd. Dat de met het project gerealiseerde werkgelegenheid hierdoor minder is geworden, is daarvan een logisch gevolg. Verweerder was hiervan op de hoogte toen hij besloot het besluit van 23 juni 2014 te herzien op de wijze zoals hij dat in de verleningsbeschikking heeft gedaan. Verweerder kan niet achteraf met succes stellen dat mede hierdoor zijn uitleg van de verleningsbeschikking de juiste (want: redelijke) uitleg is.
10. Slotsom is dat verweerder de subsidie niet overeenkomstig de subsidieverlening heeft vastgesteld. Het beroep is om die reden gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
10.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit expliciet gesteld dat artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb ten onrechte aan het vaststellingsbesluit ten grondslag is gelegd. In het verweerschrift van 1 maart 2017 staat dat ‘aangezien in beginsel niet het niet geheel plaatsvinden van de activiteiten, maar het lager uitvallen van de projectkosten aanleiding is geweest de subsidie lager vast te stellen, [verweerder] de grondslag voor de lagere vaststelling in het bestreden besluit [heeft] aangepast’. Verweerder heeft in de beroepsprocedure niet gesteld dat er een andere grondslag voor vaststelling van de subsidie is dan artikel 4:46, eerste lid, van de Awb, noch dat hij deze mogelijkheid bij een eventuele gegrondverklaring van het beroep nader wenst te onderzoeken. De rechtbank concludeert daaruit dat er volgens verweerder geen andere vaststellingsgrondslag is dan artikel 4:46, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet bij deze stand van zaken aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het vaststellingsbesluit te herroepen en de subsidie op die grondslag overeenkomstig de verleningsbeschikking vast te stellen op € 2.000.000,- . De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit.
10.2.
Verweerder dient het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, reeds omdat hier niet om is verzocht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het vaststellingsbesluit en stelt de subsidie vast op € 2.000.000,- ;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Raat, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. L.M. Noordam, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.