Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/4752
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] en [eiser], allen te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. M. de Jong),
en
het algemeen bestuur van Waterschap Rivierenland te Tiel, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2016 heeft verweerder de legger primaire waterkeringen voor het dijkpaaltraject Tiel-Gorinchem, met registratienummer 201606331/TG (hierna: de legger), vastgesteld.
Eisers hebben tegen de legger beroep ingesteld.
Namens verweerder is een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2018. Van eisers is verschenen [eiser] , vergezeld van haar partner [eiser] en bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Minderhoud en J.S. Goeree.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Verweerder heeft in zijn vergadering van 24 juni 2016 19 leggers vastgesteld. Het beroep van eisers is gericht tegen een daarvan, namelijk de legger voor het dijkpaaltraject Tiel-Gorinchem. De legger voor dit dijkpaaltraject is vastgesteld nadat tegen het ontwerpbesluit zienswijzen zijn ingediend.
Ter zitting is door verweerder aangegeven dat met deze legger ten opzichte van de vorige legger wijzigingen zijn aangebracht in de begrenzing van de beschermingszone.
3. Eisers hebben allereerst aangevoerd dat er een aantal formele gebreken kleven aan het besluit.
3.1.
Eisers hebben in dat verband aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het beginsel van fair play door niet duidelijk te maken wat de verschillen zijn met de eerder ter inzage gelegde ontwerpdocumenten. Verder heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld door niet aan te geven welke punten in de toelichting zijn aangepast. Eisers hebben zo niet kunnen vaststellen waar in de toelichting aandacht is besteed aan de inventarisatie dan wel afweging van betrokken belangen en aan de evenredigheid van eventueel te leiden nadeel, aldus eisers.
3.1.1.
Het fair play-beginsel is een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Hieronder valt ook het verbod van vooringenomenheid. Het houdt in dat een bestuursorgaan zich onpartijdig moet opstellen bij het nemen van een besluit en de noodzakelijke openheid en eerlijkheid in acht moet nemen. Het betekent ook dat degenen die persoonlijk betrokken zijn bij een besluit, de besluitvorming niet mogen beïnvloeden. Het is gecodificeerd in artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3.1.2.
Uit de Adviesnota blijkt dat een eerdere legger in ontwerp is vastgesteld maar dat verweerder op grond van ingediende zienswijzen heeft besloten die ontwerp-legger niet verder in procedure te brengen. Verweerder heeft vervolgens nader onderzoek gedaan en heeft het resultaat daarvan in een nieuwe ontwerplegger verwerkt, die heeft geleid tot het bestreden besluit. De rechtbank vindt dit geen ongebruikelijke gang van zaken. Niet valt in te zien dat verweerder in strijd met het beginsel van fair play heeft gehandeld.
3.1.3.
Voor zover eisers menen dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door niet aan te geven wat de verschillen zijn met een eerdere voorgenomen wijziging van de legger waarop zij een zienswijze hebben ingediend, merkt de rechtbank op dat daartoe geen verplichting bestaat.Deze beroepsgrond faalt.
3.2.
Verder hebben eisers aangevoerd dat in de bekendmaking van het ontwerpbesluit is vermeld dat tegen het ontwerp een inspraakreactie kan worden ingediend. Artikel 3:15, eerste lid, van de Awb stelt echter dat een zienswijze moet worden ingediend. Eisers stellen zich op het standpunt dat er gelet op artikel 6:13 van de Awb een significant verschil is tussen het indienen van een zienswijze en een inspraakreactie. De vermelding van de juiste term is dan ook van evident belang, aldus eisers.
3.2.1.
Het besluit is voorbereid met toepassing van Afdeling 3.4 van de Awb. In artikel 3:15 van de Awb, dat onderdeel uitmaakt van Afdeling 3.4, is voor zover hier van belang bepaald dat belanghebbenden, en als het bestuursorgaan dat heeft bepaald, anderen een zienswijze over het ontwerp naar voren kunnen brengen.
In de publicatie van de ontwerpbesluiten van 25 januari 2016 (Waterschapsblad 2016, 556 ) is expliciet verwezen naar Afdeling 3.4 van de Awb en is vermeld wie binnen welke termijn kunnen reageren op de ontwerpbesluiten. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de publicatie dat de ontwerpleggers zijn voorbereid met toepassing van Afdeling 3.4 van de Awb. Dat in de publicatie de termen ‘reactie’ en ‘inspraakreactie’ zijn gebruikt in plaats van de term ‘zienswijze’, maakt deze publicatie niet onduidelijk of onzorgvuldig. Met de wijze waarop de mogelijkheid om een reactie in te dienen in de publicatie is beschreven, is het publiek duidelijk geïnformeerd. Dat het niet indienen van een reactie consequenties kan hebben (voor de mogelijkheid om beroep in te kunnen stellen) hoeft naar het oordeel van de rechtbank niet expliciet te worden vermeld. De rechtbank merkt daarbij op dat eisers in staat zijn gebleken een zienswijze in te dienen. Deze beroepsgrond faalt.
3.3.
Ten slotte hebben eisers wat de beweerdelijke formele gebreken betreft aangevoerd dat hun belangen niet zijn geïnventariseerd en meegenomen, evenmin als het te leiden nadeel, en dat een motivering ontbreekt.
3.3.1.
Bij het bestreden besluit hoort een uitgebreide toelichting. Uit de toelichting blijkt dat met bestaande bouwrechten rekening is gehouden. Daaruit valt af te leiden dat met de geïnventariseerde belangen rekening is gehouden. Het betoog van eisers faalt.
4. Eisers hebben verder aangevoerd dat er aan het bestreden besluit ook inhoudelijke gebreken kleven.
In dat verband hebben eisers aangevoerd dat:
- het voor hen onduidelijk blijft wat er mis is met de oude leggers en welke risico’s er zodanig waren dat het wegnemen of verminderen ervan een aantasting van de rechten van
omwonenden zou rechtvaardigen;
- het besluit niet op een daadkrachtige motivering berust;
- verweerder niet de vraag beantwoordt waar het opnemen van een profiel van vrije ruimte om draait en wat concreet de gevolgen zijn voor omwonenden. Zonder deze informatie kan een burger niet vaststellen of zijn belangen door dit besluit zijn geschaad;
- verweerder niet aangeeft waarom de rekenmethode van Arcadis wordt gehanteerd;
- de omvang van de door hen te lijden schade niet is onderzocht door verweerder;
- de verordening schadevergoeding Waterschap Rivierenland slechts geldt voor uitzonderlijke gevallen. Er is een aanzienlijke aantasting van belangen van aanwonenden te verwachten waarvoor de verordening geen oplossing biedt;
- de redenering van verweerder over het verschil tussen substantiële en niet-substantiële bouwrechten niet klopt;
- niet duidelijk is op welke punten het bestreden besluit een beperking betekent van bouwmogelijkheden die burgers hadden op basis van de geldende bestemmingsplannen;
- onder de nieuwe regels renovatie, verbouwing of herbouw in bepaalde gevallen een
probleem is, door hen nader uitgelegd aan de hand van een voorbeeld dat betrekking heeft op Waaldijk 159;
- dat de beleidsregel 5.l8a niet adequaat is bekend gemaakt, zodat deze niet in werking is getreden.
4.1.
Uit de toelichting bij het bestreden besluit blijkt dat de leggers zijn geactualiseerd vanwege de wettelijke verplichting om aan te geven welke ruimte de waterkering nodig heeft in de toekomst, het zogenaamde profiel van vrije ruimte (het PVVR), en vanwege het beperken en tegengaan van (de gevolgen van) piping op de stabiliteit van de waterkering. Daarbij is met betrekking tot het PVVR nog vermeld dat er sprake is van nieuwe inzichten ten aanzien van dijkveiligheid. Verder is met een leggervlak op de kaart aangegeven in welke zone bestaande bouwrechten worden gerespecteerd en is een bouwgrens aangegeven. Daarbij is het bouwen vóór (gezien vanaf de waterkering) de bouwgrens binnen het leggervlak mogelijk, maar geldt dan een strenger regime dan achter de bouwgrens. Met de toelichting is het besluit naar het oordeel van de rechtbank afdoende gemotiveerd. Het besluit is weliswaar complex en technisch van aard, maar naar het oordeel van de rechtbank is voor eisers te bepalen wat de gevolgen van het besluit zijn. Verweerder hoeft niet expliciet per perceel te onderbouwen wat er is gewijzigd ten opzichte van vorige legger. Uit het besluit blijkt voldoende duidelijk dat bestaande bouwrechten worden gerespecteerd. Het is niet in strijd met de rechtszekerheid om de bouwrechten niet exact in de legger op te nemen; verweerder mocht dan ook volstaan met een verwijzing naar bestemmingsplannen. Verder hebben eisers niet onderbouwd waarom de berekeningsmethode en de berekeningen van Arcadis onjuist zijn, zodat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder deze niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Naar het oordeel van de rechtbank is in de belangenafweging die verweerder heeft gemaakt, voldoende kenbaar dat rekening is gehouden met de belangen van eisers en dat met het aanbrengen van het leggervlak is beoogd bestaande bouwrechten te respecteren.
Wat betreft de schade hebben eisers slechts in algemene termen gesteld dat er vrees is voor schade. Ter zitting is er door verweerder op gewezen dat de situatie rond Waaldijk 159 anders ligt dan eisers stellen en dat voor de rechthebbende geen sprake is van een verslechtering ten opzichte van de vorige legger. Omdat een concrete onderbouwing dat schade zal worden ondervonden ontbreekt, heeft verweerder kunnen volstaan met een verwijzing naar de nadeelcompensatieregeling. Door eisers is niet aannemelijk gemaakt dat de wijziging die voortvloeit uit het bestreden besluit zodanig onevenredige gevolgen heeft voor hen dat verweerder die reeds bij het nemen van dat besluit heeft moeten betrekken.
Wat betreft de opmerkingen van eisers over de beleidsregel merkt de rechtbank op dat deze beleidsregel in deze procedure niet ter beoordeling voorligt.
4.2.
Uit het vorenstaande volgt dat geen van deze beroepsgronden doel treft.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, mr. T.E. van Zoeren en mr. R.J.B. Schutgens, rechters, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage.
Wettelijk kader.
Artikel 5.1 Waterwet.
1. De beheerder draagt zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven.
[…]
Artikel 1.1 Waterwet.
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
beschermingszone: aan een waterstaatswerk grenzende zone, waarin ter bescherming van dat werk voorschriften en beperkingen kunnen gelden;
[…]
Artikel 78 Waterschapswet.
1. Het algemeen bestuur maakt de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.
2. Tevens stelt het algemeen bestuur vast de legger waarin onderhoudsplichtigen of onderhoudsverplichtingen worden aangewezen.
Keur.
In deze keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
[…]
k. profiel van vrije ruimte: de ruimte als vastgelegd in de legger ter weerszijden van, boven en onder een waterstaatwerk of een toekomstig waterstaatswerk die naar het oordeel van de beheerder nodig is voor toekomstige verbeteringen;
[…]
Artikel 79 Waterschapswet
1. Het algemeen bestuur stelt een verordening vast waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van het beleid van dat bestuur worden betrokken.
2. De in het eerste lid bedoelde inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover in de verordening niet anders is bepaald.
Artikel 4.1 (provinciale) Waterverordening Waterschap Rivierenland.
Legger waterstaatswerken
1. De legger, bedoeld in artikel 5.1 van de wet bevat naast het bepaalde in het eerste lid van dat artikel in ieder geval:
a. het lengte- en dwarsprofiel van de primaire en regionale waterkeringen;
b. het dwarsprofiel van de oppervlaktewaterlichamen onder zijn beheer; en
c. een omschrijving van de ondersteunende kunstwerken en de bijzondere constructies die deel uitmaken van de primaire en regionale waterkering, alsmede van de oppervlaktewaterlichamen in zijn beheer.
2. Bij het dwarsprofiel, bedoeld in het eerste lid, onder a, is tevens het profiel van vrije ruimte aangegeven.
3. Het tweede lid is niet van toepassing op regionale waterkeringen die als “handhaven huidig profiel” zijn aangegeven op de als bijlage 1 bij deze verordening behorende kaarten.
4. Voor de regionale waterkeringen, bedoeld in het derde lid, wordt het lengte- en dwarsprofiel aan de hand van normprofielen in de legger vastgelegd. Voorafgaand aan de daartoe te volgen procedure vindt daarover overleg plaats met Gedeputeerde Staten.
Algemene wet bestuursrecht.
Ingevolge artikel 8:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, opgenomen in bijlage 2 bij de Awb, kan tegen een besluit, genomen op grond van artikel 5.1 van de Waterwet geen beroep worden ingesteld behoudens voor zover daarbij de ligging van een waterbergingsgebied of beschermingszone als bedoeld in die wet wordt vastgesteld of gewijzigd.