ECLI:NL:RBGEL:2017:5575 - Rechtbank Gelderland - Bestuursrechtelijke uitspraak over openbaarmaking documen...

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB 14/3784 en 14/6730

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats] eiseres

(gemachtigde: mr. P.F.C. Heemskerk),

de directie van de Dienst Wegverkeer (RDW) te Veendam, verweerder.

Procesverloop

De rechtbank verwijst naar de tussenuitspraak van 6 februari 2015.

Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft verweerder op 20 maart 2015 een aanvullende motivering gegeven. Op 1 juli 2015 heeft eiseres haar zienswijze daarop gegeven.

Onder intrekking van het bestreden besluit van 1 mei 2014 heeft verweerder bij besluit van 20 oktober 2015 een herziene beslissing op bezwaar genomen. Eiseres heeft daarop bij brief van 1 december 2015 gereageerd.

De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een nadere zitting achterwege en sluit het onderzoek.

Overwegingen

1. De rechtbank stelt ten eerste vast dat verweerder het bestreden besluit van 1 mei 2014, het bestreden besluit 1 in de tussenuitspraak, heeft ingetrokken. Niet gebleken is dat eiseres nog een belang heeft bij de beoordeling van dit besluit. Het beroep zal voor zover het gericht is tegen het besluit van 1 mei 2014 niet-ontvankelijk worden verklaard.

2. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

3. Verweerder heeft bij besluit van 20 oktober 2015 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Daarmee wordt niet geheel tegemoet gekomen aan het beroep van eiseres, zodat het beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het besluit van 20 oktober 2015. De rechtbank gaat er daarbij vanuit dat de aanvullende motivering van 20 maart 2015 deel uitmaakt van dat besluit.

Zoekslag

4. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder naar aanleiding van het verzoek van eiseres onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar bij hem berustende documenten en de verrichte zoekslag onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt.

5. Verweerder heeft in de aanvullende motivering aangegeven dat gelet op de door eiseres gestelde vragen vrijwel alle informatie bij de divisie Registratie en Informatie (hierna: R&I) zou moeten berusten. De overige informatie zou nog bij een zeer beperkt aantal eID betrokken medewerkers en bij de directie en het Management Team (hierna: MT) kunnen liggen. De volgende zoekmethode is toegepast: er is per vraag toegespitst op zoektermen zoals namen en onderwerpen, het resultaat hiervan is via e-mail uitgezet met de vraag naar gegevens zoals correspondentie, e-mails en (digitale) bestanden (opslagschijven), maar ook naar alles wat in fysieke zin beschikbaar is. De betrokken medewerkers hebben vervolgens gezocht naar documenten en e-mailbestanden. Vervolgens is de volledige e-mailbox van de divisiemanager R&I door de afdeling Juridische en Bestuurlijke Zaken (hierna: JBZ) onderzocht naar op de vragen betrekking hebbende informatie. Ook is de toenmalige algemeen directeur van de RDW mondeling bevraagd over de bij hem berustende informatie. Eveneens zijn de direct bij de eID betrokken medewerkers die niet werkzaam zijn bij de divisie R&I bevraagd. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de afdeling JBZ aan de MT-leden opnieuw gevraagd om aan de hand van een inventarislijst na te gaan of er meer of andere documenten zijn dan tot dan toe aangeleverd. Vervolgens heeft het hoofd van de afdeling JBZ de personen die het meest bij de beantwoording van het Wob-verzoek betrokken zijn, gevraagd of na de beoordeling van de lijst met documenten een volledig beeld bestaat van hetgeen binnen de organisatie aan voor de beantwoording van het Wob-verzoek van 6 november 2013 relevante documenten aanwezig is. Uit de antwoorden is niet gebleken van nieuwe documenten die niet reeds in de eerste zoekslag zijn aangetroffen.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee de uitgevoerde zoekslag voldoende inzichtelijk gemaakt en is, in combinatie met de nieuw uitgevoerde zoekslag, de mededeling van verweerder dat er niet meer documenten zijn niet ongeloofwaardig.

Eiseres dient vervolgens aannemelijk te maken dat, in weerwil van verweerders mededeling, een bepaald document toch onder hem berust. De rechtbank is van oordeel dat eiseres hierin niet is geslaagd, nu eiseres niet concreet aangeeft welke documenten er nog bij verweerder zouden moeten berusten, maar slechts betwist dat diens zoekslag zorgvuldig en voldoende is geweest en vraagtekens zet bij het feit dat er zich van bepaalde prominente werknemers geen e-mails onder de stukken bevinden.

Berlijn-groep

6. Ten aanzien van de Berlijn-groep heeft verweerder erkend dat verweerder beschikt over documenten die daarop betrekking hebben. Verweerder heeft met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK), omdat dat beschikt over alle documentatie, afgesproken dat, nu deels dezelfde documenten worden opgevraagd, BZK een beslissing over deze documenten zou nemen en dat verweerder hiernaar zou verwijzen.

7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee niet kunnen volstaan. Nu verweerder beschikt over de documenten dient verweerder een beslissing te nemen over het verzoek om openbaarmaking daarvan. Aangezien verweerder dit heeft nagelaten, heeft verweerder het geconstateerde gebrek niet hersteld. Verweerder zal over deze documenten alsnog een beslissing moeten nemen. Indien er al documenten door BZK openbaar zijn gemaakt dan kan verweerder die documenten niet nogmaals openbaar maken. Verweerder dient echter wel te controleren of de documenten waarover verweerder beschikt reeds openbaar zijn gemaakt door BZK.

Persoonlijke levenssfeer

8. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat verweerder de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob onvoldoende heeft gemotiveerd.

9. Verweerder heeft in de aanvullende motivering per document aangegeven waarom de informatie is geweigerd.

10. Waar het gaat om het beroepshalve functioneren van ambtenaren, kan slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Ten aanzien van zodanig functioneren kan in beginsel geen beroep worden gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Naar het oordeel van de rechtbank ligt dit anders indien het betreft het openbaar maken van namen van de ambtenaren. Namen zijn immers persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten. Voorts is van belang dat het hier niet gaat om het opgeven van een naam aan een individuele burger die met een ambtenaar in contact treedt, maar om openbaarmaking van de naam in de zin van de Wob. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de namen van de leden van de Stuurgroep eID wel openbaar zijn gemaakt. Wat de bereikbaarheid van het bestuursorgaan als zodanig betreft komt aan de contactgegevens van een individuele ambtenaar een ondergeschikte betekenis toe. Het belang van openbaarheid van deze gegevens weegt in dit geval niet op tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren. De rechtbank verwijst in dit verband naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3114.

11. Ten aanzien van het geweigerde curriculum vitae (hierna: cv) heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het naar zijn aard een document betreft waarin uitsluitend persoonsgegevens staan vermeld. Verstrekking van deze gegevens zou leiden tot het openbaar maken van privacygevoelige informatie en daarmee tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Verweerder heeft dit gehele document daarom kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. De begeleidende e-mail bij het cv kan naar het oordeel van de rechtbank wel worden verstrekt met weglating van de namen van de individuele personen.

12. Voorts heeft verweerder namen van individuele ambtenaren die geen deel uitmaken van de Stuurgroep eID, e-mailadressen en telefoonnummers geweigerd, omdat openbaarmaking zou leiden tot het openbaar maken van privacygevoelige informatie en daarmee tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van deze betrokkenen. Het gaat hier om individuele ambtenaren wier functies er naar hun aard niet op zijn gericht om in de openbaarheid te treden of waarbij het handelen niet behoeft te worden gecontroleerd omdat zij bijvoorbeeld gemandateerd zijn om bepaalde stukken te ondertekenen. Zij dienen er op te kunnen vertrouwen dat zij hun werk in relatieve anonimiteit kunnen uitvoeren. Leden van de Stuurgroep eID presenteren zich uit hoofde van hun functie reeds in de openbaarheid en aan hen komt om deze reden geen bescherming ex artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob toe. Voorts heeft verweerder overwogen dat bepaalde betrokken ambtenaren er zelf voor kiezen om “al dan niet via social media” hun naam aan de RDW of een specifiek traject te koppelen. Wat daarvan ook zij, dit maakt het bovenstaande niet anders aangezien dit zich afspeelt buiten de invloedssfeer van de RDW en deze medewerkers zelf de mogelijkheid hebben om deze informatie tussentijds te corrigeren of te verwijderen terwijl zij ook de kring van personen die van de informatie kennis kunnen nemen kunnen beperken.

13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat er sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en dat het belang daarvan zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.

Concurrentiebelangen en onevenredige bevoordeling/benadeling

14. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat door de gedeeltelijke weigering van de opdrachtverstrekking aan de drie personen de concurrentiepositie onevenredig bevoor- of benadeeld wordt, nu op voorhand niet valt in te zien hoe het verstrekken van bedrijfsnamen of data van opdrachtverstrekkingen de positie van eiseres onevenredig zou bevoordelen ten opzichte van de betreffende bedrijven.

15. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de ‘dienstverleningsovereenkomst RDW E-ID vooronderzoek E-ID’ reeds openbaar is gemaakt, nu Get There hiertegen geen bezwaar heeft. De rechtbank concludeert dat verweerder de weigeringsgrond hiermee niet nader gemotiveerd heeft en daarom het geconstateerde gebrek niet heeft hersteld. De weigeringsgrond heeft namelijk betrekking op andere documenten dan de ‘dienstverleningsovereenkomst RDW E-ID vooronderzoek E-ID’.

Intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen

16. Verweerder heeft vier enveloppen met documenten overgelegd waarvan openbaarmaking is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb van de stukken kennis genomen. De rechtbank stelt vast dat de documenten zijn opgesteld voor intern beraad. Voorts dient de rechtbank te beoordelen of de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en indien die documenten ook feiten bevatten of die feiten op een zodanig manier met die persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat zij niet los daarvan kunnen worden bezien
.

17. Onder een persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

Envelop A

18. De rechtbank is van oordeel dat de e-mail van 18 mei 2011 niet geheel bestaat uit persoonlijke beleidsopvattingen en feiten die daarmee zodanig zijn verweven dat het gehele document geweigerd had kunnen worden. Alleen pagina 2 van de e-mail bevat enige persoonlijke beleidsopvattingen. Verweerder heeft ten onrechte het gehele document geweigerd.

19. Het Verslag diners pensants Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & ECP-EPN document bevat met name een verslag van discussies die hebben plaatsgevonden, maar zonder verwijzing naar individuele personen. Nu de informatie niet te koppelen is aan een individuele persoon is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake kan zijn van persoonlijke beleidsopvattingen. Van collectieve persoonlijke beleidsopvattingen is ook geen sprake, omdat de groep van personen niet bekend is. De rechtbank is van oordeel dat het gehele document, met weglating van de namen van de voorzitters, verstrekt kan worden.

20. De rechtbank overweegt dat het Rapport architectuurschets voor een Nederlandse eID een beschrijving behelst van een architectuurschets voor de eID en haar omgeving. Het rapport is naar het oordeel van de rechtbank overwegend objectief van aard, zodat het geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Verweerder heeft het rapport ten onrechte geweigerd.

21. De Reactie op Architectuurschets voor een Nederlandse eID bevat conclusies, opmerkingen en commentaar op de architectuurschets en bevat daardoor persoonlijke beleidsopvattingen. Voorts zijn de feiten zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze los daarvan te bezien. Verweerder heeft terecht het document geheel geweigerd.

22. De rechtbank is voorts van oordeel dat de e-mails van 20 mei 2011, 10 juni 2011,
28 juni 2011 met bijlage, 19 juli 2011, 7, 10 en 11 augustus 2011 met bijlage persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De feiten in die e-mails zijn zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze los daarvan te bezien. Verweerder heeft terecht de documenten geheel geweigerd.

Envelop B

23. Envelop B bevat meerdere e-mails met bijlages die naar het oordeel van de rechtbank terecht geheel zijn geweigerd door verweerder. De e-mails bevatten persoonlijke beleidsopvattingen en de feiten in die e-mails zijn zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze los daarvan te bezien.

Envelop C

24. Envelop C bevat een e-mail die als voorbeeld moet dienen. Deze e-mail komt ook terug in envelop D, zodat er geen reden is voor een afzonderlijke beoordeling van dit document. De rechtbank zal dit document bij de bespreking van envelop D beoordelen.

Envelop D

25. Envelop D bestaat uit 16 e-mails met de daarbij behorende bijlages. In het besluit van 20 oktober 2015 heeft verweerder alsnog die 16 e-mails openbaar gemaakt, behalve de namen en de contactgegevens van ambtenaren die geen deel uitmaken van de Stuurgroep e-ID. Voorts heeft verweerder agenda’s van de stuurgroep eID van 30 oktober 2013, 28 juni 2013, 24 april 2013 en 20 februari 2013 (documenten 2.1, 10.1, 14.1 en 16.1) openbaar gemaakt, behalve de namen en contactgegevens van ambtenaren die geen deel uitmaken van de Stuurgroep eID. Openbaarmaking van deze gegevens zou volgens verweerder leiden tot het openbaar maken van privacy gevoelige informatie en daarmee tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. Gelet op hetgeen is overwogen in de rechtsoverweging 10 heeft verweerder die namen en de contactgegevens van die ambtenaren kunnen weigeren.

26. Verweerder heeft voorts in het besluit van 20 oktober 2015 de presentatie programma eID van 10 oktober 2013 (document 4.1), de communicatielijn eID stelsel NL (document 16.7) en de toelichting Ad Info-stukken bij agenda Stuurgroep eID van 24 april 2013 (document 14.8) geheel openbaar gemaakt.

27. Ten aanzien van de (concept) verslagen van de stuurgroep inclusief besluitenlijst en conceptplanning (documenten 2.2, 5.1, 9.1, 9.2, 10.2, 10.3, 13.1, 14.2, 14.5 en 15.1) en de (concept)plannen van aanpak (documenten 16.2, 16.6 en 16.8) stelt de rechtbank vast dat deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en de feiten op een zodanige manier met die persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat zij niet los daarvan kunnen worden gezien. Verweerder heeft deze documenten in het geheel mogen weigeren.

28. De conceptversies van de brieven aan de Tweede Kamer (documenten 2.6 en 14.14) en de concepten Programmaplan (documenten 6.1 en 7.1) bevatten, voor zover deze afwijken van de uiteindelijke versies, persoonlijke beleidsopvattingen. Openbaarmaking van de conceptversies mocht in zoverre op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Voor zover de conceptversies wel overeenkomen met de uiteindelijke versies, zijn deze door openbaarmaking van die uiteindelijke versies reeds openbaar. De rechtbank is van oordeel dat de conceptversies in zoverre niet onder de Wob vallen.

29. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de memo Stand van zaken Financiering (document 10.13) terecht heeft kunnen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, nu het voorstellen bevat over de wijze van financiering van de eID. Voorts heeft verweerder kunnen overwegen dat de financiële belangen van de Staat zwaarder wegen dat het belang van openbaarheid. Verweerder heeft dit document ook op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob kunnen weigeren.

30. De nota’s en memo’s (documenten 2.3, 2.5, 2.7, 2.8, 7.2-7.4, 10.4-10.9,10.11, 10.12, 10.14, 10.15, 14.3, 14.7 ,14.9-11, 14.15, 16.4 en 16.5) bevatten naast persoonlijke beleidsopvattingen ook feiten. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat alle feiten in deze memo’s en nota’s zodanig met de in de stukken vervatte beleidsopvattingen zijn verweven dat deze niet los daarvan kunnen worden gezien. Verweerder heeft ten onrechte deze stukken in hun geheel geweigerd.

31. De rechtbank constateert dat de Highlight rapportage spoor 1 (document 14.6) niet in envelop D aanwezig is, zodat de rechtbank het stuk niet kan beoordelen. Nu het niet overleggen van het document voor rekening en risico van verweerder komt, kan de rechtbank verweerder niet volgen in zijn standpunt dat het document persoonlijke beleidsopvattingen bevat en heeft verweerder dit stuk ten onrechte geheel geweigerd.

32. Het Ontwerp op hoofdlijnen van de werking van het eID stelsel NL (document 2.4, 10.10 en 14.14), de Visiebrief digitale overheid 2017 (document 12.1) en de Brief aan de Tweede Kamer betreffende de voortgang toekomstbestendigheid identiteitsinfrastructuur zijn reeds openbaar, zodat deze documenten niet onder de Wob vallen.

33. Wat betreft de documenten Brief marktpartijen eHerkenning (document 14.13) en Brief van 11 februari 2013 van de Belastingdienst (document 16.3) heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat deze niet vallen onder de reikwijdte van het Wob-verzoek.

Apps

34. Nu verweerder thans nog geen nader besluit heeft genomen op het verzoek betreffende te ontwikkelen apps betrekking hebbend op andere projecten dan het eID/IRMA project, heeft verweerder het geconstateerde gebrek niet hersteld.

Conclusie

35. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten voor zover daarbij:

geen besluit is genomen over de documenten die zien op de Berlijn-groep;
onvoldoende is gemotiveerd dat door de gehele weigering van de drie opdrachtverstrekkingen de concurrentiepositie onevenredig bevoor- of benadeeld wordt;
documenten ten onrechte geheel of gedeeltelijk zijn geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob
geen besluit is genomen op het verzoek omtrent de te ontwikkelen apps.

36. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten voor zover die worden vernietigd, in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

37. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres de door haar betaalde griffierechten vergoedt.

38. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Besluit) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50
(1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor 1. Omdat de rechtbank een proceskostenveroordeling uitspreekt na 31 december 2016, ziet zij aanleiding het tarief van
€ 495 per procespunt te hanteren.). Hierbij gaat de rechtbank uit van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 1 mei 2014 niet-ontvankelijk;

verklaart de beroepen gericht tegen de besluiten van 6 augustus 2014 en 20 oktober 2015 gegrond;

vernietigt de bestreden besluiten voor zover daarbij:

geen besluit is genomen over de documenten die zien op de Berlijn-groep;
onvoldoende is gemotiveerd dat door de gehele weigering van de drie opdrachtverstrekkingen de concurrentiepositie onevenredig bevoor- of benadeeld wordt;
documenten ten onrechte geheel of gedeeltelijk zijn geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob;

- geen besluit is genomen op het verzoek omtrent de te ontwikkelen apps;

draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;

gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht à € 656 (2 x € 328) aan haar vergoedt;

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1.237,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Vogel, voorzitter, mr. L. van Gijn en
mr. M. van der Linde, rechters, in tegenwoordigheid van mr. N.J.H. Klomp, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.