ECLI:NL:RBGEL:2015:8021

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: 15/2220

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, te Ede, eiser

(gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal),

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheidte 's-Gravenhage, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 26 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser voor de gebundelde uitkering voor het kalenderjaar 2015 een voorlopig budget toegekend krachtens artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (PW).

Bij besluit van 12 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2015. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door M.W. Weber en mr. J.A. Mohuddy, kantoorgenoot van gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. van Woerden.

Overwegingen

1. Het bestreden besluit betreft het voorlopig budget dat eiser van verweerder voor het jaar 2015 heeft ontvangen ingevolge artikel 69, eerste lid, van de PW voor de gebundelde uitkering in verband met de kosten voor verlening van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 (levensonderhoud startende zelfstandigen).

Verweerder heeft aan het bestreden besluit – kort samengevat – ten grondslag gelegd dat de uitkering wordt toegekend op basis van een bij een begrotingswet vastgesteld macrobudget. Hierbij geldt als uitgangspunt dat het macrobudget toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten. Het macrobudget wordt voorlopig vastgesteld in september voorafgaand aan het uitvoeringsjaar en definitief vastgesteld in september van het uitvoeringsjaar. Bij de verdeling van het macrobudget voor 2015 is gebruik gemaakt van een nieuw verdeelmodel, namelijk het door het Sociaal en Cultureel Planbureau (hierna: SCP) ontwikkelde multiniveau-model. Dit model is vastgelegd in het Besluit Participatiewet (hierna: Besluit PW) en de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (hierna: Regeling). Deze wettelijk voorgeschreven verdeelsystematiek leidt tot gebonden besluitvorming en biedt verweerder geen ruimte de aan eiser beschikbaar gestelde uitkering anders te berekenen. Voorts is verweerder van mening dat het resultaat van de systematiek niet onredelijk is, nu het macrobudget toereikend is voor de geobjectiveerde uitkeringskosten van alle gemeenten gezamenlijk, de uitkering gebaseerd is op de geobjectiveerde kans dat huishoudens in de gemeente een beroep op bijstand moeten doen en dus maximaal is toegespitst op de gemeentelijke situatie. Van eiser wordt dan ook een beleid verwacht om uitkeringskosten en budget met elkaar in overeenstemming te brengen. Voorts is een re-integratiebudget beschikbaar gesteld om eiser daarbij te ondersteunen. Als er ondanks dit alles voor een gemeente een overmatig tekort resteert ten gevolge van haar uitvoering van de PW, is er een vangnetregeling.

2. Eiser heeft gesteld dat het budget voor het jaar 2015 € 19.346.415 bedraagt, terwijl de uitkering voor het jaar 2014 € 20.141.444 bedroeg. Dat is een verlaging van bijna 4%. Hij heeft aangevoerd dat dit het gevolg is van het nieuwe verdeelmodel, dat dit model verdeelstoornissen kent en daarom in zijn geval niet gehanteerd mag worden. Ter onderbouwing hiervan heeft eiser een rapport van onderzoeksbureau APE van januari 2015 in het geding gebracht.

De verdeelstoornis bestaat met name uit de verkeerde inschatting van het aantal eenpersoonshuishoudens in verhouding tot het aantal meerpersoonshuishoudens. Ook wordt er onvoldoende rekening gehouden met de kenmerken van de woningvoorraad in de gemeente, waarbij het van belang is dat de gemeente relatief veel duurdere woningen heeft.

Zonder de verdeelstoornissen zou het budget van eiser 9,1% hoger zijn.

Voorts heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een gebonden besluitvorming, nu artikel 6 van het Besluit PW slechts bepaalt dat
aan de hand vanhet verdeelmodel het voorlopig budget wordt toegekend. Indien dit model niet geschikt is moet verweerder het budget op een andere wijze vaststellen.

Aangevoerd is dat het model eiser onevenredig benadeelt, nu niet meer voldaan kan worden aan zijn verplichting tot het verstrekken van uitkeringen. Niet gemotiveerd is hoe eiser met het ontstane tekort zal moeten omgaan. Dit tekort zal in de volgende jaren oplopen. Hierdoor is de uitkering niet meer toereikend voor de geraamde kosten van de gemeente, hetgeen in strijd is met artikel 69, tweede lid, van de PW en artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet. Het door verweerder genoemde vangnet op grond van artikel 10 van het Besluit PW is er pas op het moment dat het gemeentelijk tekort de 110% norm overschrijdt. Het thans berekende tekort volgens APE van 9,1% blijft daarom voor rekening van eiser.

Verweerder heeft voorts voor een uitleg van de berekening volstaan met verwijzing naar een digitaal beschikbaar programma, een rekentool, waarmee de uitkering kan worden berekend. Dit is niet duidelijk. Bijvoorbeeld is niet duidelijk op welke wijze het in kolom 2 van tabel 1 gehanteerde percentage is vastgesteld of hoe tabel 1 zich verhoudt tot de toelichting van het besluit waarbinnen de uitkering werd vastgesteld.

Ten slotte is het besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel, nu in eerdere gesprekken met verweerder is gezegd dat de nieuwe verdeling geen aanmerkelijke gevolgen zou hebben.

3. Artikel 69, eerste lid, van de PW bepaalt dat verweerder jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college van burgemeester en wethouders een uitkering verstrekt voor de kosten van de door het college toegekende (a) algemene bijstand, (b) inkomensvoorzieningen, bedoeld in de Wet investeren in jongeren, en (c) uitkeringen, bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en de Wet werk en inkomen kunstenaars.

Ingevolge artikel 69, tweede lid, van de PW wordt het bedrag van de uitkering volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij begrotingswet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid.

Artikel 69, tweede lid, van de PW bepaalt verder dat bij de vaststelling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, het uitgangspunt is dat dit bedrag toereikend is voor de voor dat jaar geraamde kosten, bedoeld in dat lid, van alle gemeenten.

In artikel 69, derde lid, van de PW is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.

Ingevolge het vierde lid van artikel 69 van de PW wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.

Het eerste lid van artikel 6 van het Besluit PW, welk besluit een wijziging inhoudt van het Besluit WWB 2007 in verband met de invoering van een nieuw model, bepaalt dat aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij het besluit de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers op grond van het Bbz 2004 worden vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.

In het derde lid wordt hieraan toegevoegd dat jaarlijks bij ministeriele regeling:

voor alle huishoudenskenmerken en omgevingskenmerken, zoals opgenomen in tabel 1 van de bijlage bij dit besluit, de gewichten worden vastgesteld;

voor alle te onderscheiden corop-gebieden, bedoeld in tabel 1 van de bijlage van dit besluit, de gewichten vastgesteld; en

voor de kenmerken, zoals opgenomen in tabel 2, en de omgevingskenmerken, zoals opgenomen in tabel 1 van de bijlage bij dit besluit, de peiljaren en peildata vastgesteld.

In de Regeling zijn voorts de variabelen en kenmerken opgenomen als bedoeld in de bijlage bij het Besluit.

4. De rechtbank overweegt als volgt.

De PW, het Besluit PW en de Regeling zijn per 1 januari 2015 in werking getreden. Bij het primaire besluit van 26 september 2014 heeft verweerder het voorlopig budget toegekend. Ten tijde van dit primair besluit was verweerder niet bevoegd om op grond van de PW, het Besluit PW en de Regeling te beslissen. Ten tijde van het bestreden besluit was dit wel het geval. Gelet op de aard van het besluit, het toekennen van een voorlopig budget voor een toekomend jaar en het bepaalde in artikel 69, vierde lid, van de PW, waarin staat dat de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft wordt bekend gemaakt, zal de rechtbank hieraan geen consequenties verbinden, temeer nu deze bevoegdheidsvraag tussen partijen niet in geschil is en voor besluitvorming geen enkele andere wettelijke grondslag is aan te wijzen, terwijl toekenning van een uitvoeringsbudget voor zowel eiser als verweerder een noodzakelijke randvoorwaarde is voor een correcte uitvoering van de wettelijke taakstelling.

5. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat de verdelingssystematiek staat beschreven in algemeen verbindende voorschriften, te weten het Besluit PW en de Regeling. De rechtbank stelt voorts vast dat niet is gebleken dat verweerder bij de toekenning van het budget aan eiser is uitgegaan van onjuiste variabelen of kenmerken, dan wel het model anderszins onjuist heeft toegepast.

6. De Regeling en het Besluit PW zijn, zoals hiervoor al aangegeven, algemeen verbindende voorschriften. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een dergelijk voorschrift alleen verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan de regelgever om alle verschillende belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft bij de toetsing daarvan niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan die belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft daarbij ook overigens terughoudendheid te betrachten.

7. Anders dan eiser ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de verdeelsystematiek als zodanig in strijd is met de PW. In het bijzonder is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat de verdeelsystematiek het in artikel 69, tweede lid, PW voorgeschreven uitgangspunt heeft verlaten. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, schrijft artikel 69 van de PW niet voor dat een kostendekkende vergoeding voor de individuele gemeenten wordt vastgesteld of dat de toegekende vergoeding niet mag leiden tot een budgetmutatie, maar hanteert het als uitgangspunt een dekkende vergoeding voor de geraamde kosten van alle gemeenten (tezamen) in verband met de (macro-)uitgaven. De omstandigheid dat de verdeelsystematiek voor bepaalde gemeenten negatief kan uitwerken en voor andere juist voordelig, betekent ook niet dat het totale bedrag aan uitkeringen ontoereikend is voor de kosten van alle gemeenten. Bovendien heeft de regelgever bij vaststelling van het nieuwe verdeelmodel bewust onder ogen gezien dat de overgang naar de nieuwe systematiek voor een aantal gemeenten een stevige uitdaging zou betekenen.

8. De rechtbank overweegt voorts dat de keuze voor dit nieuwe model met grote zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Verweerder heeft namelijk verschillende verdeelmodellen vergeleken, en heeft daarbij op basis van de adviezen van onderzoeksbureau Berenschot, de Raad voor de financiële verhoudingen (hierna: Rfv) en prof. dr. Maarten Allers uiteindelijk gekozen voor het multiniveau-model van het SCP. Zowel de Rfv als prof. Allers vonden het multi-niveaumodel het beste verklaringsmodel van de bijstandsafhankelijkheid. Adviesbureau Berenschot komt tot de conclusie dat de verbeterde versie van het oude model en het multiniveau-model het beste voldoen aan de gestelde criteria, waarbij het multiniveau-model op een aantal punten beter scoort dan de verbeterde versie van het oude model. Aan het model en de daarop gebaseerde regelgeving ligt derhalve uitgebreid en voldoende deskundig onderzoek ten grondslag.

9. De rechtbank overweegt voorts dat het regelgevend bevoegd gezag tot een overgangsregime heeft besloten, zodat gemeenten op een verantwoorde wijze hun beleid en uitvoering aan het nieuwe model kunnen aanpassen. Voor 2015 betekent dat dat de gemeentelijke budgetten voor 50% op basis van het model worden vastgesteld en voor 50% op basis van de uitgaven in het verleden. Voorts wordt, blijkens de brief van verweerder aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 19 juni 2015 (kamerstukken II, 2014-2051, 30545, nr. 162) de eigenrisico-drempel van het tijdelijk vangnet, voor zowel 2015 als 2016, verlaagd naar 5%, met behoud van een getrapte vergoeding, waarbij tekorten tot en met 10% voor de helft worden vergoed en tekorten daarboven volledig. Gelet op deze mitigerende maatregelen is de rechtbank van oordeel dat het model noch in algemene zin noch in het bijzonder in het geval van Ede zodanig onevenredig uitpakt dat de rechtbank daarin aanleiding moet zien om het model buiten toepassing te laten.

10. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat een model per definitie nooit perfect is en dat derhalve daaraan eigen is dat er altijd ruimte is voor verbeteringen. Gebleken is dat ook het vorige model voortdurend is verbeterd. Hoewel na invoering is gebleken dat het multiniveau-model nog kan worden verbeterd was dit model volgens de deskundigen geschikter dan het vorige model om een goede inschatting te maken van de noodzakelijke bijstandsuitgaven van een gemeente. Dat verweerder, blijkens eerdergenoemde brief van 19 juni 2015 een (toekomstige) verbeterslag van het model aan het voorbereiden is, maakt dan ook niet dat de huidige regelgeving buiten toepassing moet blijven. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat APE in het rapport van januari 2015 heeft gewezen op verdeelstoornissen die volgens haar aan het multiniveau-model kleven.

Ook heeft eiser niet betoogd dat het verdeelmodel verkeerd wordt toegepast. Eiser voert enkel aan dat de uitkomst van het verdeelmodel niet wenselijk is. De rechtbank ziet in de PW en in het bovengenoemde besluit van 26 september 2014 geen enkele mogelijkheid voor verweerder om van het verdeelmodel als zodanig af te wijken. Reeds daarom kan het beroep geen doel treffen.

11. Ten aanzien van het beroep van eiser op artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet overweegt de rechtbank dat in artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet is bepaald dat de kosten verbonden aan taken uitgevoerd in medebewind, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan hen worden vergoed. De rechtbank stelt vast dat de PW een eigen financieringsregime heeft, uitgewerkt in de Regeling en het Besluit PW. Het financieringsregime van de PW moet worden gezien als een
lex specialisten opzichte van de algemene regeling van de Gemeentewet (de
lex generalis). Voor toetsing van de Regeling en het Besluit PW aan de Gemeentewet is volgens de rechtbank dan ook geen plaats.

12. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de verdeelsystematiek niet in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel.

13. Het beroep van eiser op het motiveringsbeginsel kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin slagen. In het primaire besluit heeft verweerder duidelijk uiteengezet hoe de uitkering tot stand is gekomen. Voorts was verweerder niet gehouden om toe te lichten op welke wijze de percentages in de tweede kolom tot stand zijn gekomen, nu deze in de Bijlage van de Regeling zijn vastgelegd. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder ter zitting heeft erkend dat de rekentool, na invoering van de relevante gegevens, de gewenste duidelijkheid heeft verschaft.

14. Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank dat, volgens vaste jurisprudentie, een beroep op het vertrouwensbeginsel alleen kan slagen als verweerder een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan bij monde van een daartoe bevoegde persoon, die bij eiser gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt. Het is aan eiser om aannemelijk te maken dat zo’n toezegging is gedaan. Eiser heeft gesteld dat hij uit eerdere gesprekken met verweerder heeft afgeleid dat de nieuwe verdeling geen aanmerkelijke gevolgen zou moeten hebben voor de aan de gemeente toe te kennen uitkering. De rechtbank is van oordeel dat de door eiser gestelde toezegging niet concreet genoeg is om daaruit te kunnen concluderen dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de regelgeving in zijn geval geen toepassing zou vinden.

15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.C.A. Bruggeman, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en mr. S.W. van Osch - Leysma, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:

Griffier

Voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.