Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 10/745
uitspraak van de voorzieningenrechter
inzake
[naam verzoekster], wonende te [woonplaats], verzoekster,
tegen
de Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg, gevestigd te Gorinchem, verweerster,
gemachtigde: W. Baggerman, werkzaam bij verweerster.
1. Ontstaan en loop van het geding
Verweerster heeft bij besluit van 8 februari 2010 verzoekster een indicatie toegekend voor begeleiding individueel klasse 1 (= 0 tot 1,9 uur per week) van 8 februari 2010 tot 7 februari 2012.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 12 maart 2010 bezwaar gemaakt bij verweerster.
Bij brief van 20 juni 2010 heeft zij een verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht.
Het verzoek om voorlopige voorziening is op 9 juli 2010 ter zitting behandeld.
Verzoekster is ter zitting verschenen. Tevens was aanwezig [naam aanwezig persoon].
Verweerster is verschenen bij gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (hierna: AWBZ) voorzien burgemeester en wethouders erin dat in hun gemeente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ, voor zover hier van belang, bestaat aanspraak op zorg, aangewezen ingevolge artikel 9a, eerste lid, slechts indien en gedurende de periode waarvoor het bevoegde indicatieorgaan op een door de verzekerde ingediende aanvraag heeft besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang op die zorg is aangewezen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit zorgaanspraken AWBZ (hierna: het Besluit), voor zover hier van belang, heeft de verzekerde, behoudens voor zover het zorg betreft die kan worden bekostigd op grond van een andere wettelijke regeling of een zorgverzekering als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, aanspraak op: (...)
c. begeleiding als omschreven in artikel 6;
(..)
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit bestaat de aanspraak op zorg slechts voor zover de verzekerde, gelet op zijn behoefte en uit een oogpunt van doelmatige zorgverlening, redelijkerwijs daarop is aangewezen.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van het besluit kan bij ministeriële regeling de aanspraak op de zorg, bedoeld in het eerste lid, nader worden geregeld en afhankelijk worden gesteld van daarbij te stellen voorwaarden.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Besluit omvat begeleiding door een instelling te verlenen activiteiten aan verzekerden met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, of een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap die matige of zware beperkingen hebben op het terrein van:
a. de sociale redzaamheid,
b. het bewegen en verplaatsen,
c. het psychisch functioneren,
d. het geheugen en de oriëntatie, of
e. die matig of zwaar probleemgedrag vertonen.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, zijn de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, gericht op bevordering, behoud of compensatie van de zelfredzaamheid en strekken tot voorkoming van opname in een instelling of verwaarlozing van de verzekerde.
Ingevolge artikel 6, derde lid, bestaat de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, uit:
a. het ondersteunen bij of het oefenen met vaardigheden of handelingen,
b. het ondersteunen bij of het oefenen met het aanbrengen van structuur of het voeren van regie, of
c. het overnemen van toezicht op de verzekerde.
Ingevolge artikel 11 van Pro het Zorgindicatiebesluit kan de Minister beleidsregels stellen over de wijze waarop het indicatieorgaan zijn activiteiten uitvoert.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft bij besluit van 6 januari 2010 beleidsregels vastgesteld die het indicatieorgaan hanteert bij het vaststellen of en in hoeverre de verzekerde is aangewezen op zorg op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. In bijlage 6 van de Beleidsregels Indicatiestelling AWBZ is het beleid ten aanzien van de functie begeleiding neergelegd.
2.2. Bij het bestreden besluit heeft verweerster de indicatie begeleiding individueel toegekend, omdat er bij verzoekster sprake is van een psychiatrische aandoening. In het besluit is rekening gehouden met beperkingen bij de sociale zelfredzaamheid en het psychisch functioneren van verzoekster.
In het verweerschrift heeft verweerster gesteld dat het spoedeisend belang niet duidelijk is, nu immers een indicatie op grond van de AWBZ is toegekend. Verweerster heeft gesteld dat, nu de hulp, die verzoekster in het kader van het voeren van haar huishouding ontving, ook inhield dat werd meegewerkt bij het schoonmaken van het huishouden, deze hulp onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) valt en dat verzoekster hiervoor een aanvraag bij de gemeente moet indienen.
De functies 'activerende begeleiding' en 'ondersteunende begeleiding' zijn per 1 januari 2009 komen te vervallen. Het jaar 2009 is als overgangsjaar aangemerkt. Alle indicaties zijn voor 31 december 2009 herbeoordeeld. De functies 'Ondersteunende Begeleiding' en 'Activerende begeleiding' zijn deels vervangen door de functies Begeleiding en Behandeling. Op grond van de nieuwe criteria is er geen aanspraak op grond van participatie en wordt beoordeeld of er sprake is van beperkingen op het gebied van sociale zelfredzaamheid, bewegen en verplaatsen, probleemgedrag, psychisch functioneren of geheugen en oriëntatiestoornissen. Omdat verweerster heeft vastgesteld dat er sprake is van matige beperkingen in de sociale zelfredzaamheid, is verzoekster een indicatie toegekend in de functie Begeleiding klasse 1. Het ordenen van administratieve zaken kan tot de AWBZ gerekend worden evenals het oplossen van problemen en het nemen van besluiten. Voor het uitvoeren van administratieve taken kan een beroep gedaan worden op voorliggende voorzieningen zoals een administratiekantoor.
Op 7 juli 2010 heeft verweerster een conceptbesluit op bezwaar aan verzoekster verzonden. Op grond van medische informatie uit 2007 van de behandelend psycholoog van verzoekster bij [naam GGZ] heeft de medisch adviseur van verweerster geadviseerd dat, voor zover verzoekster problemen ondervindt als gevolg van een persoonlijkheidsstoornis, behandeling voorliggend is op de AWBZ. Uit de medische rapportage blijkt niet dat verzoekster voor deze persoonlijkheidsstoornis onder behandeling is geweest. Verder is de arts van mening dat bij verzoekster mogelijk sprake is van lichte beperkingen op het gebied van de zelfredzaamheid, haar psychosociaal functioneren en haar concentratie. Gezien haar aandoeningen kan verzoekster volgens deze arts geen levenslang beroep doen op AWBZ-zorg. Verzoekster is leerbaar en moet zelf in staat geacht worden structuur aan te brengen in bijvoorbeeld haar administratie. Hierbij weegt de arts mee dat verzoekster een opleiding op Hbo-niveau volgt, waarvoor ze ook een goede concentratie nodig heeft en waar ze structuur in zal moeten aanbrengen. Desnoods kan verzoekster voor hulp bij haar administratie in de nabije toekomst, indien nodig, een beroep kunnen doen op een algemeen gebruikelijke voorziening als een administratiekantoor. Het conceptbesluit is conform artikel 58 van Pro de AWBZ ter advisering doorgezonden naar het College voor zorgverzekeringen.
2.3. Verzoekster kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft daartegen het volgende aangevoerd. Verzoekster is van een indicatiebesluit, waarbij zij klasse 1 (ondersteunende begeleiding) en klasse 2 (voor activerende begeleiding) had, teruggegaan naar klasse 1 voor begeleiding individueel. Deze zorg is onvoldoende voor verzoekster om goed te kunnen functioneren. De ondersteunende begeleiders zijn voor verzoekster noodzakelijk, gezien haar ADHD-stoornis. De hulpverleenster van [naam hulpverlening] geeft ondersteuning bij de administratie en daarnaast geeft zij structuur aan het functioneren van verzoekster. Daarnaast geeft begeleidster [naam begeleidster] structuur en ondersteuning bij het onderhouden van het huishouden.
Ter onderbouwing van het ingediende verzoek heeft verzoekster gesteld dat de chaos in het hoofd en het huis van verzoekster steeds groter wordt doordat de ondersteunende begeleiding zoveel minder is geworden. Het is het dringend noodzakelijk dat zij weer voldoende ondersteunende begeleiding krijgt.
Ter zitting heeft verzoekster in reactie op het conceptbesluit van 7 juli 2010 gesteld dat haar tot op de ontvangst van het conceptbesluit niet bekend was dat zij een persoonlijkheidsstoornis had. In het medische verslag van de behandeling uit 2007 staat vermeld dat zij haar financiën en huishouden redelijk op orde heeft. Dit kwam omdat zij geïndiceerd was voor ondersteunende en activerende begeleiding. Verzoekster kan, als gevolg van haar aandoening, haar huishouden niet structureren en niet zelfstandig voeren. De begeleiding die zij ontving, bestond uit het ordenen en structureren van het huishouden, waarna gezamenlijk de taken werden uitgevoerd. Doordat zij in het verleden begeleiding kreeg, was verzoekster in staat de studie op Hbo-niveau te volgen. Nu zij deze begeleiding niet meer ontvangt, is zij niet meer in staat haar studie te volgen. Dit jaar heeft zij een heel gering studieresultaat gehad. Zij wil deze opleiding volgen om in ieder geval deels uit de situatie te geraken, waarin zij is aangewezen op een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Verzoekster bestrijdt dat de hulp die zij nodig heeft bij het structureren van het huishouden als gevolg van de nieuwe regelgeving niet meer onder de AWBZ valt. Nu het structureren van haar huishouden voorop staat, zou zij wel een indicatie voor begeleiding op grond van de AWBZ moeten ontvangen. Verzoekster stelt dat zij, op aangeven van verweerster, bij de gemeente een aanvraag heeft ingediend voor hulp op grond van de Wmo. De gemeente heeft haar echter meegedeeld dat zij in beginsel niet in aanmerking komt voor zorg op grond van de Wmo, nu zij geen motorische beperkingen heeft. Haar aanvraag is nog in behandeling.
2.4. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt verweerster niet bij het nemen van een beslissing op het bezwaar.
De voorzieningenrechter stelt, gelet op het verhandelde ter zitting, vast dat het onderhavige verzoek zich richt op het ontbreken van een indicatie voor begeleiding bij het structureren van het huishouden van verzoekster. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekster heeft aangevoerd omtrent de indicatie voor begeleiding bij het structureren van het huishouden en de lange duur van de bezwaarprocedure voldoende aanleiding om aan te nemen dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij deze procedure.
De voorzieningenrechter zal de vraag of verweerster in het conceptbesluit van 7 juli 2010 terecht heeft gesteld dat verzoekster in het geheel geen recht heeft op de functie begeleiding, niet bespreken. De reeds toegekende indicatie voor 'begeleiding' geldt tot 7 februari 2012 en zal door het ingediende bezwaar niet worden verlaagd, zodat er geen spoedeisend belang is bij een oordeel ten aanzien van dit deel van het conceptbesluit.
Met ingang van 1 januari 2009 is het Besluit gewijzigd en zijn de functies 'activerende begeleiding' en 'ondersteunende begeleiding' komen te vervallen. In de plaats daarvoor is de functie 'begeleiding' gecreëerd, waarbij echter slechts recht is op toegang tot een indicatie in geval van matige of ernstige beperkingen op de terreinen genoemd in artikel 6, eerste lid, van het Besluit.
De achtergronden van deze wetswijziging zijn verwoord in een brief van de Staatsecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 16 september 2009 (TK 2008-2009, 30597, nr. 29): 'De AWBZ is de afgelopen jaren onbedoeld gegroeid en biedt nu te ruime aanspraken. Bovendien overlapt de AWBZ met beleid in andere domeinen en kan door de ruime aanspraken onbedoelde medicalisering in de hand worden gewerkt. Dit is niet wenselijk en niet nodig. Omdat de uitgaven sterk zijn gestegen moeten er maatregelen genomen worden om de houdbaarheid van de langdurige zorg te waarborgen.
(..) Om vast te stellen wie straks nog recht heeft op AWBZ-begeleiding is de soort beperkingen en de ernst ervan leidend (..) De kern van de AWBZ ligt immers bij de zwaarte van de zorg (..) Bij de indicatie voor de nieuwe functie begeleiding stel ik de mensen en hun beperkingen centraal. Alleen mensen met lichte beperkingen worden uitgesloten van de begeleidingsfunctie. (...)
Beperkingen op de (..) onderdelen persoonlijke verzorging, huishoudelijk leven, maatschappelijke participatie en psychisch welbevinden geven geen toegang meer tot begeleiding. (..). Voor een vraag naar begeleiding die uitsluitend voortkomt uit beperkingen op de laatste vier onderdelen (persoonlijke verzorging, huishoudelijk leven, maatschappelijke participatie en psychisch welbevinden - toevoeging voorzieningenrechter) moet de cliënt zoveel mogelijk zelf een oplossing zoeken. Wanneer blijkt dat de cliënt of de omgeving daartoe niet in staat is, ligt er in het geval van een publieke verantwoordelijkheid evenals in de huidige situatie, een taak voor andere domeinen, bijvoorbeeld de gemeente, de Zorgverzekeringswet of het onderwijs.'
Uit bovengenoemde brief volgt dat met name bepalend voor de vraag of iemand onder de AWBZ valt, de vraag is of er sprake is van matige tot ernstige beperkingen op de in artikel 6, eerste lid, van het Besluit genoemde gebieden. In andere gevallen wordt vanaf inwerkingtreding van het Besluit verwezen naar het sociale netwerk of de gemeente voor ondersteuning.
In het bestreden besluit van verweerster van 8 februari 2010 is niet expliciet verwoord dat verzoekster niet in aanmerking komt voor een indicatie 'begeleiding' bij het structureren van het huishouden, omdat deze taak onder de Wmo, die door de gemeente wordt uitgevoerd, zou vallen. Blijkens het verweerschrift, het conceptbesluit van 7 juli 2010 en de toelichting ter zitting stelt verweerster zich wel op dit standpunt.
Verweerster gaat ervan uit dat de hulp bij het huishouden er met name uit bestaat dat de huishoudelijke taken samen met verzoekster worden uitgevoerd.
Bij verzoekster staat, blijkens haar hulpvraag en de toelichting die zij daarop in bezwaar en ter zitting heeft gegeven, het voeren van de regie en het structureren van het huishouden voorop. Voor zover uit de verklaring van verzoekster blijkt, is de praktische hulp slechts een afgeleide van de hulp die verzoekster kreeg bij het structureren en organiseren van haar huishouden. Verweerster heeft geen nadere informatie opgevraagd over de inhoud van de hulp die verzoekster eerder ontvangen heeft, zodat de aard daarvan thans niet duidelijk is.
In het hierboven onder 2.1 genoemde beleid dat verweerster hanteert bij de indicatiestelling staat bij 'de functie 'begeleiding' voor zover het ziet op het bevorderen, behouden of compenseren van zelfredzaamheid het volgende vermeld: 'bij zelfredzaamheid in relatie tot de functie begeleiding gaat het om de lichamelijke, cognitieve en psychische mogelijkheden die verzekerde in staat stellen om binnen de persoonlijke levenssfeer te functioneren. In de eerste plaats kan het gaan om het compenseren en actief herstellen van het beperkte of afwezige regelvermogen van verzekerde, waardoor hij onvoldoende of geen regie over het eigen leven kan voeren. Het gaat dan om zaken als het helpen plannen van activiteiten, regelen van dagelijkse zaken, het nemen van besluiten en het structureren van de dag.(....)
Ten tweede kan begeleiding de vorm aannemen van praktische hulp en ondersteuning bij het uitvoeren dan wel het eventueel ondersteunen bij/oefenen van handelingen/vaardigheden die zelfredzaamheid tot doel hebben. (..) De functie begeleiding kan deels zijn aangewezen als is vastgesteld dat behandeling geen adequate oplossing biedt om de zelfredzaamheid van de verzekerde te bevorderen of te handhaven. Als verbetering van de beperkingen door behandeling mogelijk is, is de verzekerde daarop in eerste instantie aangewezen.'
Gelet op de verklaringen van verzoekster en het beleid kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet uitgesloten worden geacht dat in het geval van verzoekster toch zorg op grond van de AWBZ en niet op grond van de Wmo moet worden verleend. Hierbij is tevens van belang de vraag of de beperkingen van verzoekster matig tot ernstig van aard zijn en behandeling in haar geval niet leidt tot opheffing of vermindering van haar beperkingen.
In het meergenoemde conceptbesluit heeft verweerster ten aanzien van beide punten een standpunt ingenomen, gebaseerd op het advies van de medisch adviseur van verweerster. De voorzieningenrechter zal, nu het advies en het daarop gebaseerde conceptbesluit van belang zijn voor het verdere verloop van de bezwaarprocedure, ingaan op het medisch advies, waarop het conceptbesluit is gebaseerd.
De medisch adviseur van verweerster heeft gesteld dat verzoekster mogelijk lichte beperkingen heeft op het gebied van zelfredzaamheid, haar psychosociaal functioneren en haar concentratie.
Voor zover dit oordeel is gestoeld op de omstandigheid dat verzoekster een studie op Hbo-niveau volgt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit advies in zoverre niet berust op voldoende zorgvuldig onderzoek. De medisch adviseur heeft geen enkel onderzoek verricht naar de studieresultaten van verzoekster. Het ingeschreven staan bij een Hbo-opleiding betekent immers niet dat verzoekster in staat is deze opleiding met succes te volgen en te voltooien.
Ook heeft de medisch adviseur geen onderzoek gedaan naar de stelling van verzoekster dat zij tijdens de behandeling bij [naam GGZ] slechts beter is gaan functioneren, omdat zij activerende en ondersteunende begeleiding ontving. In hoeverre verzoekster derhalve blijvende beperkingen heeft die werden gecompenseerd met behulp van begeleiding, is niet duidelijk. De medisch adviseur kon zich derhalve niet zonder meer op grond van deze informatie concluderen dat verzoekster behandeld is, leerbaar is en daardoor in staat moet worden geacht haar eigen leven te structureren.
De conclusie van de medisch adviseur dat de bij verzoekster vastgestelde beperkingen licht van aard zijn, is daarom op dit moment niet gebaseerd op voldoende zorgvuldig onderzoek.
Het medisch advies berust derhalve, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, niet op zorgvuldig onderzoek, zodat verweerster de beslissing op bezwaar niet zonder meer op dit advies zal kunnen baseren. Verweerster zal op een aantal punten nog nader onderzoek moeten doen naar de situatie van verzoekster.
Er bestaat op dit moment nog te veel onduidelijkheid over de aard van de beperkingen van verzoekster en de aard van de hulp waar zij op aangewezen is, en daarmee over de indicatie voor begeleiding bij het structureren van het huishouden. Hierbij neemt de voorzieningenrechter tevens in aanmerking dat mede als gevolg van de veranderde wetgeving thans onvoldoende duidelijk is of verzoekster aanspraak zou kunnen op hulp op grond van de AWBZ, dan wel dat zij daartoe een aanvraag op grond van de Wmo zou moeten indienen. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter op dit moment geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Gelet op de conclusie van verweerster, naar uit het conceptbesluit op bezwaar volgt, dat het bezwaar ongegrond diende te worden verklaard, was op grond van artikel 58 van Pro de AWBZ verplicht om een advies van het College van zorgverzekeringen aan te vragen. Voor het uitbrengen van dit advies geldt een wettelijke termijn van tien weken, die de voorzieningenrechter niet kan doorkruisen. Wel acht de voorzieningenrechter geraden, dat verweerster een maximale inspanning betracht om het nader onderzoek zo spoedig mogelijk ter hand te nemen.
Gelet op het hiervoor overwogene wordt het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet de voorzieningenrechter wel aanleiding om op de voet van artikel 8:82, vierde lid, van de Awb te bepalen dat verweerster het door verzoekster ten behoeve van de voorlopige voorziening betaalde griffierecht moet vergoeden.
Gezien het vorenstaande beslist de voorzieningenrechter als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht,
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat verweerster aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 41,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. M.G.L. de Vette, voorzieningenrechter, en door deze en
mr. M.L. Bosman-Schouten, griffier, ondertekend.