Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 06/862
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
de vennootschap onder firma Ieniemini (hierna: Ieniemini), [naam eiseres 1] en [naam eiseres 2] (vennoten van Ienimini), allen te Dordrecht, eiseressen,
gemachtigde: mr. J.R. van Manen, advocaat te Sliedrecht,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. drs. [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2], beiden werkzaam bij de gemeente Dordrecht.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 24 januari 2006 heeft verweerder het door Ieniemini ontvangen voorschot van EUR 57.180,-- omgezet in een definitieve toekenning van nadeelcompensatie.
Tegen dit besluit hebben eiseressen bij brief van 14 februari 2006 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 9 mei 2006, verzonden op 11 mei 2006 (hierna: het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eiseressen bij brief van 21 juni 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
De zaak is op 23 januari 2007 ter zitting van een enkelvoudige kamer behandeld, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
Bij beslissing van 28 februari 2007 heeft de rechtbank het onderzoek heropend voor het instellen van een onderzoek door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB).
Op 23 juli 2007 heeft de StAB een verslag uitgebracht en op 10 december 2007 heeft zij een aanvullend verslag uitgebracht, waarin de StAB is ingegaan op de reacties van partijen op het verslag van 23 juli 2007.
Bij beslissing van 14 maart 2008 heeft de rechtbank de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
De zaak is op 22 april 2008 ter zitting van een meervoudige kamer behandeld.
Eiseressen zijn ter zitting verschenen bij gemachtigde. Aan de zijde van eiseressen was voorts aanwezig [naam echtgenoot]. , echtgenoot van eiseres [naam eiseres 1]
Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Bestreden besluit
Het bestreden besluit strekt tot handhaving van het besluit van 24 januari 2006. Ter motivering van het bestreden besluit heeft verweerder het advies van 10 april 2006 van de commissie voor beroep- en bijzondere bezwaarschriften (hierna: commissie) overgenomen. Volgens dit advies zijn bij verkeersbesluit van 23 juli 2002 diverse straten, waaronder de [strtaatnaam], gesloten verklaard voor motorvoertuigen c.q. bestuurders.
Op 9 januari 2003 heeft Ieniemini een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. De Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) heeft verweerder geadviseerd dit verzoek toe te wijzen tot een bedrag van EUR 57.180,--. Op 1 juni 2005 heeft verweerder besloten dit bedrag bij wijze van voorschot aan Ieniemini over te maken. Nadat de verkeersbesluiten op 14 december 2005 onherroepelijk waren geworden, heeft verweerder het besluit van 24 januari 2006 genomen.
Het toepassen van een korting op het schadebedrag wegens normaal maatschappelijk risico of ondernemersrisico is in de jurisprudentie algemeen aanvaard. De hoogte van de korting is afhankelijk van de mate waarin de schadeveroorzakende maatregel te verwachten was en is in dit geval bepaald op 25 procent. De (als een deskundige aan te merken adviseur van de) SAOZ heeft hierbij de aard van de maatregel en de omstandigheden van het geval betrokken, waaronder de omstandigheid dat de ondernemers van de [straatnaam 1] voordeel genoten van het niet handhaven van het parkeerverbod in de straat. De commissie kan zich vinden in de hoogte van de korting. Een ondernemer die is gevestigd aan de openbare weg moet er rekening mee houden dat aan de weg wijzigingen plaatsvinden die de bereikbaarheid kunnen beïnvloeden. Bovendien is het een feit van algemene bekendheid, althans een veel gezien verschijnsel, dat gemeenten met historische binnensteden beleid voeren om hun kernen autoluw te maken. Het niet handhaven van het parkeerverbod heeft geleid tot een extra korting van 5procent, die bij alle ondernemers aan de [straatnaam 1] is toegepast. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de SAOZ ten onrechte rekening heeft gehouden met het parkeerverbod.
De SAOZ heeft de schade van eiseressen beoordeeld op grond van jaarcijfers. De door eiseressen overgelegde nadere stukken zijn niet ingediend toen SAOZ daarom vroeg en deze stukken zouden geen ander beeld mogen geven dan de officiële jaarstukken. Bovendien waren de investeringen al afgeschreven toen het verkeersbesluit in werking trad.
De SAOZ heeft opgemerkt dat de gevolgen voor de toekomst van de op zichzelf redelijke ondernemerskeuze om te verhuizen naar het [straatnaam 2] voor risico van eiseressen zijn. De latere bedrijfsbeëindiging en de daarmee gepaard gaande kosten zijn niet terug te voeren op de verkeersbesluiten en komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
De adviezen van de SAOZ zijn voldoende inzichtelijk en in het nadere advies van 29 augustus 2005 worden de bezwaren van eiseressen voldoende gemotiveerd weerlegd. Eiseressen hebben geen deskundig tegenadvies overgelegd en zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat de adviezen van de SAOZ inhoudelijk onzorgvuldig zijn. Verweerder heeft het primaire besluit in redelijkheid kunnen baseren op de adviezen van de SAOZ.
2.2. Gronden van beroep
Eiseressen hebben het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder bij de toekenning van nadeelcompensatie een korting toegepast. De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) dat periodiek onderhoud aan een openbare weg een hoger kortingspercentage rechtvaardigt, is hier niet toepasbaar. Er is in dit geval geen sprake van een tijdelijke, maar van een definitieve afsluiting.
Reeds in 2001 heeft Seinpost de gemeente voorgesteld maatregelen te treffen in verband met de voorgenomen verkeersmaatregelen. Verweerder heeft desondanks geen schaderegeling in het leven geroepen en evenmin heeft hij een voorziening getroffen om gedupeerde ondernemingen te ondersteunen. De afsluiting is geëffectueerd voordat de verkeersbesluiten onherroepelijk zijn geworden, maar de nadeelcompensatie is niet tijdig afgewikkeld, ook al hebben eiseressen reeds op 9 januari 2003 een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. Vertrouwend op de toezegging dat de schadevergoeding ten titel van nadeelcompensatie voor 1 januari 2004 zou worden uitgekeerd is Ieniemini verhuisd naar het [stratnaam 2], ook al wist zij dat de infrastructuur daar in de zomer van 2004 zou verslechteren. Eiseressen waren van plan de winkel vervolgens elders voort te zetten, maar de uitbetaling van de schadevergoeding liet langer op zich wachten dan toegezegd en uiteindelijk heeft Ieniemini haar deuren moeten sluiten. Onder deze omstandigheden is het toepassen van een korting niet te rechtvaardigen.
Ten tijde van de vestiging van Ieniemini aan de [straatnaam 1] in 1998 was er geen sprake van een op handen zijnde beperking van de verkeersstromen, een voornemen daartoe of een reden om te veronderstellen dat Ieniemini hiermee rekening had moeten houden. Eiseressen betwisten dat het een feit van algemene bekendheid is dat gemeenten met historische binnensteden een beleid voeren om hun kernen autoluw te maken en dat de klanten van Ieniemini hun auto’s parkeerden in strijd met het geldende parkeerverbod. Er waren voldoende parkeerplaatsen voor deze klanten. De SAOZ had duidelijk moeten maken waarop zij haar door eiseressen betwiste uitspraak baseert dat meerdere ondernemers en ook Ieniemini melding hebben gemaakt van het niet handhaven van het bestaande parkeerverbod.
Ten onrechte heeft verweerder de in 1998 en 1999 gedane investeringen voor de inrichting en uitbreiding van de winkel aan de [straatnaam 1] niet vergoed, ook al merkt de SAOZ de verhuizing naar een ander pand terecht aan als een goede ondernemerskeuze. Uitgaande van een afschrijvingstermijn van tien jaar hadden deze investeringen ten tijde van de verhuizing van Ieniemini naar het [straatnaam 2] hun waarde nog niet verloren. De economische restwaarde van de gekochte inventaris ten tijde van de gedwongen verhuizing naar het [straatnaam 2] wordt door eiseressen op een bedrag van EUR 4.000,-- gesteld. Dat de inventaris ten tijde van de verhuizing al was afgeschreven, laat onverlet dat eiseressen schade hebben geleden door deze gedwongen verhuizing. Afschrijving is een fiscale aangelegenheid, die losstaat van de (dag)waarde van de inventaris. De waarde van de inventaris had als stille reserve geactiveerd moeten worden en had in de schadeberekening meegenomen moeten worden.
2.3. Beoordeling
2.3.1. De rechtbank zal eerst ingaan op de beroepsgronden tegen de bij het bestreden besluit toegepaste korting van 25procent. Deze korting bestaat uit twee componenten, een korting van 20procent wegens normaal ondernemersrisico en een extra korting van 5procent in verband met het voordeel dat Ieniemini volgens verweerder genoot doordat de, voorafgaand aan de verkeersbesluiten ter plaatse geldende, parkeerverboden niet onverkort werden gehandhaafd.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld haar uitspraken van 5 september 2001 (LJN AD3527) en 26 april 2006 (LJN AW4004), mag een bestuursorgaan bij het toekennen van nadeelcompensatie in beginsel een korting toepassen wegens normaal ondernemersrisico. Uit rechtsoverweging 2.3.1. van laatstgenoemde uitspraak kan worden afgeleid dat het niet voorzienbaar zijn van de schade niet in de weg staat aan het toepassen van een dergelijke korting. Het standpunt van eiseressen dat zij de schadeveroorzakende verkeersbesluiten niet konden voorzien, vormt dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder geen korting wegens normaal ondernemersrisico had mogen toepassen. Uit de uitspraak van 26 april 2006 van de Afdeling kan voorts worden afgeleid dat de omstandigheid dat het schadeveroorzakende besluit geen tijdelijke maar een definitieve maatregel is, evenmin in de weg staat aan het toepassen van een dergelijke korting. Gelet op deze jurisprudentie van de Afdeling volgt de rechtbank de StAB niet in haar standpunt dat Ieniemini aanspraak kan maken op volledige schadevergoeding. De rechtbank heeft de StAB niet gevraagd of het toepassen van een korting wegens normaal ondernemersrisico in algemene zin toelaatbaar is. Reeds om die reden is het uitgangspunt dat de rechtbank een door haar geraadpleegde deskundige volgt niet van toepassing op het standpunt dat de StAB hierover heeft ingenomen. Omdat dit ongevraagde standpunt bepalend is geweest voor het ontkennende antwoord van de StAB op de vraag van de rechtbank of verweerder de korting wegens normaal ondernemingsrisico terecht heeft bepaald op 20procent gaat de rechtbank eveneens voorbij aan het antwoord van de StAB op deze vraag.
Bij het nemen van het bestreden besluit is verweerder er, in navolging van de SAOZ, van uitgegaan dat eiseressen de schadeveroorzakende verkeersbesluiten niet konden voorzien ten tijde van de ondernemersbeslissing om zich aan de [straatnaam 1] te vestigen. Gelet hierop en ter bescherming van de goede procesorde gaat de rechtbank voorbij aan het andersluidende betoog zijdens verweerder ter zitting van 22 april 2008. Dat eiseressen de schadeveroorzakende verkeersbesluiten niet konden voorzien, laat onverlet dat in beginsel iedere ondernemer het risico loopt dat de verkeerssituatie ter plaatse van zijn onderneming wordt gewijzigd, hetgeen nadelige gevolgen kan hebben voor de bereikbaarheid van deze onderneming. Ook eiseressen liepen dit risico toen zij besloten Ieniemini te vestigen in een pand aan de openbare weg in de binnenstad van Dordrecht, ongeacht of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat het een feit van algemene bekendheid, dan wel een veel gezien verschijnsel, is dat binnensteden autoluw worden gemaakt. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het normale ondernemersrisico in het geval van Ieniemini te gering is om een korting van 20 procent op het schadebedrag te rechtvaardigen.
2.3.2. In het betoog van eiseressen ligt de beroepsgrond besloten dat verweerder de belangen van Ieniemini dermate heeft veronachtzaamd bij het voorbereiden en nemen van de verkeersbesluiten, en dat hij ook overigens dusdanig onzorgvuldig heeft gehandeld, dat het toepassen van een korting op het aan Ieniemini toegekende bedrag aan nadeelcompensatie rechtens niet aanvaardbaar is. Deze beroepsgrond faalt. De door eiseressen bedoelde verkeersbesluiten zijn in rechte onaantastbaar geworden, zodat ervan moet worden uitgegaan dat deze besluiten naar inhoud en wijze van totstandkoming rechtmatig zijn. In hetgeen eiseressen hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die het maken van een uitzondering op deze regel rechtvaardigen.
Dat verweerder geen nadeelcompensatieregeling heeft vastgesteld en dat hij volgens eiseressen geen maatregelen heeft getroffen ter beperking van de nadelige gevolgen van de verkeersbesluiten, betekent niet dat het toepassen van een korting wegens normaal ondernemersrisico rechtens onaanvaardbaar is. Verweerder was niet verplicht om een nadeelcompensatieregeling te treffen en eiseressen hebben niet duidelijk gemaakt welke schadebeperkende maatregelen verweerder volgens hen had moeten treffen.
Het betoog van eiseressen over een niet nagekomen toezegging inzake het tijdstip van uitbetaling van de nadeelcompensatievergoeding kan evenmin leiden tot de slotsom dat verweerder geen korting wegens normaal ondernemersrisico had mogen toepassen. Nog daargelaten dat eiseressen niet duidelijk hebben gemaakt wie deze toezegging heeft gedaan en waarom deze aan verweerder kan worden toegerekend, kan de door eiseressen gestelde schade ten gevolge van het niet nakomen van deze toezegging niet worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van de door verweerder genomen verkeersbesluiten. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat deze gestelde schade niettemin betrokken had moeten worden bij de besluitvorming over de nadeelcompensatie.
2.3.3. Verweerder heeft de toepassing van een extra korting van 5 procent op het schadebedrag in verband met de parkeersituatie gebaseerd op het advies van de SAOZ. In dit advies vermeldt de SAOZ dat verscheidene ondernemers aan de [straatnaam 1] te kennen hebben gegeven dat er voorafgaand aan de effectuering van de verkeersbesluiten te weinig parkeergelegenheid was en dat hun klanten regelmatig parkeerden in strijd met de geldende regels, waartegen niet of nauwelijks handhavend werd opgetreden. Het niet handhaven van deze regels is volgens de SAOZ een voordeel voor Ieniemini, waaraan ook zonder het nemen van de verkeersbesluiten op ieder moment een einde gemaakt had kunnen worden. Gelet hierop achten de SAOZ en verweerder het toepassen van een extra korting gerechtvaardigd.
De beroepsgrond van eiseressen tegen het toepassen van deze extra korting slaagt. Gezien het feit dat verweerder in de door de SAOZ gestelde situatie aanleiding heeft gezien een extra korting toe te passen, terwijl eiseressen hebben betwist dat deze situatie zich voordeed, had het naar het oordeel van de rechtbank, mede gezien het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), op de weg van verweerder gelegen om zich ervan te vergewissen dat het advies van de SAOZ op een voldoende feitelijke grondslag berust. Doordat verweerder dit niet, althans niet kenbaar, heeft gedaan, is voor eiseressen (en de rechtbank) niet toetsbaar wat de feitelijke grondslag is voor de toegepaste extra korting.
De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het op de weg van eiseressen had gelegen om aannemelijk te maken dat het advies van de SAOZ op dit punt onjuist is. De StAB merkt in het verslag van 23 juli 2007 op dat niet meer valt na te gaan of de bezoekers van Ieniemini in de jaren 1998 tot en met 2003 voldoende parkeergeld betaalden en of de parkeerregels minder streng dan normaal werden gecontroleerd, zodat de vraag rijst hoe eiseressen de onjuistheid van het advies van de SAOZ op dit punt zouden moeten aantonen. Gelet hierop is het ook uit een oogpunt van bewijslastverdeling niet onredelijk om van verweerder te verlangen navraag te doen bij de SOAZ teneinde zorg te dragen voor een voldoende feitelijke grondslag van zijn beslissing om een extra korting toe te passen in verband met de parkeersituatie ter plaatse. Het bestreden besluit schiet in dit opzicht te kort en is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Voorts is in het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom Ieniemini ten gevolge van het beweerdelijk niet handhaven van de parkeerregels een groter ondernemersrisico heeft gelopen dan andere ondernemers in de binnenstad. Eiseressen hebben in dit verband onweersproken gesteld dat er geen aanwijzingen waren dat het handhavingsbeleid zou worden aangescherpt. Het ligt naar het oordeel van de rechtbank op de weg van verweerder om te motiveren waarom Ieniemini er, meer dan andere ondernemers in de binnenstad, rekening mee moest houden dat een besluit zou worden genomen tot het gesloten verklaren voor motorvoertuigen c.q. bestuurders van diverse straten in de binnenstad, waaronder de [straatnaam 1].
2.3.4. De beroepsgronden met betrekking tot het niet vergoeden van de schade die eiseressen zeggen te hebben geleden doordat in 1998 en 1999 gedane investeringen in het pand aan de [straatnaam 1] ten gevolge van de gedwongen verhuizing waardeloos zijn geworden en doordat zij de inventaris bij deze verhuizing moesten achterlaten, slagen eveneens. Ter onderbouwing van hun standpunt dat deze schadeposten voor vergoeding in aanmerking komen, hebben eiseressen in bezwaar een aantal stukken ingediend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze stukken ten onrechte niet inhoudelijk bij zijn besluitvorming betrokken. Geen rechtsregel staat eraan in de weg dat eiseressen hun stellingen in bezwaar onderbouwen met nieuwe stukken. Het feit dat zij deze stukken niet op verzoek van de SAOZ hebben overgelegd is dan ook geen reden om deze terzijde te leggen. Het argument van verweerder dat de door eiseressen in bezwaar ingediende stukken geen ander beeld zouden mogen geven dan de officiële jaarstukken is evenmin steekhoudend. Eiseressen hebben gemotiveerd gesteld dat de boekwaarde niet zonder meer bepalend is voor de waarde in het economisch verkeer, welke stelling door de StAB is onderschreven in haar verslag van 23 juli 2007. Verweerder heeft dit oordeel van de StAB niet gemotiveerd weersproken. De rechtbank heeft dan ook geen reden om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Het argument van verweerder dat de door eiseressen bedoelde investeringen en inventaris ten tijde van de verhuizing van de [straatnaam 1] naar het [straatnaam 2] al waren afgeschreven, impliceert dan ook niet dat deze investeringen en inventaris toen geen economische waarde meer hadden en dat eiseressen in zoverre geen schade kunnen hebben geleden. Ook in zoverre is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
De rechtbank volgt de StAB niet in haar standpunt dat de inventaris niet voor vergoeding in aanmerking komt omdat de ter zake door eiseressen geleden schade niet het rechtstreeks gevolg is van de verkeersbesluiten. Bij de beantwoording van de vraag of de geleden schade een rechtstreeks gevolg is van de schadeveroorzakende verkeersbesluiten komt geen bijzondere betekenis toe aan het standpunt van de StAB, omdat vraag naar het oorzakelijk verband van juridische aard is en de rechtbank deze vraag zelf moet beantwoorden. Het argument van verweerder dat de uiteindelijke sluiting van Ieniemini niet het rechtstreeks gevolg is van de genomen verkeersbesluiten, laat onverlet dat de door eiseressen gestelde schade, naar zij ter zitting van 22 april 2008 onweersproken hebben benadrukt, betrekking heeft op het gedwongen achterlaten van de inventaris in het pand aan de [straatnaam 1]. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat verweerder de verhuizing vanaf de [straatnaam 1] heeft aangemerkt als een redelijke ondernemersbeslissing die kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van de verkeersbesluiten, ziet de rechtbank in het standpunt van de StAB onvoldoende grond voor het oordeel dat de door eiseressen gesteld schade op het punt van de inventaris niet voor vergoeding in aanmerking komt.
2.3.5. De rechtbank komt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiseressen betaalde griffierecht te vergoeden.
De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiseressen in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende bijstand zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op EUR 966,- (1 punt voor de indiening van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 23 januari 2007, 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze van 12 september 2007 naar aanleiding van het verslag van de StAB en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting van 22 april 2008, met een waarde per punt van EUR 322,- en wegingsfactor 1). De rechtbank is niet gebleken dat eiseressen in beroep nog andere kosten hebben moeten maken die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht,
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit;
-bepaalt dat de gemeente Dordrecht het door eiseressen betaalde griffierecht ten bedrage van EUR 281,-- aan
hen vergoedt;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiseressen in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs hebben moeten maken, welke kosten worden begroot op EUR 966,-- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
-wijst de gemeente Dordrecht aan als de rechtspersoon die de proceskosten aan eiseressen moet vergoeden.
Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter,
en mrs. P. Putters en B. van Velzen, leden,
in tegenwoordigheid van V.A. van de Weyer als griffier, en door de voorzitter ondertekend.
Uitgesproken in het openbaar op: 11 juli 2008
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep instellen. Het instellen van hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag, binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.