Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Vreemdelingenkamer
zaaknummer: AWB 16/10202
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2016
in de zaak tussen
[eiser] ,
geboren op [geboortedatum]
v-nummer [nummer] ,
van Syrische nationaliteit,
eiser,
(gemachtigde: mr. S.J. Koolen),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
Immigratie- en Naturalisatiedienst,
verweerder.
Het procesverloop
Eiser heeft op 19 oktober 2015 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Op 12 mei 2016 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvraag.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is, gevoegd met de beroepen met zaaknummer AWB 16/9273, AWB 16/9605 en AWB 16/9766, behandeld ter zitting van 29 juni 2016. Eiser is niet verschenen, maar vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. R. Jonkman. Na sluiting van het onderzoek zijn de zaken gesplitst en wordt in elke zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.
De beoordeling
1. Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld. Daartegen kan krachtens artikel 8:1, eerste lid, in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb, beroep worden ingesteld.
Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, van de Awb, kan het beroepschrift worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
In artikel 4:13, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
Ingevolge artikel 42, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) wordt binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd een beschikking gegeven.
Ingevolge artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 kan de termijn, bedoeld in het eerste lid, met ten hoogste negen maanden worden verlengd, indien een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden.
Ingevolge artikel 42, zevende lid, stelt Onze Minister de vreemdeling in kennis van de verlenging van de termijn en geeft, indien de vreemdeling daarom verzoekt, informatie over de reden van de verlenging en een indicatie van het tijdsbestek waarbinnen de beschikking, bedoeld in het eerste lid, te verwachten valt.
In artikel 3.120 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) is bepaald dat, indien de termijn voor het geven van de beschikking op grond van artikel 42, vierde lid, van de Vw 2000 wordt verlengd, de vreemdeling hiervan schriftelijk in kennis wordt gesteld. Bij de kennisgeving wordt aangegeven op welk moment de verlengde beslistermijn eindigt.
In paragraaf C1/2.11 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), zoals die na inwerkingtreding van het Besluit van 9 februari 2016, nummer WBV 2016/3, houdende wijziging van de Vc 2000 (hierna: WBV 2016/3), is komen te luiden, staat vermeld dat de IND met ingang van 11 februari 2016 gebruikmaakt van de in artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 neergelegde bevoegdheid.
2. Eiser heeft verweerder bij brief van 25 april 2016 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn aanvraag van 19 oktober 2015. Na instelling van het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit heeft verweerder op 6 juni 2016 de aanvraag van 19 oktober 2015 ingewilligd en eiser in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. In dat besluit heeft verweerder geen dwangsom toegekend aan eiser.
3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beslistermijn niet is verstreken, omdat deze termijn door de publicatie van WBV 2016/3 van rechtswege met negen maanden is verlengd. Gelet hierop verstrijkt de beslistermijn volgens verweerder op 16 januari 2017. Daarom is geen dwangsom verbeurd, aldus verweerder.
4. Zoals de gemachtigde van eiser ter zitting heeft toegelicht handhaaft eiser het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn aanvraag, niet. Het beroep is gericht tegen het besluit van 6 juni 2016, voor zover daarin geen dwangsom is vastgesteld in verband met het niet tijdig beslissen. Eiser betoogt dat verweerder hem niet op de voorgeschreven wijze in kennis heeft gesteld van de verlenging van de beslistermijn, zodat het besluit van 6 juni 2016 niet tijdig is genomen en verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 4:17 van Pro de Awb, een dwangsom aan hem verschuldigd is.
5. Zoals volgt uit artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 moet verweerder de vreemdeling in kennis stellen van een verlenging van de beslistermijn van zijn asielaanvraag. Dit artikellid is ook van toepassing indien verweerder, zoals hier aan de orde, gebruik wil maken van de mogelijkheid tot verlenging van de beslistermijn als bedoeld in artikel 42, vierde lid, onder b, van de Vw 2000. Dit is door verweerder ook niet betwist.
6. De vraag die beantwoord dient te worden is of artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 de mogelijkheid openlaat, zoals verweerder stelt, om de beslistermijn categorisch te verlengen door middel van een beleidsregel, in die zin dat het persoonlijk in kennis stellen van de vreemdeling door middel van een brief van de verlenging van de beslistermijn achterwege kan blijven. Dit vergt een uitleg van artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000.
7. Eiser heeft ter zitting terecht gesteld dat artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000, meer specifiek het begrip ‘in kennis stellen’, Unierechtelijk dient te worden uitgelegd. Zoals volgt uit de transponeringstabel behorend bij de Memorie van Toelichting op de wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van Richtlijn 2005/85 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 976, nr. 3, pagina 16) is artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 de implementatie van artikel 23, tweede lid, van Richtlijn 2005/85, dat vervangen is door het op soortgelijke wijze geformuleerde artikel 31, zesde lid, van Richtlijn 2013/32.
Volgens artikel 31, zesde lid, van Richtlijn 2013/32 zorgen de lidstaten ervoor dat, indien binnen zes maanden geen besluit kan worden genomen, de verzoeker om internationale bescherming in kennis wordt gesteld van het uitstel en op zijn verzoek informatie ontvangt over de redenen voor het uitstel en over het tijdsbestek waarbinnen het besluit over zijn verzoek te verwachten valt.
8. De rechtbank stelt vast dat Richtlijn 2013/32 niet voorziet in een definitie van het begrip ‘in kennis stellen’. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moeten de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken.
Het is niet goed mogelijk aan de hand van de gebruikelijke betekenis van het begrip ‘in kennis stellen’ (‘informeren’ in de Engelse, Duitse en Franse taalversies) te achterhalen of de beslissingsautoriteit de vreemdeling persoonlijk dient te informeren over de verlenging van de beslistermijn of dat een inkennisstelling door middel van publicatie van een beleidsregel is toegestaan. Daarom moet voor de uitleg van dit begrip gekeken worden naar de context van artikel 31 van Pro Richtlijn 2013/32 en, meer in het algemeen, de algemene opzet en het doel van die richtlijn.
Gelet op punt 22 van de considerans dient de vreemdeling procedurele informatie te krijgen en moet dergelijke informatie de vreemdeling in staat stellen om de procedure beter te begrijpen. Uit artikel 31, eerste lid, van Richtlijn 2013/32, volgt dat de lidstaten verzoeken om internationale bescherming in een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II dienen te behandelen. Volgens deze waarborgen moet de verzoeker in een taal die hij begrijpt of waarvan redelijkerwijze kan worden aangenomen dat hij deze begrijpt, ingelicht worden over de termijnen en moet die informatie hem tijdig worden verstrekt om hem in staat te stellen de in Richtlijn 2013/32 gewaarborgde rechten uit te oefenen (artikel 12, eerste lid, onder a, van Richtlijn 2013/32). Verder staat in het voorstel van 20 september 2000 (COM (2000)578 definitief) voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, dat aan Richtlijn 2005/85 ten grondslag ligt, over de verlenging van de beslistermijn vermeld dat teneinde de termijn in een individueel geval effectief te kunnen verlengen, de beslissingsautoriteit de betrokken asielzoeker naar behoren in kennis moet stellen van de situatie. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van Richtlijn 2013/32 blijkt niet dat van deze uitgangspunten is teruggekomen.
De rechtbank leidt hieruit af dat de Uniewetgever de benadering voorstaat dat een vreemdeling, met inachtneming van de in Richtlijn 2013/32 opgenomen waarborgen, persoonlijk moet worden geïnformeerd over de verlenging van de beslistermijn van zijn asielaanvraag. In het unierecht zijn geen aanknopingspunten voor de uitleg die verweerder voorstaat. Dat een vreemdeling door middel van publicatie van een beleidsregel in kennis is gesteld van de verlenging van de beslistermijn doet afbreuk aan het met Richtlijn 2013/32 nagestreefde doel om een vreemdeling naar behoren, met toepassing van de in die richtlijn opgenomen waarborgen, te informeren over deze verlenging.
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de nationale wetgever niet beoogd om een andere uitleg te geven aan artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000, dan in het vorenstaande verwoord.
Zoals volgt uit artikel 3.120 van het Vb 2000, waarin artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 nader is uitgewerkt, dient de vreemdeling, indien de termijn voor het geven van de beschikking op grond van 42, vierde lid, van de Vw 2000 wordt verlengd, hiervan
schriftelijkin kennis te worden gesteld. Daarnaast moet op grond van deze bepaling aangegeven worden op welk moment de verlengde beslistermijn eindigt, hetgeen temeer een aanwijzing vormt dat de vreemdeling persoonlijk, en niet door middel van een beleidspublicatie, waaruit immers de beslistermijn in een individueel geval niet blijkt, in kennis moet worden gesteld van de verlenging.
schriftelijkin kennis te worden gesteld. Daarnaast moet op grond van deze bepaling aangegeven worden op welk moment de verlengde beslistermijn eindigt, hetgeen temeer een aanwijzing vormt dat de vreemdeling persoonlijk, en niet door middel van een beleidspublicatie, waaruit immers de beslistermijn in een individueel geval niet blijkt, in kennis moet worden gesteld van de verlenging.
Dit sluit aan bij Werkinstructie 2013/17, waarin onder 3.2 het uitgangspunt is geformuleerd dat het erg belangrijk is dat de aanvrager goed op de hoogte wordt gehouden van de beslistermijn en de toepassing van de mogelijkheden tot verlenging daarvan. Ook staat in deze werkinstructie dat de beslistermijn niet zonder communicatie vooraf kan worden verruimd en dat het einde van de beslistermijn dient te worden gecommuniceerd. Verweerder heeft ter zitting niet betwist dat deze werkinstructie nog van kracht is.
Dat een vreemdeling persoonlijk moet worden benaderd over de verlenging sluit ook aan bij de toelichting op WBV 2016/3, waaruit volgt dat het niet de bedoeling is om ten aanzien van alle vóór 11 februari 2016 ingediende asielaanvragen de beslistermijn te verlengen. Voor de reeds ingediende aanvragen wordt volgens deze toelichting de termijn van zes maanden als richtsnoer aangehouden. Alleen indien ondanks alle inspanningen niet beslist kan worden binnen zes maanden, zal de termijn van deze aanvragen op grond van artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, worden verlengd. De door verweerder gegeven uitleg van artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 heeft tot gevolg dat de beslistermijn van alle vóór 11 februari 2016 ingediende asielaanvragen automatisch is verlengd, ook in gevallen waarin de asielaanvraag kort voor de publicatie van WBV 2016/3 is ingediend en nog niet gebleken is dat, ondanks alle inspanningen, niet binnen zes maanden op die aanvraag kan worden beslist.
Tot slot acht de rechtbank van belang dat in de Vw 2000 niet beoogd is om ten aanzien van de wijze van de verlenging van de beslistermijn af te wijken van de Awb. Uit de tekst noch de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 volgt dat het begrip ‘in kennis stellen’ in die bepaling een andere betekenis heeft dan het begrip ‘meedelen’, bedoeld in artikel 4:14, eerste en derde lid, en artikel 4:15, derde lid, van de Awb. Gelet hierop heeft de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 oktober 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG1839), waarin de Afdeling heeft overwogen dat het vermelden van een langere termijn in beleidsregels niet kan worden aangemerkt als een kennisgeving als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb, ook betekenis in de context van artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000.
10. In het licht van het voorgaande heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de beslistermijn door middel van WBV 2016/3 van rechtswege is verlengd met negen maanden. Niet gebleken is dat verweerder op andere wijze de beslistermijn heeft verlengd. De brief van verweerder van 22 april 2016 kan niet als zodanig worden aangemerkt, omdat de beslistermijn toen reeds was verstreken en een mededeling over de verlenging buiten de beslistermijn geen gevolgen heeft voor die termijn (vergelijk de memorie van toelichting bij de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen, TK 2004-2005, 29 934, nr. 3, pag. 5). Dit betekent dat verweerder niet tijdig op de aanvraag heeft beslist.
11. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,00 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,00 per dag en de overige dagen € 40,00 per dag.
Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Verweerder heeft geen besluit genomen tot vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:18 van Pro de Awb. Eiser heeft verweerder op 25 april 2016 in gebreke gesteld. Gelet op artikel 4:17, derde lid, van de Awb is vanaf 10 mei 2016, de dag waarop twee weken zijn verstreken na het ontvangen van de ingebrekestelling, een dwangsom verbeurd. Nu verweerder op 6 juni 2016 op de asielaanvraag van eiser heeft beslist, wordt ingevolge artikel 4:17, tweede lid, van de Awb de verschuldigde dwangsom op € 670,00 (€ 280 + 390) vastgesteld.
12. Het beroep tegen het besluit van 6 juni 2016 is gegrond. Dit besluit komt, voor zover daarin geen besluit is genomen tot vaststelling van de hoogte van de verbeurde dwangsom, wegens strijd met artikel 4:17 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
13. De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 496,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,00, en wegingsfactor 0,5).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 juni 2016, voor zover daarin de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom niet is vastgesteld;
- bepaalt dat verweerder aan eiser een dwangsom van € 670,00 is verschuldigd;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 496,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. van Gijn, rechter, in tegenwoordigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2016.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak in beroep kunnen partijen binnen vier weken na de verzending van een afschrift hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb is niet van toepassing. Een afschrift van de uitspraak dient overgelegd te worden. Meer informatie treft u aan op de website van de Raad van State (www.raadvanstate.nl).