Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/9401
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2026 in de zaak tussen
Biostee Teelt v.o.f., uit Zuid-Beijerland, eiseres
(gemachtigde: mr. J. de Haas),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland
(gemachtigde: mr. E.M. Reijnders).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres om een tegemoetkoming in faunaschade. Deze schade aan twee percelen met snijmais van eiseres is veroorzaakt door zwarte kraaien en kauwen. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Eiseres krijgt dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft een agrarisch bedrijf in de polders [polder 1] en [polder 2] nabij [plaats]. . Eiseres heeft op 7 juni 2023 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de schade die zwarte kraaien en kauwen veroorzaakt hebben op twee percelen met snijmais van eiseres. Eiseres heeft de schade op 5 juni 2023 geconstateerd en stelt dat de schade op 4 juni 2023 is aangericht.
2.1.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft een taxateur de schadepercelen op 8 juni 2023 en op 19 juni 2023 bezocht en de schade getaxeerd op een bedrag van € 32.128,88.
2.2.
Met het besluit van 15 januari 2024 (het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van eiseres afgewezen op de grond dat er op het moment dat de schade zich voordeed een vrijstelling gold voor het verontrusten en doden van de schadeveroorzakende diersoorten.
2.3.
Met het besluit van 17 oktober 2024 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2.4.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.5.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 18 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om tegemoetkoming in de faunaschade is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dit verzoek onherroepelijk wordt.
3.1.
Het verzoek om tegemoetkoming in de schade is ingediend op 7 juni 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb), zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Toetsingskader
Toetsingskader
4. In artikel 6.1 van de Wnb is bepaald dat een tegemoetkoming kan worden verleend voor schade die redelijkerwijze niet of niet geheel voor rekening van de aanvrager van de tegemoetkoming behoort te blijven. Wanneer sprake is van dergelijke schade, is in de Wnb niet verder uitgewerkt.
4.1.
Ter invulling van haar beoordelingsruimte heeft het college bij besluit van
6 december 2016 de Beleidsregel uitvoering Wet natuurbescherming Zuid-Holland (de Beleidsregel) vastgesteld. In artikel 4.5 van de Beleidsregel is beschreven in welke gevallen het college geen tegemoetkoming in schade zal verlenen. Uit de aanhef en onder a van dit artikel volgt dat er geen tegemoetkoming wordt verleend indien de schade is aangericht door een natuurlijk in het wild levende beschermde diersoort waarvoor krachtens artikel 3.15, een vrijstelling geldt voor het verontrusten en doden van de desbetreffende diersoort.
4.2.
In artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat een bestuursorgaan handelt overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Mag de landelijke vrijstelling worden tegengeworpen aan eiseres?
5. Eiseres voert aan dat de omstandigheid dat het college op 16 juli 2023 de mogelijkheid heeft opengesteld om aanvragen om een tegemoetkoming in faunaschade in te dienen voor schade veroorzaakt door zwarte kraaien en kauwen, met zich meebrengt dat het college de aanvraag van eiseres had moeten toekennen. Zij ziet hierin een verandering van het beleidsregime dan wel van de vaste gedragslijn van het college, die neerkomt op een versoepeling. Volgens eiseres is in het bestreden besluit geen rekening gehouden met deze versoepelde lijn, wat strijd oplevert met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de faunabeheerplannen voor zwarte kraaien en kauwen in werking waren op het moment dat de schade is veroorzaakt. Eiseres had dus de mogelijkheid om de vogels te bejagen, maar heeft dit niet (adequaat) gedaan. Het college heeft dan ook – gezien artikel 4.5 onder a van de Beleidsregel – de landelijke vrijstelling tegengeworpen aan eiseres en geen tegemoetkoming verleend.
5.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van een beleidswijziging, nu de Beleidsregel inhoudelijk niet is gewijzigd. Het college heeft medegedeeld dat vanaf 16 juli 2023 de mogelijkheid openstaat om een tegemoetkoming in faunaschade in te dienen voor onder meer zwarte kraaien en kauwen. Die omslag is ingegeven door het aflopen van de faunabeheerplannen op 15 juli 2023, waardoor er niet langer meer een basis is voor het toepassen van de landelijke vrijstelling. De mogelijkheid om zwarte kraaien en kauwen te bejagen, valt dus weg vanaf 16 juli 2023. Het is niet zo dat sindsdien artikel 4.5 onder a van de Beleidsregel niet meer wordt toegepast door het college, zoals eiseres stelt. In die zin is er dan ook geen sprake van een veranderende gedragslijn aan de kant van het college. De Beleidsregel heeft slechts een andere uitwerking door het aflopen van de faunabeheerplannen, waardoor de landelijke vrijstelling voor de betreffende vogelsoorten niet meer geldt zoals voorheen en artikel 4.5. onder a van de Beleidsregel voor schadegevallen van na die datum niet meer wordt tegengeworpen. Nu het hier gaat om een schadegeval van vóór die datum toen de vrijstelling nog wel gold heeft het college bij de beoordeling van onderhavig schadegeval terecht geen betekenis gehecht aan die mededeling van 16 juli 2023.
5.3.
De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar betoog dat gelet op de Afdelingsuitspraak [1] van 19 april 2023 niet aan haar kan worden tegengeworpen dat zij de landelijke vrijstelling voor kauwen en zwarte kraaien niet benut heeft. Die uitspraak heeft betrekking op het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland over het faunabeheerplan ‘Algemene Soorten 2017-2023’ vastgesteld voor het grondgebied van de provincie Noord-Holland. Uit deze uitspraak volgt dat bij landelijke vrijstellingen – net als bij provinciale vrijstellingen – moet zijn voldaan aan de eisen uit artikel 3.3, vierde lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb. Echter waren naar het oordeel van de Afdeling de landelijke vrijstellingen van onder meer de zwarte kraai en de kauw op drie punten onvoldoende onderbouwd. Om die reden mochten het college en de faunabeheereenheid met het faunabeheerplan niet van die landelijke vrijstellingen uitgaan. Zoals de Afdeling ook in haar uitspraak stelt, is een faunabeheerplan nodig om het gebruik van een door de minister verleende landelijke vrijstelling voor het doden van soorten nader uit te werken en dat de vrijstelling van het verbod om te doden pas na goedkeuring en inwerkingtreding van het faunabeheerplan ook daadwerkelijk effect heeft. [2] Uit de uitspraak volgt niet dat de gebrekkige motivering van de landelijke vrijstellingen ook gevolgen heeft voor de gelding van het Faunabeheerplan Zuid-Holland. Nu dit (goedkeuringsbesluit van het) faunabeheerplan niet succesvol is aangevochten en formele rechtskracht heeft gekregen, wordt dit besluit geacht te zijn genomen in overeenstemming met het recht. Dat in hoogste instantie vast is komen te staan dat de landelijke vrijstelling voor kauwen en zwarte kraaien niet aan de daarvoor geldende wettelijke vereisten voldoet, maakt dit niet anders. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht gesteld dat het Faunabeheerplan van de provincie Zuid-Holland nog rechtens gold in juni 2023 en dat bejaging ten tijde van de schadeconstatering en de indiening van de aanvraag op basis van de landelijke vrijstelling mogelijk was.
5.4.
Voor zover eiseres betoogt dat het college in het (bestreden) besluit had moeten motiveren dat de landelijke vrijstelling naar het moment van dat besluit en op het eigen grondgebied aan de vereisten van de Wnb voldoet, overweegt de rechtbank dat dit niet volgt uit de eerdergenoemde uitspraak en niet vereist is. Het college moet op het moment van het goedkeuringsbesluit over het faunabeheerplan bezien of terecht van de vrijstellingen en de onderbouwing daarvan kan worden uitgegaan, zodat wordt voldaan aan de Wnb. Bij de beoordeling van het verzoek om een tegemoetkoming in faunaschade is slechts van belang of er een vrijstelling gold op het moment dat de schade zich voordeed. Dat was het geval.
5.5.
De rechtbank concludeert gelet op het bovenstaande dat zich geen relevante nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan in de periode tussen het primaire besluit en het bestreden besluit. Een beroep op artikel 7:11 Awb Pro kan om die reden niet slagen, nu de landelijke vrijstelling vóór 16 juli 2023, en derhalve ook ten tijde van het onderhavige schadegeval, in Zuid-Holland nog wel gold en de uitspraak van 19 april 2023 er niet aan in de weg staat dat ten tijde van het schadegeval in Zuid-Holland nog wel rechtsgeldig gebruik kon worden gemaakt van de landelijke vrijstelling. Gelet hierop is het tegenwerpen van artikel 4.5 onder a van de Beleidsregel ook niet kennelijk onredelijk of in strijd met het verbod van willekeur.
6. Voorts ziet de rechtbank geen aanleiding om artikel 4.5 onder a van de Beleidsregel exceptief te toetsen aan de Wnb. Zoals uit het voorgaande blijkt kan uit de uitspraak van 19 april 2023 niet worden afgeleid dat genoemd artikel uit de Beleidsregel ten tijde hier in geding gebaseerd was op een landelijke vrijstelling die niet aan de wettelijke vereisten uit de Wnb voldeed, zoals eiseres stelt. De landelijke vrijstelling gold immers wel na goedkeuring en inwerkingtreding van het faunabeheerplan Zuid-Holland, dat ten tijde hier in geding formele rechtskracht had. De rechtbank ziet, gelet reeds hierop, niet in dat aan de Beleidsregel een gebrek zou kleven omdat die niet is voorzien van een onderbouwing waarin wordt gemotiveerd dat de landelijke vrijstelling aan de wettelijke vereisten voldoet. Ook zal de rechtbank de faunabeheerplannen voor zwarte kraai en kauw niet exceptief toetsen aan de Wnb. Dit valt buiten de grenzen van dit geding. Tegen goedkeuringsbesluiten van faunabeheerplannen staat een zelfstandige rechtsgang open.
Zijn er bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb?
7. Eiseres stelt verder dat op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb afgeweken had moeten worden van de Beleidsregel, aangezien er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het afwijzen van de aanvraag onevenredig is. Een bijzondere omstandigheid is volgens eiseres allereerst gelegen in de eerdergenoemde Afdelingsuitspraak van 19 april 2023. Zij stelt dat dit het geval is omdat op het moment dat het (bestreden) besluit werd genomen, zowel artikel 4.5 onder a van de Beleidsregel als de faunabeheerplannen uitgingen van een landelijke vrijstelling die niet aan de daarvoor geldende wettelijke eisen voldeed. Een andere omstandigheid betreft het gegeven dat de inval van kauwen en kraaien onverwacht en onvoorzienbaar was, nu deze vogelsoorten slechts sporadisch voorkomen in de omgeving en eiseres nooit eerder schade van deze vogels heeft ondervonden. Daarbij wijst eiseres erop dat de schade vrijwel geheel ontstaan is op zondag 4 juni 2023 en dat er een jachtverbod op zondag geldt. [3] Tot slot voert eiseres als bijzondere omstandigheid op dat zij voldoende inspanningen heeft verricht om aan haar schadebeperkingsplicht te voldoen.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. De toepassing van de Beleidsregel in het geval van eiseres vindt het college niet onevenredig, omdat de faunabeheerplannen golden op het moment dat de schade werd aangericht. Als agrarisch ondernemer had eiseres er rekening mee moeten houden dat jonge plantjes aantrekkelijk zijn voor kraaiachtigen. Dat maakt het risico op faunaschade voorzienbaar. Bovendien acht het college het zeer onaannemelijk dat de gehele schade op zondag 4 juni 2023 is ontstaan. Er is maar 1 kraai afgeschoten en de schadeontwikkeling was toenemend. De schade is daarom niet toe te schrijven aan de omstandigheid dat op zondag geen afschot mocht worden toegepast.
7.2.
Op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, kunnen niet alleen daarom al buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn tot de met de beleidsregel te dienen doelen. [4]
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat de toepassing van de Beleidsregel leidt tot onevenredige gevolgen voor eiseres. De rechtbank stelt voorop dat het feit dat de landelijke vrijstelling niet aan de daarvoor geldende wettelijke eisen voldoet, hetgeen volgt uit de Afdelingsuitspraak van 19 april 2023, geen bijzondere omstandigheid is. Zoals hiervoor overwogen stond dit er niet aan in de weg dat in Zuid-Holland ten tijde van het onderhavige schadegeval rechtsgeldig van de vrijstelling gebruik gemaakt kon worden.
7.4.
Het jachtverbod op zondag merkt de rechtbank wel aan als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 Awb Pro. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in de toelichting van de Beleidsregel wordt aangegeven dat ‘geen tegemoetkoming wordt verleend (…) voor schade waarvoor het gehele jaar voor zowel grondgebruiker als jachthouder voldoende mogelijkheden bestaan om schade aan de landbouw (…) door diersoorten te voorkomen dan wel te beperken’, waarvan sprake is ‘bij een vrijstelling of ontheffing op grond waarvan zonder beperkingen kan worden bestreden of beheerd’. Het college heeft erkend dat de kraaien en kauwen niet het gehele jaar door zonder beperkingen kunnen worden bestreden door middel van afschot. Door het jachtverbod op zondag kan het benutten van de landelijke vrijstelling dus niet voorkomen dat toch aanzienlijke schade kan optreden op zondag. Deze bijzondere omstandigheid is niet verdisconteerd in de Beleidsregel. Nu eiseres gemotiveerd stelt dat de schade is aangericht op zondag 4 juni had het college moeten bezien of er aanleiding was om van artikel 4.5 van de Beleidsregel af te wijken. Het college heeft dat ten onrechte niet gedaan.
7.5.
Wel is het de vraag of het aannemelijk is dat de gehele schade op zondag is ontstaan. Partijen verschillen hierover van mening. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij op 26 mei de mais gezaaid heeft en dat op 2 juni de eerste planten zijn opgekomen. Uit het bezoekrapport van 8 juni 2023 van de taxateur blijkt dat de eerste schade is geconstateerd op maandag 5 juni 2023. De afschotcijfers tonen aan dat eiseres op zaterdag 3, maandag 5, dinsdag 6 en woensdag 7 juni 2023 de vogels actief heeft verjaagd en heeft bejaagd door middel van afschot. De afschotcijfers laten een dalende trend zien. Gelet hierop acht de rechtbank het voldoende aannemelijk dat vrijwel de gehele schade waar de aanvraag op ziet, ontstaan is op zondag 4 juni 2023, zoals eiseres stelt. Het standpunt van het college dat de schade over een langere periode is ontstaan, volgt de rechtbank niet. In het bezoekrapport van de taxateur van 8 juni staat immers dat op die datum op het perceel [perceel 1] een gewasverlies is vastgesteld van 19,25 hectare en 70.400 kg droge stof met een herzaai van 3.4 ha en op het perceel [perceel 2] een gewasverlies van 8,36 hectare en 20.835 droge stof met een herzaai van 0,56 hectare. In het schadeberekeningsrapport van 30 augustus 2023 is de schade wegens gewasverlies van € 32.128,88 ook op deze aantallen gebaseerd. Dat de schade op 8 juni nog ‘toenemend’ zou zijn acht de rechtbank gelet hierop niet aannemelijk en overigens ook niet relevant, nu eiseres de aanvraag om een tegemoetkoming heeft gebaseerd op genoemde aantallen en genoemd schadebedrag en derhalve geen tegemoetkoming vraagt voor eventueel na 8 juni 2022 nog toegenomen schade.
7.6.
Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij op zondag 4 juni 2023 de vogels weliswaar niet bejaagd heeft, maar wel schriklinten en knalapparaten heeft gebruikt om schade te voorkomen. Dit mocht echter niet baten. Eiseres heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat zij alles in het werk heeft gesteld om schade af te wenden. Gelet op het vorenovewogene acht de rechtbank de toepassing van artikel 4.5, aanhef en onder a van de Beleidsregel in het geval van eiseres onevenredig.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat de vaststelling van de hoogte van de tegemoetkoming een bevoegdheid van het college is en het college daarbij beoordelingsvrijheid heeft. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 oktober 2024;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Wesselo, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.