ECLI:NL:RBGEL:2014:7377

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 14/2132

Uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eisers], eisers,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brummen, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 15 januari 2013 (hierna: het verkeersbesluit) heeft verweerder besloten de Veldweide, ter plaatse van het kruispunt met de Akkergeelster/het Stroomdal te onderbreken voor gemotoriseerd verkeer middels het plaatsen van diamantkoppalen en om het verkeersbord L8 (doodlopende weg), samen met het onderbord ‘uitgezonderd fietsers en bromfietsers’ aan de doorlopende zijde van het T-kruispunt van de Veldweide met de Pinksterbloem te plaatsen. Op 30 september 2013 is het verkeersbesluit in de Staatscourant geplaatst.

Tegen dit besluit, voor zover dit betrekking heeft op de afsluiting van de Veldweide ter hoogte van de Akkergeelster, is door verschillende bewoners van Brummen bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 13 februari 2014 heeft verweerder een aantal personen niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren, de bezwaren van de overige bezwaarmakers gedeeltelijk gegrond verklaard en heeft hij aangekondigd het verkeersbesluit te zullen herzien.
Bij besluit van 28 februari 2014, gepubliceerd in de Staatscourant op 5 maart 2014, heeft verweerder het verkeersbesluit ingetrokken en de Veldweide, ter plaatse van het kruispunt met de Akkergeelster/het Stroomdal weer opengesteld voor al het verkeer.

Eisers hebben tegen het besluit van 28 februari 2014 beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2014. Eisers zijn daar vertegenwoordigd door [namen]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. J. Vovk en T. te Riet.

Overwegingen

Het beroep van eisers voor zover woonachtig aan de Egelantier en de Morgenster

1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen.

De rechtbank zal allereerst beoordelen of eisers, voor zover woonachtig aan de straten Egelantier en de Morgenster, als belanghebbenden in voormelde zin kunnen worden aangemerkt bij het door hen bestreden besluit.

2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende een zekere begrenzing beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om tegen een verkeersbesluit beroep open te stellen voor een ieder. Bij verkeersbesluiten dient dan ook van geval tot geval te worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij een dergelijk besluit zijn betrokken. Een persoon is slechts belanghebbende bij een verkeersbesluit indien hij een bijzonder, individueel belang heeft bij dat besluit, welk belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers.

3. Gesteld noch gebleken is dat de intrekking van het verkeersbesluit leidt tot een toename van verkeer in de Egelantier en de Morgenster. De door eisers naar voren gebrachte omstandigheden, te weten dat de Egelantier aansluit op het Stroomdal, alwaar het aantal verkeersbewegingen is toegenomen naar aanleiding van de intrekking van het verkeersbesluit, dat eisers regelmatig gebruik maken van het Stroomdal en dat de situatie aldaar, in het bijzonder voor fietsers, onveilig is geworden, zijn geen omstandigheden die maken dat eisers zich in voldoende mate onderscheiden van andere weggebruikers en bewoners om hen als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aan te kunnen merken. Dit betekent dat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover ingesteld door eisers woonachtig aan de Egelantier en de Morgenster, niet-ontvankelijk zal verklaren.

Het beroep van eisers voor zover woonachtig aan de Akkergeelster en het Stroomdal

De rechtbank stelt vast dat de intrekking van het verkeersbesluit leidt tot een toename van het verkeer in de Akkergeelster en het Stroomdal. De intrekking van het verkeersbesluit heeft directe gevolgen voor de verkeersbewegingen op laatstgenoemde straten zodat eisers, voor zover zij woonachtig zijn in deze straten, belanghebbenden bij het (door hen bestreden) besluit zijn en ontvankelijk zijn in hun beroep bij de rechtbank.

De ontvankelijkheid in bezwaar

5. Eisers betogen dat eerst bezwaar had moeten worden gemaakt tegen het bestreden besluit, nu verweerder bij besluit van 28 februari 2014 een nieuw besluit heeft genomen naar aanleiding van de beslissing op bezwaar van 13 februari 2014. De rechtbank is derhalve niet bevoegd is kennis te nemen van het onderhavige beroep, aldus eisers.

6. De rechtbank stelt vast dat het besluit van 13 februari 2014 een beslissing op bezwaar betreft, strekkende tot gedeeltelijke gegrondverklaring onder de mededeling dat de intrekking van het verkeersbesluit zal volgen. Dit heeft geleid tot het besluit van 28 februari 2014, waarbij verweerder het verkeersbesluit heeft ingetrokken. Tussen de gegrondverklaring van het bezwaar en de intrekking van het verkeersbesluit bestaat een onverbrekelijke samenhang. De betreffende besluiten dienen te worden te worden opgevat als samenstellende bestanddelen van de in heroverweging gegeven volledige beslissing op bezwaar. De rechtbank verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2003 (ECLI:NL:RVS:2003:AF5983). Gelet hierop is voldaan aan het in artikel 7:1, eerste lid, van de Awb neergelegde vereiste dat alvorens beroep in stellen bezwaar moet zijn gemaakt en kan het door eisers ingestelde beroep in behandeling worden genomen. Tegen die achtergrond is er sprake van een beroep tegen het besluit van 13 februari 2014 in samenhang met het besluit van 28 februari 2014. Waar hierna van bestreden besluit wordt gesproken wordt gedoeld op beide genoemde besluiten gezamenlijk.

7. Eisers hebben voorts betoogd dat verweerder alle bezwaren niet-ontvankelijk had moeten verklaren, nu de termijn voor het indienen van het bezwaar reeds op 8 maart 2013 was verstreken en de bezwaarmakers pas op 30 juni 2013 bezwaar hebben gemaakt. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.

8. Ingevolge artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb blijft ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkheid op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening wel reeds tot stand was gekomen.

9. Verweerder heeft op 15 januari 2013 het verkeersbesluit genomen. Op 30 september 2013 is het verkeersbesluit in de Staatscourant geplaatst. Ingevolge artikel 26 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW) dient bekendmaking van verkeersbesluiten te geschieden door plaatsing in de Staatscourant. Gelet op het voorgaande is de bezwaartermijn, ingevolge artikelen 6:7 en 6:8 van de Awb op 1 oktober 2013 aangevangen en zes weken nadien verstreken. Het op 30 juni 2013 bij verweerder gemaakte bezwaar tegen het verkeersbesluit is, gelet op het voorgaande, voor het begin van de termijn voor het maken van bezwaar ingediend. Het besluit was op dat tijdstip evenwel reeds tot stand gekomen. Bekendmaking op de voorgeschreven wijze is, anders dan eisers hebben betoogd, immers geen vereiste voor de totstandkoming van een besluit. De rechtbank verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2001 (ECLI:NL:RVS:2001:AB2034). Het betoog faalt derhalve.

10. Het betoog van eisers dat verweerder de bezwaren van alle bezwaarmakers niet-ontvankelijk had dienen te verklaren nu op de lijst met namen van bezwaarmakers een aantal valse namen en handtekeningen voorkomen, slaagt naar het oordeel van de rechtbank evenmin, reeds nu deze stelling niet nader is onderbouwd.

11. Vervolgens ligt aan de rechtbank ter beoordeling de vraag voor of verweerder de bezwaarmakers die in hun bezwaar zijn ontvangen, terecht als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb heeft aangemerkt. Verweerder heeft de bezwaarmakers wonende aan de Akkergeelster, de Veldweide, de Sleutelbloem, de Pinksterbloem en de Kamp als belanghebbenden in de zin van dat artikel aangemerkt.
De rechtbank is van oordeel dat alleen de bezwaarmakers, voor zover woonachtig aan de Veldweide en de Akkergeelster een rechtstreeks belang hebben bij het verkeersbesluit. Ten aanzien van de Sleutelbloem, de Pinksterbloem en de Kamp is niet gebleken dat het verkeersbesluit gevolgen heeft gehad voor het aantal verkeersbewegingen in deze straten. Dit betekent dat verweerder ten onrechte de bezwaarmakers woonachtig aan de Sleutelbloem, de Pinksterbloem en de Kamp heeft ontvangen in hun bezwaar tegen het verkeersbesluit. Het bestreden besluit komt derhalve in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

De inhoudelijke beoordeling van het beroep

12. In artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) is bepaald dat krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts kunnen strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van de door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.

In artikel 15, tweede lid, van de WVW is bepaald dat maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of een weggedeelte gebruik mag maken.

In artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de WVW is bepaald dat verkeersbesluiten worden genomen, voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen dan genoemd onder a, b en c in dat artikel, door burgemeester en wethouders, of krachtens besluit van hen, door een door hen ingestelde buurtcommissie of het dagelijks bestuur van een deelgemeente.

Ingevolge artikel 21 van het BABW vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

13. De rechtbank betrekt bij haar beoordeling de volgende feiten. Elzenbos is een nieuwbouwwijk in de kern van Brummen, die gefaseerd tot stand komt c.q. tot stand is gekomen. Het eerste deel van de wijk is nu ongeveer 20 jaar oud (Elzenbos 1). Elzenbos 1 heeft altijd al een ontsluiting gehad via de Meengatstraat. Na de bouw van het ‘nieuwe’ gedeelte van de wijk (Elzenbos 2) is daar een ontsluiting via het Stroomdal bijgekomen. Bij de gemeente zijn via de wijkraad Rhienderen (hierna: de wijkraad) verschillende verzoeken van bewoners van Elzenbos 2 binnengekomen om verkeersmaatregelen te treffen om sluipverkeer en hardrijden in de wijk Elzenbos 2 tegen te gaan. Naar aanleiding van met de wijkraad gevoerde gesprekken heeft verweerder het primaire besluit genomen. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het afsluiten van de Veldweide ter plaatse van het

T-kruispunt met de Akkergeelster nodig is om te waarborgen dat het Stroomdal dient als erftoegangsweg voor een gedeelte van de wijk Elzenbos. Deze weg wordt veelvuldig als sluiproute gebruikt door verkeer dat van de Meengatstraat/de Veldweide komt. In de bekendmaking van het primaire besluit in de Staatscourant stelt verweerder dat bewoners grote overlast ervaren van het doorgaande verkeer dat van de sluiproute gebruik maakt. Met het verkeersbesluit heeft verweerder beoogd de veiligheid op de weg te verzekeren, weggebruikers en passagiers te beschermen en de door het verkeer veroorzaakte overlast te voorkomen of te beperken. Verder heeft verweerder met het verkeersbesluit beoogd te bewerkstelligen dat bewoners op een veilige en leefbare manier gebruik kunnen blijven maken van het Stroomdal en dat er een verkeerssituatie ontstaat die past bij een verblijfsgebied. Tegen het verkeersbesluit is door verschillende bewoners van Elzenbos 1 bezwaar gemaakt.

14. De commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Brummen (hierna: de commissie) heeft geadviseerd het bezwaar gedeeltelijk gegrond te verklaren en het verkeersbesluit te herzien, omdat bij het primaire besluit geen onderzoek is gedaan naar de herkomst van het verkeer en of er inderdaad sprake is van sluipverkeer en te hard rijden. De commissie acht voor de beoordeling van de proportionaliteit van de getroffen verkeersmaatregel een onderzoek noodzakelijk naar de mate van het gevoel van onveiligheid, de daadwerkelijke overlast en onveiligheid en de effecten van de maatregel.

15. Bij besluit van 13 februari 2014 heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 2 december 2013 het bezwaar deels gegrond verklaard. Vervolgens heeft verweerder het verkeersbesluit bij het bestreden besluit ingetrokken en de Veldweide ter plaatse van het T-kruispunt met de Akkergeelster/het Stroomdal weer opengesteld voor gemotoriseerd verkeer.

16. Eisers betogen dat verweerder niet in redelijkheid tot het besluit van 13 februari 2014 heeft kunnen komen. Door de intrekking van het verkeersbesluit is sprake van een significante toename van verkeersbewegingen op de Akkergeelster en het Stroomdal. De Akkergeelster en het Stroomdal worden immers als sluiproute naar het centrum gebruikt. Mede gelet op de geringe breedte van de rijbaan van de Akkergeelster en de omstandigheid dat zich in deze weg twee scherpe bochten bevinden ontstaan door de toename van verkeersbewegingen onveilige situaties, aldus eisers. Bovendien wordt er ter plaatse veelvuldig te hard gereden.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 5 oktober 2011, zaak nr. 201100020/1/H3, www.raadvanstate.nl) gaat het in een geval als het onderhavige om de uitoefening van een bevoegdheid met ruime beoordelingsmarges, waarbij het aan verweerder is om in het kader van de uitoefening van die bevoegdheid de belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter zal zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit dan ook terughoudend moeten opstellen en slechts dienen te toetsen of het besluit voldoet aan de wettelijke voorschriften en – zo dit het geval is – of niet sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van belangen, dat moet worden geoordeeld dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.

18. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet is voorbereid met de vereiste zorgvuldigheid en een draagkrachtige motivering ontbeert. Daartoe acht de rechtbank het volgende redengevend.

Verweerder heeft aan het verkeersbesluit de hiervoor in rechtsoverweging 13 genoemde belangen ten grondslag gelegd. Gelet op het bepaalde in artikel 7:11 van de Awb staat het verweerder in beginsel vrij om een verkeersbesluit te herroepen indien hij na heroverweging tot de slotsom komt dat dat besluit op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd of indien hij van oordeel is dat de in aanmerking te nemen belangen op een andere wijze dienen te worden gewogen. Daarbij dient verweerder op grond van het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde vereiste van een deugdelijke motivering wel inzichtelijk te maken dat het primaire besluit op onjuiste aannames is gebaseerd of waarom de belangenafweging anders dient uit te vallen.

De rechtbank stelt voorop dat verweerders redenering, neergelegd in het bestreden besluit, ten onrechte veronderstelt dat het advies van de commissie op zichzelf voldoende grondslag biedt om het verkeersbesluit in te trekken.

Immers, verweerder constateert terecht dat de commissie heeft aangegeven dat aan het primaire besluit onvoldoende onderzoek ten grondslag ligt en dat daardoor ook de motivering daarvan tekortschiet, maar verweerder trekt daaruit vervolgens, zonder enige onderbouwing, de conclusie dat dan het primaire besluit moet worden ingetrokken.

Verweerder miskent daarbij dat de commissie met haar advies heeft beoogd dat verweerder zorgvuldig onderzoek dient te verrichten om vervolgens een afgewogen beslissing te kunnen nemen, hetzij strekkende tot handhaving van het verkeersbesluit hetzij strekkende tot intrekking daarvan.

Wat betreft de onderbouwing van het bestreden besluit wordt voorts het volgende overwogen. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet inzichtelijk gemaakt waarom hij de uitgangspunten van het verkeersbesluit – te weten: dat met de afsluiting van de Veldweide de belangen van de verkeersveiligheid en het voorkomen of beperken van overlast waren gediend – heeft verlaten. Namens verweerder is ter zitting gesteld dat er verkeerstellingen zijn uitgevoerd en dat de daarbij waargenomen vervoersbewegingen per dag, mede gelet op de breedte van het Stroomdal en de inrichting van de Akkergeelster, met gemak kunnen worden verwerkt, maar dergelijke gegevens zijn niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.

Verder heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt waarom hij de functie van het Stroomdal als erftoegangsweg niet langer met een afsluiting van de Veldweide wil waarborgen. De enkele stelling in de adviesnota van 4 februari 2014 aan verweerder dat deze weg als ontsluitingsweg voor de gehele wijk Elzenbos wordt beschouwd, kan, nog daargelaten dat de adviesnota geen deel uitmaakt van het bestreden besluit, niet als een toereikende motivering worden gezien. Verweerder zal in het nieuwe besluit moeten onderbouwen welke verkeerskundige functie of functies het Stroomdal heeft en waarop dat berust.

19. Het beroep is gezien het voorgaande gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet gezien de aard van het gebrek geen ruimte voor finale geschilbeslechting.

Verweerder zal met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak opnieuw op het bezwaar dienen te beslissen. Voorts zal verweerder het bezwaar gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 11, voor zover gemaakt door bewoners van de Sleutelbloem, de Pinksterbloem en de Kamp, niet-ontvankelijk dienen te verklaren.

20. Ten overvloede, doch ter voorlichting aan partijen merkt de rechtbank nog op dat bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar niet centraal hoeft te staan in welke mate sprake is van sluipverkeer in de Akkergeelster en het Stroomdal. Verweerder kan op grond van eventueel nog te verrichten verkeerstellingen de verkeersintensiteit op de route Veldweide/Akkergeelster/het Stroomdal inzichtelijk maken en vervolgens beoordelen of die verkeersintensiteit een wegafsluiting rechtvaardigt zoals aanvankelijk besloten was. Daarbij zal verweerder, in aanmerking genomen het (breedte)profiel en de inrichting van de betreffende wegen, kunnen bezien of de door eisers naar voren gebrachte belangen van verkeersveiligheid en het voorkomen of beperken van overlast een afsluiting rechtvaardigen, of dat de door bezwaarmakers naar voren gebrachte/ingeroepen belangen van de bruikbaarheid van de weg en de vrijheid van het verkeer dienen te prevaleren.

De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten, nu van het bestaan van deze kosten niet is gebleken. Wel zal verweerder het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 165 aan hen dienen te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dit is ingesteld door de eisers, die woonachtig zijn aan de Egelantier en de Morgenster;
verklaart het beroep voor het overige gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, behoudens voor zover daarbij het bezwaar van een aantal personen niet-ontvankelijk is verklaard;
draagt verweerder op in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165 aan eisers te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, mr. J.J. Penning en mr. R.J.B. Schutgens, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Gaastra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.