Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/3322
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, te Nijmegen , eiser,
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheidte 's-Gravenhage, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser op grond van artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (hierna: Pw) een gebundelde uitkering Pw, IOAW, IOAZ en Bbz2004 (levensonderhoud startende zelfstandigen) toegekend van voorlopig € 91.820.502.
Bij besluit van 7 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2015. Namens eiser zijn verschenen P. van Diemen, J. Betko en J. Zonneveld. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en J.W. Zevenbergen.
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan het bestreden besluit – kort samengevat – ten grondslag gelegd dat de uitkering wordt toegekend op basis van een bij een begrotingswet vastgesteld macrobudget. Hierbij geldt als uitgangspunt dat het macrobudget toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten. Het macrobudget wordt voorlopig vastgesteld in september voorafgaand aan het uitvoeringsjaar en definitief vastgesteld in september van het uitvoeringsjaar. Bij de verdeling van het macrobudget voor 2015 is gebruik gemaakt van een nieuw verdeelmodel, namelijk het door het Sociaal en Cultureel Planbureau (hierna: SCP) ontwikkelde multiniveau-model. Dit model is vastgelegd in het Besluit Pw (hierna: Besluit) en de Regeling Pw, IOAW en IOAZ (hierna: Regeling). Deze wettelijk voorgeschreven verdeelsystematiek leidt tot gebonden besluitvorming en biedt verweerder geen ruimte de aan eiser beschikbaar gestelde uitkering anders te berekenen. Voorts is verweerder van mening dat het resultaat van de systematiek niet onredelijk is, nu het macrobudget toereikend is voor de geobjectiveerde uitkeringskosten van alle gemeenten gezamenlijk, de uitkering gebaseerd is op de geobjectiveerde kans dat huishoudens in de gemeente een beroep op bijstand moeten doen en dus maximaal is toegespitst op de gemeentelijke situatie. Van eiser wordt dan ook een beleid verwacht om uitkeringskosten en budget met elkaar in overeenstemming te brengen. Voorts is een re-integratiebudget beschikbaar gesteld om eiser daarbij te ondersteunen. Als er ondanks dit alles voor een gemeente een overmatig tekort resteert ten gevolge van haar uitvoering van de Participatiewet, is er een vangnetregeling.
2. Eiser heeft aangevoerd dat er geen sprake is van een gebonden besluitvorming. Op basis van de beleidsuitgangspunten volgens het verdeelmodel stelt verweerder immers de uitkering vast en is het aan verweerder om te bepalen welk verdeelmodel daarbij wordt gehanteerd. Er is sprake van bijzondere omstandigheden die eruit bestaan dat eiser financieel onevenredig zwaar wordt getroffen door het nieuwe verdeelmodel, zodat verweerder van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid gebruik diende te maken. Voorts voert eiser aan dat artikel 6 van het Besluit en de daarbij behorende bijlage onrechtmatig, althans onverbindend, althans niet rechtsgeldig zijn wegens strijd met wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. De gehanteerde verdeelsystematiek is in strijd met het in artikel 69, tweede lid, van de Pw weergegeven uitgangspunt dat het bedrag voor het betreffende kalenderjaar toereikend dient te zijn voor de voor dat jaar geraamde kosten van alle gemeenten. De huidige verdeelsystematiek voldoet niet aan dat uitgangspunt omdat de aan eiser verstrekte uitkering ontoereikend is voor de geraamde kosten van de gemeente. Voorts is het nieuwe model in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand gekomen. Uit de bevindingen van de organisatie APE (die het vorige model heeft opgesteld) volgt dat het nieuwe verdeelmodel niet volledig is en kan leiden tot grote verdeelstoornissen. Het nieuwe verdeelmodel is bovendien in strijd met het bepaalde in de Gemeentewet (hierna: Gemw). Op grond van artikel 108, tweede en derde lid van de Gemw kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd zolang de kosten, verbonden aan de uitvoering hiervan, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan hen worden vergoed. Voorts is het bestreden besluit in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het vertrouwensbeginsel en het motiveringsbeginsel.
3. Ingevolge artikel 69, eerste lid van de Pw verstrekt verweerder jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
Ingevolge het tweede lid wordt bij wet het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
4. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Besluit worden aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers op grond van het Bbz 2004 vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
5. In de Regeling zijn voorts de variabelen en kenmerken opgenomen als bedoeld in de bijlage bij het Besluit.
6. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat de verdelingssystematiek staat beschreven in algemeen verbindende voorschriften, te weten het Besluit en de Regeling. Er is dan ook geen sprake van beleidsregels in de zin van de Awb en derhalve kan, anders dan eiser heeft betoogd, artikel 4:84 van die wet geen toepassing vinden. De rechtbank stelt voorts vast dat haar niet is kunnen blijken dat verweerder bij de toekenning van het budget aan eiser is uitgegaan van onjuiste variabelen of kenmerken dan wel het model anderszins onjuist heeft toegepast.
7. De Regeling en het Besluit zijn, zoals hiervoor al aangegeven, algemeen verbindende voorschriften. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een dergelijk voorschrift alleen verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan de regelgever om alle verschillende belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft bij de toetsing daarvan niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan die belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft daarbij ook overigens terughoudendheid te betrachten.
8. Anders dan eiser ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de verdeelsystematiek als zodanig in strijd is met de Pw. In het bijzonder is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat de verdeelsystematiek het in artikel 69, tweede lid, Pw voorgeschreven uitgangspunt heeft verlaten. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, schrijft artikel 69 van de Pw niet voor dat een kostendekkende vergoeding voor de individuele gemeenten wordt vastgesteld of dat de toegekende vergoeding niet mag leiden tot een budgetmutatie, maar hanteert het als uitgangspunt een dekkende vergoeding voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met de uitgaven. De omstandigheid dat de verdeelsystematiek voor bepaalde gemeenten negatief kan uitwerken en voor andere juist voordelig, betekent ook niet dat het totale bedrag aan uitkeringen ontoereikend is voor de kosten van alle gemeenten. Bovendien heeft de regelgever bij vaststelling van het nieuwe verdeelmodel bewust onder ogen gezien dat de overgang naar de nieuwe systematiek voor een aantal gemeenten een stevige uitdaging zou betekenen.
9. De rechtbank overweegt voorts dat de keuze voor dit nieuwe model met grote zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Verweerder heeft namelijk verschillende verdeelmodellen vergeleken, en heeft daarbij op basis van de adviezen van onderzoeksbureau Berenschot, de Raad voor de financiële verhoudingen (hierna: Rfv) en prof. dr. Maarten Allers uiteindelijk gekozen voor het multiniveau-model van het SCP. Zowel de Rfv als prof. Allers vonden het multi-niveaumodel het beste verklaringsmodel van de bijstandsafhankelijkheid. Adviesbureau Berenschot komt tot de conclusie dat de verbeterde versie van het oude model en het multiniveau-model het beste voldoen aan de gestelde criteria, waarbij het multiniveau-model op een aantal punten beter scoort dan de verbeterde versie van het oude model. Aan het model en de daarop gebaseerde regelgeving ligt derhalve uitgebreid en voldoende deskundig onderzoek ten grondslag.
10. De rechtbank overweegt voorts dat het regelgevend bevoegd gezag tot een overgangsregime heeft besloten, zodat gemeenten op een verantwoorde wijze hun beleid en uitvoering aan het nieuwe model kunnen aanpassen. Voor 2015 betekent dat dat de gemeentelijke budgetten voor 50% op basis van het model worden vastgesteld en voor 50% op basis van de uitgaven in het verleden. Voorts wordt, blijkens de brief van verweerder aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 19 juni 2015 de eigenrisico-drempel van het tijdelijk vangnet, voor zowel 2015 als 2016, verlaagd naar 5%, met behoud van een getrapte vergoeding, waarbij tekorten tot en met 10% voor de helft worden vergoed en tekorten daarboven volledig. Gelet op deze mitigerende maatregelen is de rechtbank van oordeel dat het model noch in algemene zin noch in het geval van Nijmegen zodanig onevenredig uitpakt dat de rechtbank daarin aanleiding moet zien om het model buiten toepassing te laten. Bovendien is ter zitting gebleken dat het totale budget voor 2015 van de gemeente Nijmegen geraamd moet worden op zo’n 800 miljoen euro en het tekort geraamd is op 4 miljoen euro. Ook hierin ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het model voor Nijmegen zodanig onevenredig uitpakt dat het buiten toepassing moet worden gelaten.
11. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat een model per definitie nooit perfect is en derhalve daaraan eigen is dat er werkendeweg altijd ruimte is voor verbeteringen. Gebleken is dat ook het vorige model voortdurend is verbeterd. Hoewel na invoering is gebleken dat het multiniveau-model nog kan worden verbeterd was dit model volgens de deskundigen geschikter dan het vorige model om een goede inschatting te maken van de noodzakelijke bijstandsuitgaven van een gemeente. Dat verweerder, blijkens eerdergenoemde brief van 19 juni 2015 een (toekomstige) verbeterslag van het model aan het voorbereiden is maakt dan ook niet dat de huidige regelgeving buiten toepassing moet blijven. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat APE in het rapport van januari 2015 heeft gewezen op verdeelstoornissen die volgens haar aan het multiniveau-model kleven.
12. Ten aanzien van het beroep van eiser op artikel 108, derde lid, van de Gemw overweegt de rechtbank dat in artikel 108, derde lid, van de Gemw is bepaald dat de kosten verbonden aan taken uitgevoerd in medebewind, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan hen worden vergoed. De rechtbank stelt vast dat de Pw een eigen financieringsregime heeft, uitgewerkt in de Regeling en het Besluit. Het financieringsregime van de Pw moet worden gezien als een lex specialis ten opzichte van de algemene regeling van de Gemw. Voor toetsing van de Regeling en het Besluit aan de Gemw is dan ook geen plaats.
13. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de verdeelsystematiek niet in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel.
14. Het beroep van eiser op het motiveringsbeginsel kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin slagen. In het primaire besluit heeft verweerder duidelijk uiteengezet hoe de uitkering tot stand is gekomen. Voorts was verweerder niet gehouden om toe te lichten op welke wijze de percentages in de tweede kolom tot stand zijn gekomen, nu deze in de Bijlage van de Regeling zijn vastgelegd.
15. Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank dat, volgens vaste jurisprudentie, een beroep op het vertrouwensbeginsel alleen kan slagen als verweerder een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan, die bij eiser gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt. Het is aan eiser om aannemelijk te maken dat zo’n toezegging is gedaan. Eiser heeft gesteld dat hij uit eerdere gesprekken met verweerder heeft afgeleid dat de nieuwe verdeling geen aanmerkelijke gevolgen zou moeten hebben voor de aan de gemeente toe te kennen uitkering. De rechtbank is van oordeel dat de door eiser gestelde toezegging niet concreet genoeg is om daaruit te kunnen concluderen dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de regelgeving in zijn geval geen toepassing zou vinden.
16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Penning, voorzitter, mr. D.J. Post en mr. R.J.B. Schutgens, rechters, in tegenwoordigheid van mr. N.J.H. Klomp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.