ECLI:NL:RBGEL:2015:5656

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 15/403

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres], eiseres

(gemachtigde: mr. H. van Drunen),

de minister van Onderwijs, cultuur en wetenschap te Zoetermeer, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 31 juli 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan inventarisnummer [inventarisnummer] in het archief Tweede Kamer der Staten-Generaal 1945-1989, toegang [nummer], beperking aan de openbaarheid gesteld.

Bij besluit van 4 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen dit besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. H.C.E. de Kieften en mr. Schreuder.

Overwegingen

1. Blijkens het bestreden besluit is het archief van de Tweede Kamer 1980-1989 in 2010 door de Tweede Kamer als (toenmalige) zorgdrager overgebracht naar het Nationaal Archief als archiefbewaarplaats. Bij besluiten van 2 september 2010 en 21 februari 2011 heeft de Tweede Kamer bij de overbrenging van dit archief met betrekking tot diverse stukken beperkingen aan de openbaarheid gesteld. Tussen partijen is niet in geschil dat de Tweede Kamer toen geen beperkingen aan de openbaarheid heeft gesteld met betrekking tot het stuk met inventarisnummer [inventarisnummer].

2. Verweerder heeft in het primaire besluit aan inventarisnummer [inventarisnummer] in het archief Tweede Kamer der Staten-Generaal 1945-1989, toegang [nummer], een beperking aan de openbaarheid gesteld, met het oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat op enig moment na overbrenging van dit archief naar het Nationaal Archief is gebleken dat inventarisnummer [ander inventarisnummer], waaraan geen beperkingen zijn gesteld met betrekking tot de openbaarheid, uit twee delen bestaat. Het eerste deel is een openbaar rapport. Het tweede deel is een verklaring van een getuige aan wie door het Ministerie van Buitenlandse Zaken anonimiteit is gegarandeerd. Deze verklaring wordt afgesplitst en wordt in de inventaris opgenomen onder inventarisnummer [inventarisnummer]. Nu deze verklaring door de Tweede Kamer ten onrechte bij het openbare rapport is gevoegd, heeft verweerder gebruik gemaakt van de bevoegdheid op grond van artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet 1995, om alsnog beperkingen aan de openbaarheid te stellen.

Verweerder heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.

3. Hiermee kan eiseres zich niet verenigen. Op hetgeen zij in dit verband heeft aangevoerd zal in het navolgende worden ingegaan.

4. De rechtbank overweegt als volgt.

5. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, wordt onder archiefbescheiden verstaan:

1. bescheiden, ongeacht hun vorm, door de overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar hun aard bestemd daaronder te berusten;

2. bescheiden, ongeacht hun vorm, met overeenkomstige bestemming, ontvangen of opgemaakt door instellingen of personen, wier rechten of functies op enig overheidsorgaan zijn overgegaan;

3. bescheiden, ongeacht hun vorm, welke ingevolge overeenkomsten met of beschikkingen van instellingen of personen dan wel uit anderen hoofde in een archiefbewaarplaats zijn opgenomen om daar te berusten;

4. reprodukties, ongeacht hun vorm, welke bij of krachtens de wet in de plaats zijn gesteld van de onder 1°, 2° of 3° bedoelde archiefbescheiden of welke op grond van het bepaalde in artikel 7 zijn vervaardigd.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, wordt onder zorgdrager verstaan: degene die bij of krachtens de wet belast is met de zorg voor de archiefbescheiden.

Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Archiefwet 1995 kan bij de overbrenging van de in artikel 1, aanhef en onder c, 1° en 2°, bedoelde archiefbescheiden de zorgdrager, na advies van de beheerder van de archiefbewaarplaats, slechts beperkingen aan de openbaarheid stellen voor een bepaalde termijn en met het oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan de zorgdrager ten aanzien van de in de archiefbewaarplaats berustende archiefbescheiden, na de in het eerste lid bedoelde overbrenging, niet alsnog beperkingen als bedoeld in het eerste lid stellen, tenzij zich na het tijdstip van overbrenging omstandigheden hebben voorgedaan die, waren zij op dat tijdstip bekend geweest, tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid ingevolge het eerste lid zouden hebben geleid.

6. Nu verweerder ter zitting gewezen heeft op de historie van artikel 15 van de Archiefwet 1995, zal de rechtbank hieronder eerst de relevante wetshistorie van dit artikel weergeven.

Artikel 7, eerste lid, van de Archiefwet 1962 luidde, ten tijde van de totstandkoming van deze wet, dat de archiefbescheiden, welke in de archiefbewaarplaatsen berusten, openbaar zijn, behoudens de beperkingen, die bij hun overbrenging of in de in artikel 1, eerste lid, bedoelde overkomsten en beschikkingen zijn gesteld. Omtrent de wijze waarop bovendien de openbaarheid kan worden beperkt, wanneer het algemeen belang dit dringend vereist, stellen Wij bij algemene maatregel van bestuur regelen vast.

Verweerder heeft verwezen naar de Memorie van Toelichting over de Wet openbaarheid van bestuur (Kamerstukken II, vergaderjaar 1986-1987, 19 859 nr. 3, blz. 12 en 13):

‘
(…)

De Archiefwet 1962 kent in tegenstelling tot de WOB het documenten-stelsel. Dat wil zeggen dat de wet recht geeft op raadpleging van de bescheiden zelf. Bij de overbrenging van archiefbescheiden naar een archiefbewaarplaats wordt door de overbrengende instanties (rijks-, provinciaal, gemeentelijk of ander overheidsorgaan) na advies van de beheerder van de archiefbescheiden in algemene zin beslist of beperkingen aan de openbaarheid van de stukken zullen worden gesteld. Opgemerkt zij dat het een beslissing van een overheidsorgaan betreft los van een concreet verzoek om inzage. Wordt nadien zo'n verzoek gedaan, dan wordt door de archiefbeheerder met inachtneming van de eventuele gestelde beperkingen een concrete beslissing genomen. Deze beslissing is vatbaar voor arob-beroep.

(…)

De Archiefwet 1962 voorziet in artikel 7 in de mogelijkheid tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid van archiefbescheiden. De beperking is bij de overbrenging ongeclausuleerd mogelijk. Na de overbrenging kan zij alleen worden ontleend aan het niet nader gedefinieerde criterium «wanneer het algemeen belang dit dringend vereist», hierna te noemen «algemeen belang».

(…)

De bescherming van de persoonlijke levenssfeer wordt bij de toepassing van de Archiefwet regelmatig gehanteerd als invulling van het criterium «algemeen belang». Daarom wordt voorgesteld de bescherming van de persoonlijke levenssfeer uitdrukkelijk als uitzonderingsgrond in de Archiefwet op te nemen. De praktijk van de Archiefwet wijst uit, dat de overige gronden in het kader van het stellen van beperkingen aan de openbaarheid bij of na de overbrenging van archiefbescheiden zó zelden worden toegepast, dat het niet zinvol is een of meer van deze gronden uitdrukkelijk in de Archiefwet 1962 op te nemen. Zij zouden daardoor een te zwaar accent krijgen. Voor het enkele geval, dat de dringende noodzaak aanwezig is om de openbaarheid toch op een van die gronden te beperken, dient de in artikel 7a, eerste lid, opgenomen algemene uitzonderingsgrond die overeenkomt met artikel 10, tweede lid, onder g van het onderhavige wetsvoorstel (artikel 4i WOB).’

De bij deze Memorie van Toelichting horende wetswijziging (Kamerstukken II, vergaderjaar 1986-1987, 19 859 nrs. 1-2, blz. 6), voor zover van belang, luidde als volgt:

Artikel 7, eerste lid, wordt gelezen als volgt:

1. De archiefbescheiden die in de archiefbewaarplaatsen berusten, zijn openbaar behoudens het bepaalde in de artikelen 7a en 7b.

b. Na artikel 7 worden de volgende nieuwe artikelen ingevoegd:

Artikel 7a

1. Bij de overbrenging van de in artikel 1, eerste lid, onder b 1 en 2, bedoelde archiefbescheiden kan degene die zorg draagt voor die archiefbescheiden, na advies van de beheerder van de archiefbewaarplaats, slechts beperkingen aan de openbaarheid stellen, met het oog op:

a. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

b. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen danwel van derden.

2. Na de in het eerste lid bedoelde overbrenging kan degene die zorg draagt voor de in de archiefbewaarplaats berustende archiefbescheiden, niet alsnog beperkingen als bedoeld in het eerste lid aan de openbaarheid stellen tenzij zich na het tijdstip van overbrenging omstandigheden hebben voorgedaan die, waren zij op dat tijdstip bekend geweest, tot het

stellen van beperkingen aan de openbaarheid ingevolge het eerste lid zouden hebben geleid.

De Memorie van Toelichting bij het huidige artikel 15 van de Archiefwet 1995 (Kamerstukken II, vergaderjaar 1992-1993, 22 866, nr. 3, blz. 9) vermeldt, voor zover van belang:

‘
(…)

De regelingen van de mogelijkheid tot het desondanks stellen van beperkende bepalingen ten aanzien van de openbaarheid, zowel bij als na de overbrenging, is materieel dezelfde als die welke thans is opgenomen in de artikel 7, 7a en 7b van de Archiefwet 1962, welke artikelen van kracht werden bij inwerkingtreding van (artikel 20 van) de Wet openbaarheid van bestuur (Stb. 1991,703).

(…)’

7. De rechtbank stelt vast dat het geschil zich beperkt tot de vraag of verweerder ná overbrenging een beperking aan de openbaarheid heeft mogen stellen ten aanzien van inventarisnummer [inventarisnummer]. Blijkens artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet 1995 is dit mogelijk als zich na het tijdstip van overbrenging omstandigheden hebben voorgedaan die, waren zij op dat tijdstip bekend geweest, tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid ingevolge het eerste lid zouden hebben geleid.

8. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat na het tijdstip van overbrenging zich geen dergelijke omstandigheden hebben voorgedaan en zij overweegt daartoe als volgt.

Bij de overbrengingen zijn door de Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal bij besluiten van 2 september 2010 en 21 februari 2011 reeds beperkingen gesteld aan de openbaarheid van een aantal documenten in dit archief. Er is voor gekozen om ten aanzien van inventarisnummer [ander inventarisnummer] geen beperking aan de openbaarheid te stellen.

Het standpunt van verweerder dat later is gebleken dat dit ten onrechte niet is gebeurd en dat nu alsnog een beperking aan de openbaarheid kan worden gesteld ten aanzien van inventarisnummer [inventarisnummer], volgt de rechtbank niet. Hieruit volgt immers slechts dat verweerder er achter is gekomen dat er een vergissing is begaan. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan de voorwaarde in artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet 1995.

9. Verweerder heeft verder betoogd dat op grond van het in het oorspronkelijke artikel 7 van de Archiefwet 1962 opgenomen ‘algemeen belang’ mogelijk was om ook na overbrenging van archiefbescheiden beperkingen aan de openbaarheid te stellen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dat het huidige artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet 1995 conform dit artikel dient te worden uitgelegd.

Hetgeen verweerder heeft aangevoerd en de hiervoor weergegeven Memories van Toelichting bieden naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunten om artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet 1995 ruimer uit te leggen dan hiervoor overwogen. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

Het oorspronkelijke artikel 7 van de Archiefwet 1962 is inmiddels niet meer van toepassing en is inhoudelijk gewijzigd. Aan dit artikel is, eerst in artikel 7a, tweede lid, van de Archiefwet 1962 en thans, in artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet 1995 toegevoegd dat na de overbrenging niet alsnog beperkingen kunnen worden gesteld, tenzij zich na het tijdstip van overbrenging omstandigheden hebben voorgedaan die, waren zij op dat tijdstip bekend geweest, tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid zouden hebben geleid. Derhalve is er voor gekozen om een extra voorwaarde toe te voegen ten opzichte van artikel 7 van de Archiefwet 1962. Er zijn geen aanknopingspunten op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet 1995 desondanks uitgelegd dient te worden conform dit artikel. Ook de Memorie van Toelichting over de Wet openbaarheid van bestuur biedt daar naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunten voor. Dat uit deze Memorie van Toelichting blijkt dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer bij de toepassing van de Archiefwet 1962 regelmatig wordt gehanteerd als invulling van het criterium ‘algemeen belang’, is naar het oordeel van rechtbank niet aan te merken als een dergelijk aanknopingspunt. De rechtbank overweegt daartoe dat uit deze Memorie van Toelichting niet blijkt dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ook als uitzonderingsgrond heeft te gelden bij beperkingen aan de openbaarheid na overbrenging als zich na het tijdstip van overbrenging geen omstandigheden hebben voorgedaan die, waren zij op dat tijdstip bekend geweest, tot het stellen van beperkingen aan de openbaarheid zouden hebben geleid.

10.
Ten aanzien van het standpunt van verweerder dat sprake is van een evident verzuim om de privacy van de betrokken getuige te beschermen, overweegt de rechtbank dat de wet geen ruimte biedt om op grond daarvan alsnog een beperking aan de openbaarheid te stellen. Hetzelfde geldt voor het herstellen van een omissie. De rechtbank overweegt daarbij dat de Archiefwet 1995 geen hardheidsclausule of beoordelingsruimte bevat.

11. De rechtbank concludeert dat verweerder op grond van artikel 15, tweede lid, van de Archiefwet 1995 niet bevoegd was om aan inventarisnummer [inventarisnummer], in het archief Tweede Kamer der Staten-Generaal 1945-1989, een beperking aan de openbaarheid te stellen.

12. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Gelet op de aard van het gebrek ziet de rechtbank geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Zij zal verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.

13. De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 980 (te weten 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 490 wegingsfactor 1). Verweerder zal ook worden gelast het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 4 december 2014;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 980;

- gelast dat verweerder het griffierecht ad € 167 aan eiseres vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Vogel, rechter, in tegenwoordigheid van
C.M.A. Groenendaal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.