Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/5287
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres,
en
[verweerder] te [plaats], verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een ontheffing op grond van de Wet wapens en munitie (Wwm) geweigerd.
Bij besluit van 21 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2017. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door haar secretaris, [betrokkene]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.P. Niestern.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Volgens haar statuten heeft eiseres zich onder meer ten doel gesteld het op museaal verantwoorde wijze verzamelen en presenteren van de materiële en immateriële getuigenissen van de Koude Oorlog, met daarin een hoofdrol voor de militaire luchtvaart, ter lering en vermaak van een zo groot mogelijke doelgroep en tracht zij haar doel onder meer te verwezenlijken door het exploiteren van een museum over de Koude Oorlog.
De expositie over de Koude Oorlog is nu gevestigd in het gebouw [locatie] op vliegveld [woonplaats]. Eiseres is voornemens aldaar een nieuw gebouw te realiseren om de collectie en expositie onder te brengen.
Eiseres heeft op 31 oktober 2015 bij verweerder een aanvraag ingediend om ontheffing voor het houden van een verzameling vuurwapens. Op 24 november 2016 heeft eiseres haar aanvraag aangevuld. Op 18 december 2015 heeft de korpschef van de regiopolitie Eenheid Oost Nederland (hierna: de korpschef) geadviseerd om de gevraagde ontheffing te verlenen.
Nadat eiseres heeft gereageerd op het voornemen van verweerder om de ontheffing te weigeren heeft verweerder de ontheffing bij het primaire besluit geweigerd.
Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet voldoet aan de in de Circulaire Wapens en Munitie 2016 (verder: Cwm 2016) opgenomen definitie “museum”, en daarom geen redelijk belang heeft, zodat de ontheffing moet worden geweigerd. Verweerder heeft daartoe, kort gezegd, gesteld dat de openingstijden die eiseres hanteert zodanig beperkt zijn dat de toegankelijkheid van de tentoon te stellen wapens en munitie onvoldoende is gewaarborgd. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, gelet op zijn zelfstandige bevoegdheid met betrekking tot ontheffingsverzoeken, geen doorslaggevend gewicht toekomt aan het advies van de korpschef. Ten slotte heeft verweerder gesteld dat niet is gebleken dat het weigeren van de ontheffing tot stagnatie in de groei van het aantal bezoekers van het Koude Oorlog Museum (verder: KOM) eiseres zal leiden.
3. Eiseres heeft in beroep de stelling van verweerder dat het KOM onvoldoende is opengesteld om aan het criterium van een museum te voldoen betwist. Hiertoe heeft zij gesteld dat in de Cwm 2016, onderdeel B/3.6, geen urencriterium is opgenomen, maar dat uitsluitend is vermeld dat sprake moet zijn van vaste openingstijden. Het KOM voldoet hieraan, nu het regelmatige openingstijden heeft en het daarnaast op afspraak is te bezichtigen. Het KOM trok in 2015 al 5.500 bezoekers. Het KOM zal bovendien, wanneer het tweede, grotere, museumgebouw zal zijn gerealiseerd, ruimere openingstijden hanteren.
Zij is het niet eens met de stelling dat er geen redelijk belang is en meent dat er wel degelijk een redelijk belang is voor de maatschappij en voor het museum zelf. Volgens haar wordt ten onrechte voorbijgegaan aan de inspecties die ten behoeve van de korpschef zijn uitgevoerd. Uit deze inspecties is gebleken dat wordt voldaan aan alle veiligheidscriteria en dat er geen enkel gevaar is voor misbruik of vervreemding van de onklaar gemaakte museumwapens. Eiseres merkt voorts nog op dat musea een uitzondering vormen op het uitgangspunt van de Wwm dat het legale bezit van wapens en munitie in beginsel is uitgesloten.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat de oorsprong van het museum is gelegen in een collectie historische militaire vliegtuigen en dat de militaire luchtvaart in de Koude Oorlog de rode draad vormt in het verhaal over de Koude Oorlog. De betreffende replica’s van wapens en onklaar gemaakte wapens zijn daarom essentiële en onmisbare onderdelen in de museumcollectie. Eiseres is van mening dat ten onrechte is voorbijgegaan aan deze feiten en dat ten onrechte is geconcludeerd dat de weigering van de ontheffing niet tot gevolg heeft dat de doelstelling van het museum wordt geschaad.
Eiseres heeft ten slotte opgemerkt dat in het verslag van de hoorzitting van 23 mei 2016 niet de - volgens haar uiterst relevante - informatie is opgenomen dat de projectmanager van het KOM (tevens bestuurslid van de stichting) als collectiemanager van het Nationaal Luchtvaartmuseum
Aviodrome/Nationaal Luchtvaart-Themapark Aviodrome dertig jaar ervaring heeft met het museaal beheer van een omvangrijke collectie wapens en dat dit beheer altijd feilloos is verlopen.
4.Voor de toepasselijke regels uit de Wwm en de Cwm 2016 verwijst de rechtbank naar de bijlage behorend bij deze uitspraak.
5. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de ontheffing is gevraagd voor 14 raketten (FFAR imitatie), S-75 system (leeg), 2 AIM-9 sidewinders (dummy’s gevuld met beton) en 2 rakethouders.
Ter zitting is van de zijde van verweerder toegelicht dat het hier gaat om wapens van categorie I en wapens van categorie II in de zin van artikel 2 van de Wwm. In alle gevallen gaat het om (plastic) replica’s en onklaar gemaakte wapens.
6. De stelling van eiseres dat zij niet voldoet aan het criterium om als museum te worden aangemerkt, betekent dat verweerder volgens eiseres in strijd met zijn eigen beleidsregels heeft gehandeld. De rechtbank zal eerst deze beroepsgrond onderzoeken.
7. Verweerder hanteert blijkens zijn beleid, neergelegd in de Cwm 2016, die is betrokken bij het nemen van bestreden besluit, het begrip ‘redelijk belang’ als vervat in artikel 28 van de Wwm ook bij aanvragen om ontheffing als bedoeld in artikel 4 van die wet.
Een instelling die voldoet aan de voorwaarden van de in paragraaf B/3.6.1. van de Cwm 2016 neergelegde definitie van het begrip “museum” heeft een redelijk belang bij een ontheffing. In de Wwm is niet bepaald wat een museum is. Verweerder heeft in onderdeel B/3.6.1. van de Cwm 2016 neergelegd dat een instelling aan de door het International Councel of Museums (IOCM) gehanteerde definitie moet voldoen om als een museum aangemerkt te kunnen worden. Volgens deze definitie is een museum
a. een permanente instelling,
b. in dienst van de gemeenschap en haar ontwikkeling,
c. toegankelijk voor het publiek,
d. niet gericht op het maken van winst,
e. die de materiële getuigenissen van de mens en zijn omgeving verwerft, behoudt, wetenschappelijk onderzoekt, presenteert en hierover informeert voor de doeleinden van studie, educatie en genoegen.
Volgens de Cwm 2016 zal de aanvrager aan deze omschrijving moeten voldoen, wil van een museum of een soortgelijke instelling worden gesproken, waarbij, eveneens volgens de Cwm 2016, met name ook het permanente karakter en de daadwerkelijke toegankelijkheid (vaste openingstijden) voor het publiek van doorslaggevend belang zijn.
8. Niet in geschil is dat de instelling van eiseres voldoet aan de criteria a, b, d en e van de definitie. Tussen partijen is in geschil of de instelling van eiseres toegankelijk is voor het publiek.
9. Verweerder is van opvatting dat aan dit criterium niet wordt voldaan vanwege de, in zijn ogen, te beperkte openingstijden van de instelling.
10. Uit de stukken blijkt dat de collectie van eiseres sinds het najaar 2014 te bezichtigen is in gebouw [locatie] totdat het museumgebouw is gerealiseerd. De instelling is iedere eerste zaterdag van de maand geopend en verder dagelijks op verzoek voor groepen van meer dan 12 personen, op verzoek voor bezoekers met professionele doeleinden en bij bijzondere gelegenheden (open dagen luchthaven, fly-ins e.d.). Ook gaat de collectie “op reis”.
11. Hoewel met één dag in de maand de vaste openingstijden voor publiek beperkt zijn, is hiermee naar het oordeel van de rechtbank toch aan het hierboven onder c genoemde criterium en de nadere uitleg daarvan voldaan. Zij betrekt hierbij dat noch in de wet noch in de Cwm 2016 noch anderszins, kenbaar, een (onder)grens is gesteld aan het aantal uren dat een instelling moet zijn geopend om aan dit criterium te voldoen. Ter zitting heeft verweerder ook niet inzichtelijk gemaakt dat het een gangbare praktijk is om bij de toepassing van de Cwm een dergelijk urencriterium als ondergrens te hanteren. Daarbij maken de door verweerder niet weersproken bezoekersaantallen van het KOM over 2015 voldoende inzichtelijk dat het museum ook feitelijk toegankelijk is.
12. Het voorgaande betekent dat verweerder geen juiste toepassing heeft gegeven aan zijn beleid als neergelegd in de Cwm 2016 door de ontheffing te weigeren. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
13. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder ter invulling van het hierboven genoemde toegankelijkheidscriterium nu het beleid hanteert, dat zal worden neergelegd in de eerstvolgende actualisering van de circulaire, dat eerst wordt voldaan aan dit criterium als de instelling ten minste 8 uur per week voor publiek toegankelijk is. Verder is ter zitting gesteld dat, mocht het bestreden besluit worden vernietigd op de grond dat wel aan de toegankelijkheidseis wordt voldaan, verweerder bij het nemen van een nieuw besluit deze ondergrens aan eiseres zal tegenwerpen en de ontheffing hierom zal weigeren. Het KOM is immers geen 8 uur per week geopend.
14. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook na het opnemen van het urencriterium in de circulaire, dit niet in redelijkheid aan eiseres zal kunnen tegenwerpen. Zij overweegt in dat verband als volgt.
15. In de Wwm is ten aanzien van de ontheffing, anders dan ten aanzien van het verlof tot het voorhanden hebben van een vuurwapen, niet het vereiste van een ‘redelijk belang’ gesteld.
In de Memorie van Toelichting bij artikel 4 van de Wwm (Kamerstukken II, 1976/77, 14413, nrs. 1-3), is onder meer het volgende gesteld:
“In dit artikel wordt de Minister van Justitie de bevoegdheid gegeven ontheffing en vrijstelling te geven van daartoe in aanmerking komende voorschriften van de wet voor wapens waarvan, ten gevolge van hun aard of bestemming, te verwachten is dat zij niet meer als zodanig zullen worden gebruikt. […] Van de uitzonderingsmogelijkheid dient uiteraard een behoedzaam gebruik gemaakt te worden, waarbij de mate van behoedzaamheid dient toe te nemen al naar gelang het gaat om wapens die behoren tot de in artikel 4, eerste lid, genoemde groepen a-c. Het is duidelijk dat wapens die niet voor gebruik als zodanig geschikt te maken zijn weinig gevaarlijk zijn en het is even duidelijk dat gebruik als wandversiering wapens op zichzelf niet ongevaarlijk maakt.”
16. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 van de Wmm volgt dus dat verweerder een ‘behoedzaam’ gebruik moet maken van zijn bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing. Het stellen van een redelijk belang als voorwaarde voor het verlenen van een ontheffing blijft daardoor naar het oordeel van de rechtbank in zijn algemeenheid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling.
17. In het geval van eiseres gaat het om een verlening van een ontheffing voor onklaar gemaakte wapens en lege hulzen. Het is uitgesloten dat de wapens waarvoor ontheffing is gevraagd nog voor gebruik als zodanig geschikt te maken zijn. Niet zonder belang is daarbij dat de korpschef heeft verklaard dat geen sprake is van vrees voor misbruik. Vast staat verder dat eiseres beschikt over een geschikte ruimte om haar collectie tentoon te stellen en dat de tentoonstelling een permanent karakter heeft. Eiseres heeft verder met stukken onderbouwd dat het museum weliswaar in ontwikkeling is, maar ook nu reeds toegankelijk is en dat op de huidige locatie reeds behoorlijke aantallen bezoekers, op afspraak en met vaste openingstijden van 1 keer per maand, de weg naar het KOM weten te vinden.
18. Gelet op de hiervoor aangehaalde passage uit Memorie van Toelichting dient verweerder bij het verlenen van een ontheffing de mate van terughoudendheid bij het verlenen van ontheffing af te stemmen op de mate waarin de wapens waarvoor de ontheffing is gevraagd gevaarlijk zijn. Nu de wapens waarvoor ontheffing is gevraagd hooguit weinig gevaarlijk zijn, en gelet op de hiervoor beschreven omstandigheden, zal verweerder niet in redelijkheid de ontheffing kunnen weigeren om de enkele reden dat eiseres geen vaste openingstijd van 8 uur per week heeft.
19. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Hetgeen eiseres verder heeft aangevoerd hoeft geen bespreking. Gebleken is dat er behalve het geschilpunt over de openingstijden er geen grond is om de gevraagde ontheffing te weigeren. Verweerder zal bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar het primaire besluit moeten herroepen en de gevraagde ontheffing moeten verlenen.
20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
21. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen en daarbij de gevraagde ontheffing te verlenen;
gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 334 aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, mr. R.J. Jue en mr. L.M. Koenraad, rechters, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage.
Wettelijk kader.
Wet Wapens en Munitie
Artikel 2
Wapens in de zin van deze wet zijn de hieronder vermelde of overeenkomstig dit artikellid aangewezen voorwerpen, onderverdeeld in de volgende categorieën (..)
Artikel 4
1. Onverminderd de artikelen 4 en 9 van verordening (EU) nr. 258/2012 kan Onze Minister van bij of krachtens deze wet vastgestelde voorschriften of verboden vrijstelling of, op daartoe strekkend verzoek, ontheffing verlenen voor daarbij te omschrijven wapens of munitie, behorend tot een van de volgende groepen:
a. wapens die niet voor gebruik als zodanig geschikt te maken zijn;
b. wapens die het karakter dragen van oudheden;
c. andere wapens, voor zover deze bestemd zijn voor dan wel deel uitmaken van een verzameling of een wandversiering;
d. munitie, voor zover deze bestemd is voor dan wel deel uitmaakt van een verzameling;
e. toestellen en voorwerpen voor beroeps-, hulpverlenings-, trainings- en sportdoeleinden;
f. monster-, demonstratie- of testmateriaal en rekwisieten;
g. noodsignaalmiddelen en de daarvoor bestemde munitie.
Artikel 13
1. Het is verboden een wapen van categorie I te vervaardigen, te transformeren, voor derden te herstellen, over te dragen, voorhanden te hebben, te dragen, te vervoeren, te doen binnenkomen of te doen uitgaan.
Artikel 26
1. Het is verboden een wapen of munitie van de categorieën II en III voorhanden te hebben.
Circulaire wapens en munitie 2016
A/1.4.1
(..)
Een ontheffing is een individuele uitzondering op een wettelijk verbod.
De Minister van Veiligheid en Justitie kan voor wapens of munitie, behorend tot een van de in artikel 4 WWM genoemde groepen van wapens en munitie dan wel voor één van de in artikel 13, tweede lid, WWM genoemde situaties, op daartoe strekkend verzoek, ontheffing verlenen van bij of krachtens de WWM vastgestelde voorschriften of verboden. Deze ontheffingsmogelijkheid wordt door de Minister van Veiligheid en Justitie terughoudend toegepast.
(..)
A/1.4.2.1
(..)
Zoals dat ook geldt bij de aanvraag van een verlof dient de aanvrager van een ontheffing een ‘redelijk belang’ te hebben en mag er ten aanzien van de aanvrager geen ‘vrees voor misbruik’ bestaan.
Enkele voorbeelden van bezigheden waarvoor ontheffingen kunnen worden verleend zijn: Het houden van een verzameling vuurwapens of munitie van categorie II, het werken als gerechtelijk deskundige op een relevant vakgebied, het deelnemen aan re-enactment uitvoeringen, het completeren van historisch materieel, het beoefenen van de schietsportdiscipline 'miniatuur kanon' of het geven van saluutschoten met een kanon bij ceremoniële gelegenheden en herdenkingstochten.
(..)
B/3.6. Musea
3.6.1. Verlofaanvraag musea
Een museum hoeft niet, zoals een particulier, aan te tonen dat degene die daadwerkelijk de wapens tentoon gaat stellen beschikt over deskundigheid op het gebied van die wapens. Uiteraard dienen de wapens wel te passen binnen de collectie/doelstelling van het museum.
Het ‘International Council of Museums’ (ICOM) heeft de volgende definitie van een museum vastgesteld:
‘Een museum is een permanente instelling, in dienst van de gemeenschap en haar ontwikkeling, toegankelijk voor het publiek, niet gericht op het maken van winst, die de materiële getuigenissen van de mens en zijn omgeving verwerft, behoudt, wetenschappelijk onderzoekt, presenteert en hierover informeert voor de doeleinden van studie, educatie en genoegen’.
De aanvrager zal aan deze omschrijving moeten voldoen, wil van een museum of een soortgelijke instelling worden gesproken. Daarbij is met name ook het permanente karakter en de daadwerkelijke toegankelijkheid (vaste openingstijden) voor het publiek van doorslaggevend belang. De ruimte waarin de collectie is ondergebracht dient bovendien geschikt te zijn om te fungeren als museum. Een vertrek in een woonhuis of een collectie die is ondergebracht in een bij een woonhuis behorende garage of schuur kan in principe niet worden aangemerkt als een museum.
De rechtsvorm waarin de collectie is ondergebracht, of ondergebracht gaat worden, doet niet ter zake.
Dit betekent met name dat het bestaan/oprichten van een stichting met een bepaalde doelstelling op zichzelf absoluut onvoldoende is voor honorering van een aanvraag. Een particulier die niet aan de voor particulieren geldende criteria voldoet kan dan ook niet alsnog – door een stichting op te richten – een verzamelverlof bemachtigen. Doorslaggevend is of er sprake is van een museum in vorenbedoelde zin. Indien dit niet kan worden aangetoond dan dient de aanvrager te voldoen aan de voorwaarden die gelden voor particuliere verzamelaars van vuurwapens (zie onderdeel B 3.1).