ECLI:NL:RBGEL:2016:1713

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: 15/5148

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres] eiseres

(gemachtigde: O.J.J.C. Koopmans),

[verweerder], verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 13 januari 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de aan eiseres toegekende hulp bij het huishouden ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2007) met ingang van 1 april 2015 beëindigd op grond van de Wmo 2015.

Bij besluit van 22 juni 2015 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiseres tweeënhalf uur huishoudelijke verzorging (HH2) per week toegekend over de periode van 1 april 2015 tot en met 31 december 2015.

Bij besluit van 16 juli 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen het primaire besluit 1 gegrond verklaard ten aanzien van de onzorgvuldige voorbereiding van het primaire besluit 1 en het primaire besluit 1, na nader onderzoek, in stand gelaten. Daarnaast heeft verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen het primaire besluit 2 gegrond verklaard, de feitelijke onjuistheden in het primaire besluit 2 aangepast en het primaire besluit 2 voor het overige in stand gelaten.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.

Bij besluit van 29 september 2015 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1, voor zover van belang, ingetrokken en door een nadere motivering vervangen.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en haar echtgenoot. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A.E. van der Jagt-Jobsen, mr. I.M. van der Heijden, I. Brinks en A. van Dijk.

Overwegingen

1. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder bij het bestreden besluit 2 het bestreden besluit 1 heeft vervangen. Het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit 1 wordt gezien het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tevens gericht geacht tegen het bestreden besluit 2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres geen belang meer bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit 1, nu het bestreden besluit 2 hiervoor in de plaats is getreden. Dit beroep is daarom niet-ontvankelijk. Wel bestaat aanspraak op vergoeding van de proceskosten en het griffierecht. De rechtbank zal hierop nader ingaan in rechtsoverwegingen 14 en 15.

Ten aanzien van de beëindiging van de huishoudelijke hulp per 1 april 2015

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft verweerder eiseres geïndiceerd voor hulp bij het huishouden voor vijf uur per week op grond van de Wmo 2007. Eiseres heeft deze indicatie toegekend gekregen tot 9 augustus 2015.

Tussen partijen is niet in geschil dat de hieraan ten grondslag liggende beperkingen die eiseres ondervindt in haar zelfredzaamheid sindsdien niet zijn verbeterd.

3. Verweerder heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat eiseres gebruik kan maken van de algemeen gebruikelijke voorziening hulp bij het huishouden en daarom niet langer is aangewezen op een maatwerkvoorziening als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015.

4. De rechtbank overweegt allereerst dat de hulp bij het huishouden tot 1 januari 2015 uitdrukkelijk als resultaatsgebied was opgenomen in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2007. Het college diende ter compensatie van de beperkingen die een persoon ondervindt in zijn zelfredzaamheid hulp bij het huishouden als individuele voorziening te treffen.

Ingevolge artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 draagt het gemeentebestuur zorg voor de maatschappelijke ondersteuning. Tussen partijen is in geschil of de hulp bij het huishouden moet worden beschouwd als maatschappelijke ondersteuning bedoeld in artikel 1.1.1 van die wet.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de verplichting om te compenseren voor het voeren van een huishouden, zoals deze voorheen gold onder de Wmo 2007, niet specifiek in de tekst van de Wmo 2015 is teruggekomen en de Wmo 2015 dan ook niet langer de concrete voorziening hulp bij het huishouden kent.

De rechtbank is van oordeel dat hulp bij het huishouden valt onder het begrip maatschappelijke ondersteuning en dus valt onder de door de wetgever aan verweerder gegeven opdracht in de Wmo 2015. Hierbij overweegt de rechtbank dat één van de beoogde doelstellingen van de Wmo 2015, zoals ook blijkt uit artikel 2.3.5, derde lid, tweede volzin, van de Wmo 2015, het realiseren van een situatie is waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie waardoor hij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. Onder leefomgeving moet worden verstaan de woning waarin de cliënt woont (TK 2013-2014, 33 841, nr. 3, blz. 118). Indien de cliënt dus niet zelf zijn huis schoon kan houden, heeft dit tot gevolg dat de woning, uiteindelijk, onleefbaar wordt. Naar het oordeel van de rechtbank rust op verweerder daarom de verplichting de voorziening hulp bij het huishouden te treffen in die gevallen waarin de cliënt niet met behulp van zijn eigen sociale omgeving de schoonmaak van zijn woning kan realiseren. In de Memorie van Toelichting (TK 2013-2014, 33 841, nr. 3, p.10) is bovendien het volgende opgenomen:
“De verplichting om maatwerk te leveren is in het wetsvoorstel ruimer geformuleerd dan de compensatieplicht in de Wmo en ziet op alle gevallen waarin iemand problemen heeft met zijn zelfredzaamheid en participatie, of beschermd wonen of opvang nodig heeft. De maatwerkvoorziening is aanvullend op wat iemand zelf kan bijdragen en vormt samen met de inzet van eigen kracht of, indien van toepassing, gebruikelijke hulp of mantelzorg een samenhangend ondersteuningsaanbod, ofwel maatwerk.”Dat de hulp bij het huishouden of soortgelijke omschrijvingen in de Wmo 2015 en de Memorie van Toelichting niet specifiek worden benoemd, maakt niet dat de wetgever daarmee dus bedoeld heeft dat deze niet onder de reikwijdte van de Wmo 2015 zouden vallen. Uit de definitie van het begrip maatschappelijke ondersteuning in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 en de verwijzing naar de begrippen zelfredzaamheid en participatie vloeit reeds voort dat de wetgever ervoor gekozen heeft de op grond van de wet te verstrekken voorzieningen (afgezien van beschermd wonen en opvang) niet langer uitdrukkelijk te benoemen. Hiervoor kan steun gevonden worden in de Memorie van Toelichting waar juist de nadruk wordt gelegd op een ruimere maatwerkverplichting dan de compensatieplicht in de Wmo 2007. Tot slot is in de Nota naar aanleiding van het nader verslag (TK 2013-2014, 33 841, nr. 64, p. 104) het volgende opgenomen:
“(…) omdat de regering verwacht dat gemeenten met de beleidsvrijheid die zij hebben binnen de kaders van het wetsvoorstel, de maatschappelijke ondersteuning, waaronder hulp bij het huishouden, anders zullen gaan organiseren.”Hulp bij het huishouden wordt hier expliciet benoemd binnen de kaders van de Wmo 2015. En ook in de 'kwartaalbrief' van de staatssecretaris van Volksgezondheid welzijn en sport (Vws) van 21 september 2015 (pag. 8) is een vergelijkbaar standpunt verwoord: "
Het categoraal vooraf, bijvoorbeeld in het beleidsplan, uitsluiten van bepaalde typen van ondersteuning als bijdrage aan iemands zelfredzaamheid, zoals hulp bij het huishouden, zonder daarbij een zorgvuldig onderzoek te doen naar de ondersteuningsvraag in relatie tot de (actuele) kenmerken van de cliënt en diens situatie, verhoudt zich niet met de Wmo 2015. (...)". De rechtbank concludeert ook hieruit dat de hulp bij het huishouden ontegenzeggelijk deel uitmaakt van de maatschappelijke ondersteuning die de Wmo 2015 beoogt te bewerkstelligen. Weliswaar is deze kwartaalbrief verzonden na de inwerkingtreding van de Wmo 2015 en maakt deze als zodanig derhalve geen deel uit van de parlementaire geschiedenis, de rechtbank acht deze niettemin van belang. De rechtbank ziet daarin namelijk een bevestiging van haar interpretatie van de parlementaire geschiedenis.

5. Ingevolge artikel 1 van de Verordening Wet maatschappelijke ondersteuning gemeente [gemeente] 2015 (Verordening) wordt onder algemeen gebruikelijke voorziening verstaan: een voorziening waarvan, gelet op de omstandigheden, aannemelijk is dat de cliënt daarover, ook als hij geen beperkingen had, zou (hebben kunnen) beschikken.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening wordt geen maatwerkvoorziening verstrekt, indien de voorziening voor een persoon als cliënt algemeen gebruikelijk is.

Verweerder heeft de algemeen gebruikelijke voorzieningen nader uitgewerkt in de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning 2015 gemeente [gemeente] (Beleidsregels). Op grond van artikel 1.6 van de Beleidsregels zijn algemeen gebruikelijke voorzieningen in principe voor iedereen beschikbaar, of mensen nu wel of geen beperking hebben. Wat in de concrete situatie algemeen gebruikelijk is, hangt vaak af van de geldende maatschappelijke normen op het moment van de aanvraag. Een voorziening is algemeen gebruikelijk als deze:

niet speciaal bedoeld is voor mensen met een beperking, én;
in de reguliere handel verkrijgbaar is, én;
in prijs vergelijkbaar is met soortgelijke producten.

Uitzonderingen op deze criteria kunnen zijn situaties waarin:

de handicap plotseling ontstaat, waardoor algemeen gebruikelijke voorzieningen eerder dan normaal aangeschaft of vervangen moeten worden, of
de aanvrager een inkomen heeft, dat door aantoonbare kosten van de handicap onder de voor hem geldende bijstandsnorm dreigt te komen.

De rechtbank kan het standpunt van verweerder dat hulp bij het huishouden voor een persoon als eiseres een algemeen gebruikelijke voorziening is, niet volgen. Daartoe overweegt de rechtbank dat het de vraag is of het aannemelijk is dat eiseres, ware zij niet beperkt bij het schoonmaken van haar huis, over hulp bij het huishouden zou hebben kunnen beschikken. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank van cruciale betekenis of hulp bij het huishouden naar geldende maatschappelijke opvattingen tot het gangbare gebruiks- dan wel bestedingspatroon van een persoon als eiseres behoort. De rechtbank acht van belang dat de hulp bij het huishouden, met de indicatie deze zoals voor eiseres is vastgesteld, het enige middel is om haar beperkingen bij het schoonmaken van haar huis op te heffen en dat dit feit enkel en alleen de reden voor eiseres vormt om van de hulp bij het huishouden gebruik te maken. Bovendien, hoewel op zichzelf niet doorslaggevend, komt daar nog bij dat de omvang, alsmede het structurele karakter, van de hulp bij het huishouden betekenen dat de kosten hiervan niet tot het gangbare bestedingspatroon van eiseres behoren.

Tot slot overweegt de rechtbank in dit kader dat verweerder in het Financieel Besluit Wmo 2015 een overzicht van richtprijzen van voorzieningen die voor de uitvoering van de Wmo relevant zijn, heeft opgenomen, waarin ook het tarief voor het persoonsgebonden budget (pgb) voor hulp bij het huishouden (HH1) is vastgesteld. Hieruit blijkt dat verweerder blijkbaar wel vindt dat een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden in de vorm van een pgb kan worden verstrekt. Nu een pgb een verstrekkingsvorm van een maatwerkvoorziening is, houdt dit een strijdigheid in met verweerders standpunt dat hulp bij het huishouden een algemeen gebruikelijke voorziening is en om die reden niet tot de maatwerkverplichtingen van het college zou behoren.

6. Nu er geen sprake is van een algemeen gebruikelijke voorziening heeft verweerder ten onrechte artikel 1 en artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening aan het bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd. De hulp bij het huishouden is ten onrechte beëindigd per 1 april 2015. Het bestreden besluit 2 is dan ook genomen in strijd met de wet. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit 2, voor zover daarbij het primaire besluit 1 is gehandhaafd.

Ten aanzien van de toekenning van HH2 per 1 april 2015

7. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Op 30 maart 2015 heeft er een ‘keukentafelgesprek’ bij eiseres plaatsgevonden. De Wmo- consulent heeft hiervan een gespreksverslag opgemaakt en concludeert daarin als volgt:

“Het aantal uur, 5, is m.i. niet noodzakelijk om de betreffende woonruimten 1x per week schoon te krijgen. Er is geen medische indicatie die 2x HH per week rechtvaardigt (…). Gelet op de grootte van de leefruimte beneden is 2 ½ uur HH2 per week voldoende.”

8. Verweerder heeft aan zijn bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd dat uit het onderzoek op 30 maart 2015 is gebleken dat eiseres geen regie kan voeren over het huishouden en niet de capaciteit heeft om het huishouden te organiseren. Ook haar echtgenoot is hiertoe onvoldoende in staat, aangezien hij overbelast is als gevolg van de zorg voor eiseres. Eiseres komt daarom in aanmerking voor de maatwerkvoorziening regie bij het huishouden (HH2).

Het aantal geïndiceerde uren is op basis van het huisbezoek van 30 maart 2015 als volgt opgebouwd:

Het betreft een vrijstaande woning met een meerpersoonshuishouden. De echtgenoot van eiseres kan en doet veel huishoudelijke taken, het schoonhouden van de keuken en stofzuigen. Ook was sorteren en wassen wordt door de echtgenoot gedaan. Het aantal uren hulp bij het huishouden is gebaseerd op de ‘gekantelde’ indicatiemethode van de MO-zaak, neergelegd in de Richtlijn Indicatieadvisering Hulp bij het Huishouden (de Richtlijn). Deze Richtlijn wordt toegepast conform de vaste gedragslijn, waarbij per individueel geval maatwerk wordt geleverd. Voor zwaar huishoudelijk werk staat volgens de Richtlijn 180 minuten, maar gelet op de huishoudelijke activiteiten die de echtgenoot onderneemt, is dit teruggebracht naar 120 minuten. Ook de indicatietijd van 90 minuten volgens de Richtlijn voor wasgoed sorteren, wassen, ophangen en strijken is teruggebracht naar 30 minuten, omdat het hier alleen het vouwen betreft. De rest wordt gedaan door de echtgenoot. De Richtlijn is door de consulent afgezet tegen de daadwerkelijke persoonlijke situatie. In dit geval heeft de ‘gekantelde’ indicatie geleid tot een lager aantal uren dan de Richtlijn aangeeft, 150 minuten in plaats van 270 minuten, in verband met de inspanningsmogelijkheden van de echtgenoot, aldus verweerder.

9. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte de hulp bij het huishouden heeft teruggebracht van vijf uur HH1 per week naar tweeënhalf uur HH2 per week. Eiseres koopt vanaf 1 april 2015 zelf tweeënhalf uur hulp bij het huishouden in. Ter zitting heeft de echtgenoot van eiseres verklaard dat tijdens het ‘keukentafelgesprek’ voor de urenindicatie enkel is gekeken naar de woonsituatie en niet naar zijn beperkingen en belastbaarheid.

10. De rechtbank stelt vast dat uit het gespreksverslag blijkt dat de echtgenoot van eiseres de boodschappen doet, opruimt en de vaat doet. Uit het gespreksverslag blijkt niet dat de echtgenoot van eiseres de keuken schoonhoudt, stofzuigt of het wasgoed sorteert, wast, ophangt en strijkt. Gelet op hetgeen opgenomen is in rechtsoverweging 7 overweegt de rechtbank dat de Wmo-consulent enkel gelet op de grootte van de leefruimte beneden tot de urenindicatie van tweeënhalf uur per week is gekomen. De rechtbank is van oordeel dat onvoldoende is onderzocht of de echtgenoot van eiseres huishoudelijke taken op zich kan nemen en zo ja, in hoeverre hij belastbaar is. De rechtbank is dan ook van oordeel dat niet vaststaat dat eiseres met de toegekende indicatie van tweeënhalf uur HH2 per week voldoende is gecompenseerd. De rechtbank is voorts niet gebleken van gewijzigde omstandigheden aan de zijde van eiseres op grond waarvan de hulp bij het huishouden (HH1) van eiseres per 1 april 2015 lager kon worden geïndiceerd. De rechtbank is, nu deze taak (HH1) gezien het gestelde in de rechtsoverwegingen 4 tot en met 6 onverkort deel uitmaakt van de Wmo 2015, dan ook van oordeel dat onvoldoende is onderzocht of eiseres vanaf 1 april 2015 voldoende hulp bij het huishouden heeft ontvangen.

11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit 2.

12. De rechtbank ziet, onder verwijzing naar hetgeen onder rechtsoverweging 1 is vermeld, aanleiding deels zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit 1 te herroepen. Dit betekent dat de indicatie van eiseres herleeft en zij tot 9 augustus 2015 recht had op hulp bij het huishouden (HH1) van vijf uur per week. De rechtbank merkt daarbij op dat eiseres in aanmerking kan komen voor een persoonsgebonden budget als bedoeld in artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 voor de door haarzelf ingekochte hulp bij het huishouden ter compensatie van de te lage indicatie vanaf 1 april 2015.

13. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit 2 is gehandhaafd in stand te laten en beschikt over onvoldoende informatie om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op het bezwaar gericht tegen het primaire besluit 2 moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep tegen het besluit van 16 juli 2015 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het besluit van 29 september 2015 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit 1 van 13 januari 2015 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar gericht tegen het primaire besluit 2 van 22 juni 2015 met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 45 aan haar vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 992.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.C.A. Bruggeman, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. J.A. van Schagen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A. Wolsink-van Veldhuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.