Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/2526
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 april 2026 in de zaak tussen
Coöperatie [eiseres 1] U.A., uit [plaats 1] ,
Stichting [eiseres 2], uit [plaats 1] ,
samen: eiseressen
(gemachtigde: S.R. van Uffelen),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland
(gemachtigde: mr. R.D. Reinders).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij] B.V. te [plaats 2] (vergunninghoudster)
[derde-partij] B.V. te [plaats 2] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: ir. M.J. van Seventer)
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor haar inrichting die biogas (of ‘groen gas’) produceert. De verleende vergunning betreft het actualiseren van de eerder verleende omgevingsvergunning voor de inrichting, rekening houdend met een uitbreiding van de verwerkingscapaciteit voor vergistingsmateriaal (revisievergunning). Eiseressen zijn het niet eens met de verleende revisievergunning en de daaraan verbonden voorschriften. Zij voeren daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de revisievergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 18 augustus 2023 heeft vergunninghoudster de omgevingsvergunning aangevraagd. Met het bestreden besluit van 13 maart 2025 heeft het college de gevraagde vergunning verleend.
2.1.
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.3.
Vergunninghoudster heeft een schriftelijke zienswijze ingebracht.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 11 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen, de gemachtigde van het college, bijgestaan door [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] , en de gemachtigde van vergunninghoudster.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Vergunninghoudster exploiteert een inrichting op het “ [bedrijvenpark] ” in [plaats 2] . Het betreft een inrichting voor de productie van biogas, door de vergisting van mest en co-substraten. Daarnaast voorziet de inrichting door verbranding van het geproduceerde biogas met een warmtekrachtkoppeling (WKK) in haar eigen elektriciteitsbehoefte. Oorspronkelijk is een verwerkingscapaciteit vergund van jaarlijks maximaal 36.000 ton vergistingsmateriaal, waarvan minimaal 50% uit meststoffen bestaat. De overige bij de vergisting gebruikte materialen zijn organische co-producten (co-substraten). Ten aanzien daarvan is sprake van jaarlijks maximaal 15.000 ton met de classificatie afval, met een op enig moment maximale hoeveelheid van 1.000 ton in de opslag. Het merendeel van de activiteiten vindt inpandig dan wel in gesloten systemen plaats.
3.1.
Voor de oprichting van de inrichting is op 21 december 2010 een milieuvergunning verleend. De inrichting is in 2018 gerealiseerd en in gebruik genomen. In 2011 en 2018 zijn twee milieuneutrale wijzigingen doorgevoerd en eveneens in 2018 zijn twee meldingen gedaan onder het Activiteitenbesluit milieubeheer die zien op de aanpassing van de inrichting.
3.2.
De aangevraagde revisievergunning beoogt een actualisatie van de omgevingsvergunning en uitbreiding van de verwerkingscapaciteit. Met de vergunning zal de oorspronkelijk toegestane verwerkingscapaciteit van 36.000 ton per jaar worden opgeschaald naar maximaal 50.000 ton per jaar. Hiervan bestaat meer dan 50% uit dierlijke mest. Het resterende deel van de bij vergisting gebruikte materialen bestaat uit organische co-substraten.
3.3.
Met het bestreden besluit heeft het college de gevraagde revisievergunning verleend. Aan de vergunning zijn diverse voorschriften verbonden.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
4.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 18 augustus 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
4.2.
De voor dit beroep relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beroepsgronden
5. Eiseressen voeren beroepsgronden aan over de volgende onderwerpen: het ontbreken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit, de aanhaakplicht in het kader van de Wet natuurbescherming (Wnb), strijdigheid met het bestemmingsplan, de ontbrekende beoordeling van het type co-producten, BBT-conclusie 15 en gebreken in diverse aan de vergunning verbonden voorschriften.
5.1.
Ter zitting hebben eiseressen de beroepsgrond ingetrokken die ziet op de geluidsvoorschriften 6.1.2. tot en met 6.1.4van de revisievergunning. De rechtbank zal daarom in deze uitspraak niet op deze grond ingaan.
5.2.
Hieronder worden de overige beroepsgronden behandeld.
M.e.r.-beoordeling
6. Eiseressen voeren aan dat sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplicht, en dat een afzonderlijk m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen had moeten worden. Bij het ontbreken van dit m.e.r.-beoordelingsbesluit had de revisievergunning volgens eiseressen niet verleend mogen worden.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de inrichting, omdat deze een productiecapaciteit heeft van meer dan 50 ton per dag, in m.e.r.-categorie D18.1 van de Bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage valt en er dus sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplicht. Bij de aanvraag is een m.e.r.-beoordelingsnotitie [1] gevoegd. Op grond van de m.e.r.-beoordelingsnotitie heeft het college geconcludeerd dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die het doorlopen van een m.e.r.-procedure noodzakelijk maken. Dat standpunt is opgenomen in het bestreden besluit, aldus het college.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de inrichting behoort tot categorie D18.1 van de Bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Het college heeft ter zitting bevestigd dat sprake is van overschrijding van drempelwaarde van 50 ton per dag die hoort bij deze categorie. Daarmee staat vast dat er sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplicht.
6.3.
De rechtbank overweegt dat een m.e.r.-beoordeling heeft plaatsgevonden, zoals is vastgelegd in de m.e.r.-beoordelingsnotitie. Daarin is onderzocht wat de milieugevolgen van de aangevraagde activiteit zijn, gelet op de kenmerken van het project, de plaats van het project en de kenmerken van het potentiële effect van de aangevraagde activiteit. In die notitie is geconcludeerd dat het opstellen van een milieueffectrapport (MER) niet noodzakelijk is, aangezien geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. In het bestreden besluit is deze conclusie overgenomen. Het college heeft ter zitting bevestigd dat geen afzonderlijk m.e.r.-beoordelingsbesluit is genomen. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit artikel 7.17, eerste lid en vijfde lid, van de Wet milieubeheer dat het college wél een afzonderlijk m.e.r.-beoordelingsbesluit had moeten nemen en hiervan kennis had moeten geven. Er is dan ook sprake van een gebrek in de besluitvorming.
6.4.
Eiseressen hebben geen inhoudelijke gronden tegen de m.e.r.-beoordeling – zoals die is neergelegd in het bestreden besluit – naar voren gebracht. Niet valt in te zien waarom eiseressen, nu in het bestreden besluit is vermeld dat geen MER nodig is en daarbij wordt verwezen naar de m.e.r.-beoordelingsnotitie, hiertegen geen inhoudelijke gronden hadden kunnen indienen.
6.5.
Naar het oordeel van de rechtbank levert het achterwege laten van een m.e.r.-beoordelingsbesluit daarom een formeel gebrek op, maar kan dit worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat eiseressen geen inhoudelijke gronden tegen de beoordeling hebben aangevoerd is het aannemelijk dat zij door het gebrek niet zijn benadeeld. Van benadeling van andere belanghebbenden is evenmin gebleken.
Aanhaakplicht
7. Eiseressen voeren aan voorafgaand aan de aanvraag om een revisievergunning geen natuurvergunning [2] is aangevraagd en dat daarom bij de aanvraag om een revisievergunning de aanvraag om een natuurvergunning verplicht had moeten worden ‘aangehaakt’. Vergunninghoudster heeft dat in eerste instantie ook gedaan, maar daarna de aanvraag voor zover die de natuurvergunning betrof ingetrokken. Daarmee zijn beide aanvragen ontkoppeld en daarna is de revisievergunning verleend. Dat ontkoppelen is volgens eiseressen in strijd met de Wet natuurbescherming. Daarmee is sprake van een gebrek in de besluitvorming dat niet kan worden hersteld gedurende de beroepsprocedure.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag om een natuurvergunning ontkoppeld is voordat de revisievergunning is verleend en dat dat is toegestaan. In de revisievergunning is opgenomen dat vergunninghoudster de capaciteit pas mag uitbreiden nadat een natuurvergunning is verleend. Het belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden is geborgd in de procedure tot verlening van de natuurvergunning. Na de verlening van de revisievergunning is een nieuwe aanvraag om een natuurvergunning ingediend. Volgens het college zijn de belangen van eiseressen niet geschaad door deze gang van zaken.
7.2.
Uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor) volgt dat voor een activiteit waarvoor zowel een omgevingsvergunning als een natuurvergunning nodig zijn, de aanvraag om een natuurvergunning moet worden aangehaakt indien op het moment van het verlenen van de omgevingsvergunning nog geen natuurvergunning is aangevraagd. Als eerst een (losse) natuurvergunning wordt aangevraagd, haakt deze aanvraag om een natuurvergunning niet aan bij de omgevingsvergunning. De aanvrager mag hierin een keuze maken. [3]
7.3.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [4] volgt dat het mogelijk is om een aanvraag om een natuurvergunning die is aangehaakt bij de aanvraag om een omgevingsvergunning weer in te trekken, om vervolgens alsnog een losse natuurvergunning aan te vragen. Dat is mogelijk tot het moment van het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Een dergelijke gang van zaken wordt door de Afdeling niet in strijd geacht met de Wabo en het Bor.
7.4.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de aanvraag om de natuurvergunning in dit geval nog niet was ingediend op het moment van de aanvraag om de revisievergunning. Gelet daarop is bij de aanvraag om een omgevingsvergunning de aanvraag om een natuurvergunning in beginsel terecht aangehaakt.
7.5.
Daarna is de aanvraag om een natuurvergunning op verzoek van vergunninghoudster op 6 november 2024 ingetrokken. Vergunninghoudster heeft na de verlening van de revisievergunning, op 4 april 2025 een nieuwe aanvraag om een natuurvergunning ingediend. Naar aanleiding van die aanvraag heeft het college inmiddels een ontwerpbesluit tot verlening van de natuurvergunning genomen.
7.6.
In dit geval is de nieuwe aanvraag om een natuurvergunning ten onrechte eerst na het verlenen van de revisievergunning ingediend. Dit levert strijd op met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor. Hiermee is dan ook sprake van een gebrek in de besluitvorming. Dat gebrek kan naar het oordeel van de rechtbank echter worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat belanghebbenden hierdoor niet worden benadeeld. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat inmiddels een natuurvergunning is aangevraagd en naar aanleiding hiervan een positief ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, en dat in het bestreden besluit is vermeld dat uitbreiding van de capaciteit pas mogelijk is nadat een natuurvergunning is verleend.
7.7.
Het betoog van eiseressen slaagt niet.
Is sprake van strijd met het bestemmingsplan?
8. Eiseressen voeren aan dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan omdat de inrichting niet kan worden aangemerkt als bio-energie installatie met een elektrisch vermogen van minder dan 50 MWe. Uit de Staat van bedrijfsactiviteiten in Bijlage 1 bij het bestemmingsplan volgt dat ofwel “covergisting, verbranding en vergassing van mest, slib, gft en reststromen voedingsindustrie” ofwel “vergisting, verbranding en vergassing van overige biomassa” is toegestaan. Onduidelijk is of combinaties van deze activiteiten zijn vergund, terwijl deze in elk geval niet zijn toegestaan. Verder is in de Staat van bedrijfsactiviteiten de activiteit mestverwerking niet opgenomen. Wel is de activiteit vergisting opgenomen. Die activiteit valt echter niet onder de noemer “bio-energie installaties elektrisch vermogen < 50 MWe”. Een activiteit valt volgens eiseressen pas onder die noemer indien de productie van energie het hoofddoel is en de elektriciteit geleverd wordt aan het energienet. In de inrichting is volgens eiseressen echter nauwelijks sprake van elektriciteitsproductie en de elektriciteit die wel wordt geproduceerd wordt niet geleverd aan het energienet, maar is alleen voor eigen gebruik. Verder valt de inrichting niet onder de in de Staat van bedrijfsactiviteiten vermelde hoofdaanduiding “productie en distributie van stroom, aardgas, stoom en warm water”, omdat geen sprake is van productie of levering van aardgas, maar van biogas.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De vergunde inrichting valt onder de categorie “bio-energieinstallaties elektrisch vermogen < 50 MWe”, en specifiek onder de omschrijving “covergisting, verbranding en vergassing van mest, slib, GFT en reststromen voedingsindustrie”. In de inrichting wordt energie opgewekt door covergisting van mest en co-substraten. Het vermogen is met 350 kW kleiner dan 50 MWe. Dat de energie niet geleverd wordt aan het energienet doet er volgens verweerder niet aan af dat de inrichting onder deze categorie valt. De activiteiten van de inrichting vallen bovendien onder de hoofdcategorie “Productie en distributie van stroom, aardgas, stoom en warm water”. De vergunde inrichting produceert immers behalve elektriciteit ook gas. Er wordt biogas geproduceerd, dat wordt gezuiverd tot aardgas. Dat aardgas wordt geleverd aan het aardgasnetwerk, aldus het college.
8.2.
De rechtbank stelt vast dat ter plaatse van de inrichting het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” geldt. Het perceel heeft daarin de bestemming “Bedrijventerrein” en de functie-aanduiding “specifieke vorm van bedrijf - hogere milieucategorie”. In artikel 4.1 van de planregels is bepaald dat de voor “Bedrijventerrein” aangewezen gronden bestemd zijn voor bedrijfsmatige activiteiten tot en met categorie 3.2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten, zoals opgenomen in Bijlage 1, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding “bedrijf tot en met categorie 2” en “bedrijf - hogere milieucategorie”. Op gronden met die aanduiding kan bij omgevingsvergunning worden afgeweken van het bestemmingsplan om bedrijven tot en met milieucategorie 4.1 toe te staan.
8.3.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van strijd met het bestemmingsplan stelt de rechtbank voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling planregels letterlijk moeten worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, moet kunnen worden uitgegaan. [5] De bedoeling van de planwetgever kan daarbij niet afdoen aan hetgeen in de planregels ondubbelzinnig is bepaald. [6] De niet bindende toelichting over de bedoeling van de planwetgever kan meer inzicht geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Als de desbetreffende regel evenwel duidelijk is, dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt. [7]
8.4.
De rechtbank is van oordeel dat de tekst van artikel 4.1 van de planregels en de daarbij behorende Staat van bedrijfsactiviteiten, voor zover hier aan de orde, duidelijk zijn, zodat daarvan moet worden uitgegaan. Dat betekent dat ter plaatse bedrijven tot en met categorie 3.2 uit de Staat van bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan en dat op grond van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid bedrijven tot en met categorie 4.1 toelaatbaar zijn.
8.5.
In de Staat van bedrijfsactiviteiten is de hoofdcategorie “productie en distributie van stroom, aardgas, stoom en warm water” vermeld (hoofdcategorie). Daaronder is de subcategorie “bio-energieinstallaties elektrisch vermogen < 50 MWe” vermeld. Deze subcategorie is weer uitgesplitst in verschillende omschrijvingen, waaronder “covergisting, verbranding en vergassing van mest, slib, GFT en reststromen voedingsindustrie”.
8.6.
De rechtbank overweegt dat de inrichting van vergunninghoudster valt onder deze hoofdcategorie, aangezien sprake is van productie en distributie van stroom en gas. Dat sprake is van productie van elektriciteit wordt door eiseressen niet betwist. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan de omschrijving in de hoofdcategorie.
8.7.
De rechtbank is van oordeel dat de inrichting valt onder de subcategorie “bio-energieinstallaties elektrisch vermogen < 50 MWe” en onder de daaronder vallende beschrijving “covergisting, verbranding en vergassing van mest, slib, GFT en reststromen voedingsindustrie”. Niet in geschil is immers dat binnen de inrichting vergisting van mest en co-substraten plaatsvindt. Uit de stukken is gebleken dat het hier gaat om een installatie die een elektrisch vermogen heeft van minder dan 50 MWe. Dat de productie van elektriciteit het hoofddoel moet zijn om onder deze activiteit geschaard te worden en dat de opgewekte elektriciteit aan het energienet moet worden geleverd, is niet als vereiste vermeld in artikel 4.1 van de planregels en de Staat van bedrijfsactiviteiten. . Inrichtingen met de omschrijving “co-vergisting, verbranding en vergassing van mest, slib, GFT en reststromen voedingsindustrie” vallen blijkens de Staat van bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 3.2. Een bedrijf van die milieucategorie is op grond van de bestemming “Bedrijventerrein” dus toegestaan, zodat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
8.8.
Het betoog van eiseressen slaagt niet.
Co-substraten
9. Eiseressen voeren aan dat uit het bestreden besluit niet blijkt welke co-substraten mogen worden toegepast in de inrichting. Het type co-substraten is volgens eiseressen relevant voor de berekening van de emissie van geur en stikstof, en voor de vraag of aan het bestemmingsplan wordt voldaan. Volgens eiseressen is nu een breed scala aan co-substraten toegestaan en zou dit moeten worden beperkt. Ten onrechte is niet beoordeeld wat de effecten van de co-substraten zijn. Tussen de diverse toegestane co-substraten kunnen namelijk grote verschillen bestaan en de ene stof kan bijvoorbeeld tot meer en hinderlijker geur leiden dan de andere, aldus eiseressen.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat in voorschrift 2.3.3 van het bestreden besluit is vermeld dat in de inrichting uitsluitend co-substraten mogen worden toegelaten die opgenomen zijn in bijlage Aa, onderdeel IV van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet of daaraan gelijkwaardige (EU-)regelgeving. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat daarmee onvoldoende specifiek is aangeduid welke co-substraten mogen worden toegepast.
9.2.
Verder heeft het college toegelicht dat voor het geuronderzoek niet relevant is welk type co-substraat wordt gebruikt. De verdeling mest ten opzichte van co-substraten is zo dat minimaal 50% dierlijke mest moet worden gebruikt. Daarmee is voor de berekening van de geuremissie volgens het college de dierlijke mest het meest bepalend. Dit komt de rechtbank niet onaannemelijk voor. Uit het uitgevoerde geuronderzoek blijkt verder dat ruim wordt voldaan aan de streefwaarden voor geurbelasting. Er is geen co-substraat vergund waarmee de streefwaarden worden genaderd. Voor zover eiseressen aanvoeren dat het uitmaakt welke co-substraten aan de orde zijn, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat het uitgevoerde geuronderzoek niet representatief is. Ter zitting is van de zijde van het college verder toegelicht dat voor zover geur aanwezig is, daarvan 70% wordt verwijderd door de gaswasser, en dat bij bezoek aan de inrichting geen geurcomponenten meer zijn waargenomen. Voorts is in voorschrift 7.3.2 van het bestreden besluit bepaald dat een jaar na de ingebruikname van de installaties een eenmalige geurmeting wordt gedaan, om te controleren of de geuremissies binnen de berekende geuremissies in het geuronderzoek blijven. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een voldoende waarborg voor het uitblijven van geuroverlast.
9.3.
Het betoog van eiseressen slaagt niet.
BBT-conclusie 15
10. Eiseressen voeren aan dat BBT-conclusie 15 van de BBT-conclusies voor afvalbehandeling [8] ziet op het vermijden van de noodzaak tot het affakkelen van biogas. In het bestreden besluit is een maatwerkvoorschrift opgenomen om affakkelen uitdrukkelijk toe te staan. Volgens eiseressen is dit voorschrift niet in overeenstemming met BBT-conclusie 15.
10.1.
Uit de rechtspraak van de Afdeling leidt het college af dat BBT-conclusie 15 niet op deze inrichting van toepassing is. Voor zover BBT-conclusie 15 wel van toepassing zou zijn, moet worden geconcludeerd dat daaraan is voldaan. Dit blijkt volgens het college uit het in het bestreden besluit opgenomen voorschrift 10.5.1.
10.2.
In voorschrift 10.5.1 is bepaald dat het fakkelsysteem zo min mogelijk wordt gebruikt en dat het alleen wordt gebruikt als dit in verband met een veilige “start up” of “shut down” noodzakelijk is, of in geval van testen of tijdens een noodsituatie. Vervolgens zijn in de voorschriften 10.5.2 tot en met 10.5.9 aanvullende bepalingen opgenomen die de veiligheid van de fakkelinstallatie waarborgen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze voorschriften in overeenstemming met BBT-conclusie 15, waarin kort gezegd staat dat de BBT is om uitsluitend om veiligheidsredenen of bij niet routinematige bedrijfsomstandigheden af te fakkelen. Reeds daarom slaagt het betoog van eiseressen niet.
Gebreken in diverse voorschriften
Voorschrift 7.2.1
11. Voorschrift 7.2.1 luidt als volgt:
“De geuremissie- en -immissie van de omgeving moeten voldoen aan de geursituatie zoals
vastgesteld in het geurrapport “ [derde-partij] B.V., Onderzoek geur” opgesteld door DGMR, d.d. 18 augustus 2023, kenmerk [kenmerk] .”
11.1.
Eiseressen voeren aan dat voorschrift 7.2.1 gebrekkig is. Uit artikel 5.5, eerste en tweede lid, van het Bor volgt volgens hen dat emissiegrenswaarden in het voorschrift zelf moeten worden opgenomen. Het opnemen van grenswaarden via verwijzingen naar onderzoeken is in strijd met dit artikel en met de rechtszekerheid, aldus eiseressen.
11.2.
De rechtbank is met het college van oordeel dat uit artikel 5.5, eerste en tweede lid, van het Bor volgt dat emissiegrenswaarden moeten worden gesteld, maar uit die bepalingen volgt niet dat de emissiegrenswaarden niet kunnen worden gesteld via een statische verwijzing naar concrete waarden in een geurrapport. Duidelijk is naar welk geurrapport wordt verwezen, en dat geurrapport maakt als bijlage deel uit van de vergunning. Tabel 2 van dat geurrapport met als titel “overzicht emissiebronnen” geeft een overzicht van de emissiebronnen. De term geuremissie wordt duidelijk boven twee kolommen in de tabel genoemd met eenheden in 106 (miljoen) odour units per uur en nogmaals in odour units per seconde, met daarbij in de kolommen per geurbron het getal van de geurbronsterkte. In tabel 3 van het rapport is op vergelijkbare wijze de maatgevende geurbelasting voor de 98-percentielwaarde in odour units per kubieke meter voor de beoordeling van de geurimmissie vermeld. Met de verwijzing naar het specifieke geurrapport en hetgeen daarin concreet is vermeld, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met artikel 5.5, eerste en tweede lid, van het Bor. Aangezien uit het geurrapport duidelijk volgt aan welke grenswaarden voor emissie en immissie moet worden voldaan is ook geen sprake van strijd met de rechtszekerheid.
11.3.
Het betoog van eiseressen slaagt niet.
Voorschrift 7.3.1
12. Voorschrift 7.3.1 luidt als volgt:
“Binnen een jaar na start van de ingebruikname van de installaties moet vergunninghoudster, door middel van geurmetingen eenmalig controleren wat de omvang van de geuremissies afkomstig van de geurbronnen uit het voorgenoemde geuronderzoek daadwerkelijk is. De geurmetingen moeten worden uitgevoerd onder representatieve bedrijfsomstandigheden. De uitkomst van de metingen moet worden getoetst aan de geurbronsterktes in het voorgenoemde geuronderzoek, zonder correctie voor de meetfout. Tevens dient de verspreiding van de geur naar de omgeving berekend te worden. De geurverspreidingsberekening kan achterwege blijven als er geen nieuwe geurbronnen zijn geïdentificeerd en de reeds bekende geurbronnen minder geur emitteren dan eerder is geschat.”
12.1.
Eiseressen voeren aan dat voorschrift 7.3.1 gebrekkig is. In BBT 8 van de BBT-conclusies [9] voor afvalbehandeling is opgenomen dat geur in biologische afvalbehandelingsinstallaties zesmaandelijks moet worden gemeten. In voorschrift 7.3.1. wordt slechts één maal een meting voorgeschreven. Dat is in strijd met de bedoelde BBT-conclusie. De beperkte meetverplichting is volgens eiseressen ook onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. Bij de behandeling van afval is sprake van sterke variaties in geurconcentratie. Verwezen wordt naar tabel 4.20 van het aan de BBT-conclusies ten grondslag liggende BREF, waar zeer grote ranges te zien zijn voor alle verontreinigingen. Het voorschrift houdt hier geen rekening mee. De eenmalige meting kan toevallig op een gunstig moment vallen en is niet noodzakelijk representatief voor de wijze waarop de installatie functioneert onder wisselende omstandigheden en bij wisselende inkomende vrachten.
12.2.
BBT-conclusie 8 geeft – voor zover hier van belang – voor NH3 en geurconcentratie een monitoringsfrequentie van minimaal eenmaal in de zes maanden, maar het gaat daarbij om monitoring met betrekking tot BBT-conclusie 34. In voetnoot 42 bij BBT-conclusie 34 is vermeld dat de met de BBT geassocieerde emissieniveaus voor NH3 niet van toepassing zijn op de behandeling van afval dat hoofdzakelijk uit mest bestaat. Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt mogen stellen dat de monitoringsfrequentie uit BBT 8 daarom niet van toepassing is. De rechtbank concludeert dan ook dat voorschrift 7.3.1 niet in strijd is met BBT-conclusie 8.
12.3.
Het college heeft onweersproken toegelicht dat alle dampen en gassen die vrijkomen bij de processen in gesloten ruimten worden verwerkt. De lucht in die ruimtes wordt afgezogen en naar een actief koolfilter, een gaswasser of naar de WKK geleid om te worden verbrand. Diffuse emissies worden zo veel mogelijk voorkomen. Voor zover eiseressen stellen dat de eenmalige meting toevallig op een gunstig moment kan vallen en niet noodzakelijk representatief is voor de wijze waarop de installatie functioneert onder wisselende omstandigheden en bij wisselende inkomende vrachten, overweegt de rechtbank dat voorschrift 7.3.1 voorschrijft dat de meting moet plaatsvinden onder representatieve bedrijfsomstandigheden. Voorschrift 7.3.2 bepaalt volgens welke normen de geurmetingen moeten plaatsvinden. In voorschrift 7.3.3 is bepaald dat het geuronderzoek moet worden uitgevoerd door een geaccrediteerd geurmeetbureau, dat het meetplan vooraf ter goedkeuring moet worden voorgelegd aan het college en dat het college in de gelegenheid moet worden gesteld bij de geurmetingen aanwezig te zijn. Het rapport van de geurmeting moet op grond van voorschrift 7.3.5 aan het college worden gezonden. Door deze voorschriften kan het college in voldoende mate controleren of het geuronderzoek aan de vereisten in de voorschriften voldoet en kan het indien nodig handhaven bij overtreding van deze voorschriften.
12.4.
Hetgeen eiseressen aanvoeren slaagt niet.
Voorschrift 8.1.2
13. Voorschrift 8.1.2 luidt als volgt:
“De afgezogen ruimtelucht moet worden behandeld in de luchtwasser alvorens te worden
geëmitteerd in de buitenlucht.”
13.1.
Eiseressen betogen dat onduidelijk is hoe goed de luchtwasser moet presteren. Net als bij voorschrift 7.2.1 is volgens eiseressen sprake van strijd met artikel 5.5 van het Bor, waarin is vastgelegd dat in een voorschrift emissiegrenswaarden moeten worden opgenomen en geen middelvoorschriften.
13.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat in voorschrift 7.2.1. is bepaald dat de geuremissie en -immissie moet voldoen aan de grenswaarden die zijn vermeld in het geurrapport en dat artikel 5.5 van het Bor niet verplicht tot het vermelden van grenswaarden in het betreffende voorschrift. Volgens het college is voorschrift 8.1.2 een extra verduidelijking en een borging dat inderdaad overeenkomstig de aanvraag een luchtwasser wordt toegepast.
13.3.
De rechtbank overweegt dat hierboven al is overwogen dat de grenswaarden voor emissie en immissie van geur voldoende duidelijk volgen uit voorschrift 7.2.1, en dat geen sprake is van strijd met artikel 5.5 van het Bor. Tegen die achtergrond is het standpunt van het college dat voorschrift 8.1.2 slechts extra verduidelijking en borging biedt goed te volgen. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor de conclusie dat voorschrift 8.1.2. in strijd is met artikel 5.5 van het Bor. Het betoog van eiseressen slaagt niet.
Relativiteitsvereiste
14. Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat geen van de beroepsgronden, met uitzondering van de grond over de natuurtoestemming, kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit vanwege het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb. Het college verwijst hiertoe naar vaste rechtspraak van de Afdeling [10] en stelt dat uit niets blijkt dat eiseressen feitelijke werkzaamheden verrichten waaruit blijkt dat zij opkomen voor de zeer lokale milieubelangen rond de locatie van de inrichting, of in [plaats 2] en omstreken.
14.1.
Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de beroepsgronden van eiseressen niet leiden tot gegrondverklaring van het beroep. Gelet daarop komt de rechtbank niet toe aan beantwoording van de vraag of het relativiteitsvereiste aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou hebben gestaan. .
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. Gelet op de in overweging 6.3 en 7.6 geconstateerde gebreken in het bestreden besluit ziet de rechtbank wel aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van eiseressen en te bepalen dat het college het griffierecht van eiseressen vergoedt.
15.1.
Eiseressen hebben recht op een proceskostenvergoeding van € 1.868,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
-bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseressen moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseressen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E. van Essen, voorzitter, en mr. A.C. de Winter en mr. T.A. Oudenaarden, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wabo
Artikel 2.1
1. Het is verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
(…)
e. 1° het oprichten,
2° het veranderen of veranderen van de werking of
3° het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.
(…)
(…)
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.6
1. Voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, kan het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.
Artikel 2.14
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e (c) neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht
(1) dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.
Wet milieubeheer
Artikel 7.16
1. Indien degene die een activiteit wil ondernemen, aangewezen krachtens artikel 7.2, eerste lid, onder b, voornemens is een verzoek in te dienen tot het nemen van een besluit als bedoeld in het vierde lid van dat artikel, deelt hij dat voornemen schriftelijk mee aan het bevoegd gezag.
2. Bij de mededeling, bedoeld in het eerste lid, wordt in ieder geval de volgende informatie verstrekt:
a. een beschrijving van de activiteit, met in het bijzonder:
1°. een beschrijving van de fysieke kenmerken van de gehele activiteit en, voor zover relevant, van sloopwerken;
2°. een beschrijving van de locatie van de activiteit, met bijzondere aandacht voor de kwetsbaarheid van het milieu in de gebieden waarop de activiteit van invloed kan zijn;
b. een beschrijving van de waarschijnlijk belangrijke gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben;
c. een beschrijving, voor zover er informatie over deze gevolgen beschikbaar is, van de waarschijnlijk belangrijke gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben ten gevolge van:
1°. indien van toepassing, de verwachte residuen en emissies en de productie van afvalstoffen;
2°. het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, met name bodem, land, water en biodiversiteit.
3. Bij het verstrekken van de informatie, bedoeld in het tweede lid, houdt degene die de activiteit wil ondernemen rekening met de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn en, voor zover relevant, met de beschikbare resultaten van andere relevante beoordelingen van gevolgen voor het milieu.
4. Bij de mededeling, bedoeld in het eerste lid, kan degene die de activiteit wil ondernemen een beschrijving verstrekken van de kenmerken van de voorgenomen activiteit en van de geplande maatregelen om waarschijnlijke belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu te vermijden of te voorkomen.
5. Bij een mededeling als bedoeld in het eerste lid kan degene die de activiteit wil ondernemen, verklaren dat hij bij de voorbereiding van het besluit een milieueffectrapport maakt.
Artikel 7.17
1. Behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, vijfde lid, neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
(…).
(…).
5. Het bevoegd gezag geeft kennis van zijn beslissing op de in artikel 12 van Pro de Bekendmakingswet bepaalde wijze en, indien sprake is van mogelijke belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu in een ander land, door middel van een publicatie in dat andere land, in welk geval artikel 12 van Pro de Bekendmakingswet van overeenkomstige toepassing is.
Besluit milieueffectrapportage
Artikel 2
(…).
2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven (…).
(…).
(…).
5. (…). Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:
a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen (…) [11]
Bor
Artikel 2.2aa
Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
Artikel 5.4
Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.
Artikel 5.5
1. De voorschriften die aan een omgevingsvergunning worden verbonden, geven de doeleinden aan die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu dient te verwezenlijken op een door hem te bepalen wijze.
2. Bij de voorschriften worden emissiegrenswaarden gesteld voor de stoffen, genoemd in bijlage II bij de EU-richtlijn industriële emissies, en voor andere stoffen die in aanmerkelijke hoeveelheden uit de inrichting kunnen vrijkomen en die direct of door overdracht tussen milieucompartimenten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/1147
BBT 8
De BBT is om geleide emissies naar lucht met ten minste de onderstaande frequentie en overeenkomstig de EN-normen te monitoren. Indien er geen EN-normen beschikbaar zijn, is de BBT om ISO-, nationale of andere internationale normen te gebruiken die garanderen dat er gegevens van gelijkwaardige wetenschappelijke kwaliteit worden aangeleverd.
BBT 15
De BBT is om uitsluitend om veiligheidsredenen of bij niet-routinematige bedrijfsomstandigheden affakkeling toe te passen (bv. opstart, stillegging) door beide onderstaande technieken te gebruiken.
Techniek
Beschrijving
Toepasbaarheid
a.
Correct ontwerp van de installatie
Dit omvat de aanwezigheid van een gasterugwinningssysteem met voldoende capaciteit en het gebruik van zeer betrouwbare overdrukkleppen.
Algemeen toepasbaar op nieuwe installaties.
Een gasterugwinningssysteem kan achteraf worden ingebouwd in bestaande installaties.
b.
Installatiebeheer
Dit omvat het in evenwicht houden van het gassysteem en het gebruiken van geavanceerde procescontrole.
Algemeen toepasbaar.