ECLI:NL:RBDHA:2026:5065

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: NL22.10458 T

Tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser],

geboren op [geboortedatum] 1986 in Pakistan,

eiser,

(gemachtigde: mr. N.C. Blomjous),

de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,

(gemachtigden: mr. S. van der Steen-Jhinnoe en mr. K. Boonen).

Procesverloop

Eiser heeft op 31 augustus 2014 een verzoek om internationale bescherming ingediend. Het besluit waarin dit verzoek als ongegrond is afgewezen staat in rechte vast. Dit besluit omvat een terugkeerbesluit met een termijn voor vrijwillig vertrek.

Eiser heeft op 21 november 2018 een volgend verzoek om internationale bescherming ingediend.

Het besluit van 6 mei 2019, waarbij dit volgende verzoek niet-ontvankelijk is verklaard, is in hoger beroep vernietigd bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3336).

Verweerder heeft het verzoek van 21 november 2018 bij besluit van 31 mei 2022 afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 31, eerste lid, Vreemdelingenwet 2000 juncto artikel 30b, eerste lid aanhef en onder g, Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Dit besluit omvat een terugkeerbesluit zonder termijn voor vrijwillig vertrek en een inreisverbod voor de duur van twee jaar.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 31 mei 2022 en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.

De rechtbank heeft het beroep ter zitting behandeld op 18 april 2024 en vervolgens op 20 juni 2024 twee prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie (Hof) gesteld (ECLI:NL:RBDHA:2024:9590).

Op 20 juni 2024 is tevens het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 31 mei 2022 worden opgeschort totdat de rechtbank op het beroep heeft beslist.

Het Hof heeft de rechtbank op 8 mei 2025 geïnformeerd dat is besloten dat de zaak zal worden uitgesproken zonder mondelinge behandeling en zonder conclusie van de advocaat-generaal.

De rechtbank heeft partijen op 19 december 2025 geïnformeerd dat het Hof op 29 januari 2026 arrest zal wijzen en dat de rechtbank de behandeling van het beroep ter zitting zal voortzetten op 20 februari 2026.

Het Hof heeft op 29 januari 2026 de prejudiciële vragen van de rechtbank beantwoord en het arrest Multan gewezen (C-431/24, Multan, ECLI:EU:C:2026:53).

Verweerder heeft op 19 februari 2026 een brief van de Minister van Buitenlandse Zaken aan het dossier toegevoegd.

De rechtbank heeft de behandeling van het beroep voortgezet op 20 februari 2026. Eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen.

De rechtbank heeft aansluitend aan de behandeling van het beroep en in overleg met partijen de behandeling van het beroep een week aangehouden om partijen in de gelegenheid te stellen om een schriftelijk standpunt in te nemen op een door de rechtbank ter zitting aan de orde gestelde procedurele kwestie.

Verweerder heeft op 27 februari 2026 een nader standpunt ingenomen. Eiser heeft, met toestemming van de rechtbank, op 2 maart 2026 een schriftelijk standpunt ingenomen.

Overwegingen

1. Eiser heeft een volgend verzoek om internationale bescherming ingediend. Eiser heeft hieraan, net als bij zijn eerste verzoek, ten grondslag gelegd dat hij een christen is en hij reeds daarom te vrezen heeft voor vervolging in Pakistan. Tevens heeft eiser verklaard dat hij in Pakistan evangeliserende activiteiten heeft verricht en er daarom een Fatwa tegen hem is uitgevaardigd en dat hij ook thans in Nederland evangeliserende activiteiten ontplooit. Om zijn relaas te staven heeft hij onder meer verklaringen afgelegd en een kopie van de Fatwa overgelegd, met een bij een rechtbank in Pakistan gelegaliseerde kopie van deze Fatwa. Eiser heeft ook andere documenten overgelegd om zijn relaas te staven en zijn vrees bij terugkeer te onderbouwen.

2. Verweerder acht het relaas, net als in de eerste procedure, slechts ten dele geloofwaardig. Deze beoordeling heeft in de eerste procedure bij de rechtbank en in hoger beroep stand gehouden. Verweerder acht thans geloofwaardig dat eiser een christen uit Pakistan is en dat jegens hem een Fatwa is uitgevaardigd. Verweerder acht niet geloofwaardig dat eiser in Pakistan evangeliserende werkzaamheden heeft verricht en acht evenmin geloofwaardig dat eiser dit thans in Nederland doet. Verweerder heeft alle overgelegde documenten onderzocht. Daarbij is geconcludeerd dat er onvoldoende betrouwbaar vergelijkingsmateriaal beschikbaar is om uitspraak te doen over de echtheid van de overgelegde legalisatie van de Fatwa. Verweerder heeft voorts om het verzoek om bescherming te kunnen beoordelen een individueel ambtsbericht laten opmaken. Verweerder heeft het individueel ambtsbericht ten grondslag gelegd aan de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het geloofwaardige geachte deel van het relaas niet tot de conclusie leidt dat eiser dient te vrezen voor vervolging of dat eiser na terugkeer een risico loopt om te worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.

3. Eiser stelt in beroep dat verweerder ten onrechte aanneemt dat hij in Pakistan geen risico op vervolging loopt en wijst daarbij op het landgebonden beleid dat verweerder (ten tijde van het bestreden besluit) voert ten aanzien van christenen in Pakistan. Eiser stelt zich voorts op het standpunt dat de geloofwaardigheidsbeoordeling van zijn relaas onjuist is omdat verweerder een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd voor de beoordeling van volgende verzoeken zoals het Hof dat heeft geduid in zijn uitspraak van 10 juni 2021 in de zaak LH^[1]. Eiser stelt ook dat hij onvoldoende gelegenheid heeft gehad om op de resultaten van het documentenonderzoek te reageren. Eiser stelt zich tevens op het standpunt dat verweerder in strijd met het Unierechtelijk verdedigingsbeginsel handelt door hem geen volledige inzage te geven in de onderliggende stukken van het individuele ambtsbericht. Eiser wil in dit verband ook weten aan wie zijn gegevens zijn verstrekt en of er een rechtmatige verwerking van zijn persoonsgegevens heeft plaatsgevonden.

4. De rechtbank zal een tussenuitspraak doen en motiveert dit als volgt.

5. Verweerder heeft op 26 juni 2020 aan de Minister van Buitenlandse Zaken (BuZa) verzocht om een individueel ambtsbericht uit te brengen. Bij dit verzoek heeft verweerder verschillende documenten gevoegd, te weten de kopie van de Fatwa, een identiteitskaart van eiser en een foto van eiser. BuZa heeft op 12 maart 2021 de onderzoeksresultaten neergelegd in het individueel ambtsbericht en ter beschikking gesteld aan verweerder. Verweerder is daarbij verzocht om het individuele ambtsbericht en “de gelakte onderliggende stukken” door te sturen naar eiser of zijn gemachtigde. Als bijlage hierbij is een brief van TOELT (Team Onderzoek en Expertise Land en Taal) gevoegd waarin de resultaten van de eerdergenoemde REK-check zijn neergelegd. In deze brief van de Landenspecialist Midden-Oosten is vermeld dat, na inzage te hebben verkregen in de onderliggende stukken van dit ambtsbericht, wordt geconcludeerd dat “het individueel ambtsbericht qua inhoud en qua procedure zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk inzichtelijk is.”

6. De rechtbank heeft op 9 januari 2023 BuZa verzocht om inzage van de onderliggende stukken van het individuele ambtsbericht. BuZa heeft op 23 januari 2023 de onderliggende ongelakte documenten verstrekt en een verzoek op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedaan. In dit verzoek heeft BuZa aangegeven dat er gewichtige redenen zijn die rechtvaardigen dat kennisneming van bepaalde gedeelten in deze onderliggende stukken tot de rechtbank beperkt dienen te blijven. Deze redenen betreffen, zo heeft BuZa in deze brief vermeld, de bescherming van geraadpleegde bronnen en gebruikte onderzoeksmethoden en -technieken. Tevens is verzocht om de ongelakte stukken vertrouwelijk te behandelen. Uit het dossier blijkt dat deze onderliggende stukken een memorandum van 2 juli 2020 van de Afdeling Ambtsberichten aan de Chef de Poste van de Ambassade van het Koninkrijk der Nederlanden (AKN) in Islamabad en een ongedateerd onderzoeksverslag van de AKN betreffen. Tevens is vermeld dat “bepaalde passages zijn weggelakt met het oog op:

-bronbescherming;

-de bescherming van bij het onderzoek gehanteerde methoden en technieken;

-ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van een derde (die niet bij

-het onderzoek is betrokken);

-ter voorkoming van onevenredige benadeling;

-ter bescherming van informatie uit documenten, die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad;

-niet aan het onderwerp van het verzoek gerelateerde informatie.”

(…)

7. De rechtbank heeft op 23 februari 2023 een beslissing als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb genomen^[2]. In deze beslissing is bepaald dat de beperking van de openbaarmaking van de onderliggende stukken van het ambtsbericht gerechtvaardigd is omdat “de door de minister gestelde belangen van bronbescherming, de bescherming van de bij het onderzoek gehanteerde methoden en technieken, de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van een derde die niet bij het onderzoek is betrokken en het voorkomen van onevenredige benadeling, zwaarder wegen dan het belang dat eiser kennisneemt van de stukken”. Tegen deze beslissing is geen afzonderlijk rechtsmiddel opengesteld. Eiser kan tegen deze beslissing opkomen tegelijk met het aanwenden van een rechtsmiddel tegen de einduitspraak in de onderhavige procedure. Partijen zijn vervolgens op 9 maart 2023, in overeenstemming met de regeling in de Awb, om toestemming gevraagd om de rechtbank die zich in het hoofdgeding zal uitspreken over de rechtmatigheid van het besluit inzake internationale bescherming kennis te laten nemen van de ongelakte onderliggende stukken. Verweerder heeft op 23 maart 2023 de rechtbank bericht dat hij de rechtbank toestemming geeft om de onderliggende stukken van het individuele ambtsbericht bij de beoordeling van de onderhavige zaak te betrekken. Eiser heeft de rechtbank op 23 maart 2023 medegedeeld haar hiervoor vooralsnog geen toestemming te geven omdat hij de zogenoemde geheimhoudingsprocedure die is neergelegd in artikel 8:29 van Pro de Awb in strijd acht met het Unierecht en meer in het bijzonder met artikel 23, eerste lid, richtlijn 2023/32 omdat het recht van verweer niet wordt gewaarborgd. Eiser heeft hierbij ook gewezen op het arrest van het Hof van 12 januari 2023 dat betrekking heeft op de uitlegging van artikel 15 van Pro verordening (EU) 2016/679^[3].

8. De rechtbank overweegt dat het Hof op 22 september 2022 het arrest GM heeft gewezen^[4]. De rechtbank heeft in haar verwijzingsuitspraak van 20 juni 2024 ter voorlichting aan het Hof de Awb-procedure uiteengezet en ook reeds gemotiveerd waarom de procedure zoals die is neergelegd in artikel 8:29 van Pro de Awb onverenigbaar is met het Unierecht en meer in het bijzonder met artikel 23, eerste lid, van richtlijn 2013/32 zoals deze bepaling door het Hof nader is gepreciseerd in zijn arrest van 22 september 2022 in de zaak GM en zal moeten worden aangevuld met een regeling die van toepassing is op procedures die zijn ingeleid met een verzoek om internationale bescherming^[5].

9. Uit het arrest van 22 september 2022 in de zaak GM volgt dat eiser, hoewel hij niet in persoon of middels zijn gemachtigde kennis mag nemen van de ongelakte onderliggende stukken van het individuele ambtsbericht, in de onderhavige procedure zijn verdedigingsrechten moet kunnen uitoefenen. Tevens volgt uit de Hofjurisprudentie dat de rechtbank die beslist op het beroep tegen een afwijzend besluit in een asielprocedure en tegen het terugkeerbesluit toegang moet hebben tot het gehele dossier en dat dit niet afhankelijk kan zijn van toestemming van partijen. De rechtbank heeft namelijk een zelfstandige verplichting om te waarborgen dat het beginsel van non-refoulement wordt geëerbiedigd. De rechtbank is hiertoe alleen in staat als zij verplicht en in staat is om kennis te nemen van het gehele dossier. Overigens heeft het Hof in punt 80 van zijn arrest van 22 september 2022 geduid dat de beslissingsautoriteit over alle relevante informatie moet beschikken en op basis van die informatie zelf de feiten en omstandigheden moet beoordelen, teneinde de strekking van haar besluit te bepalen en een volledige motivering ervoor te geven. TOELT, dat behoort tot de IND, beschikt weliswaar over de ongelakte stukken die ten grondslag liggen aan het individueel ambtsbericht om zo de zogenoemde REK-check te kunnen verrichten. Verweerder, in de hoedanigheid van hoormedewerker, beslismedewerker en procesvertegenwoordiger, heeft evenwel net als eiser, in het geval de openbaarmaking van informatie of bronnen die onder meer de nationale veiligheid of de veiligheid van die bronnen in gevaar zou brengen, geen toegang tot de ongelakte versie van de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht, terwijl de beslissing op het verzoek om internationale bescherming mede op grond van het individueel ambtsbericht wordt genomen. De nationale procedure waarborgt dus wel het beginsel van “equality of arms” doordat verweerder en eiser over dezelfde stukken beschikken. Verweerder is evenwel verplicht om -zelf- kennis te nemen van alle relevante stukken om zo de beschermingsbehoefte en het refoulementrisico grondig te kunnen onderzoek en beoordelen.

10. Uit het arrest GM van 22 september 2022 volgt dus reeds dat de 8:29 Awb-procedure moet worden aangevuld met een (wettelijke) regeling om ten volle de rechten voor eiser en de verplichtingen voor de rechtbank en verweerder vast te leggen.

11. De prejudiciële vragen die de rechtbank in deze procedure heeft gesteld zien dan ook niet op de verenigbaarheid van de in artikel 8:29 van Pro de Awb neergelegde regeling met het Unierecht en meer in het bijzonder met artikel 23, eerste lid, richtlijn 2013/32. Het Hof heeft deze bepaling immers op dit punt voldoende verduidelijkt om die vraag te kunnen beantwoorden aan de hand van het arrest GM van 22 september 2022.

12. De rechtbank heeft, gelet op de feiten en omstandigheden in de onderhavige procedure, aan het Hof de vragen voorgelegd of informatie over de wijze waarop het individuele ambtsbericht tot stand is gekomen en dus de wijze waarop BuZa onderzoek heeft verricht om de door verweerder gestelde vragen te beantwoorden, ook valt onder de informatie waar artikel 23, eerste lid, richtlijn 2013/32 betrekking op heeft.

13. Het Hof heeft de prejudiciële vragen van de rechtbank beantwoord op 29 januari 2026 en in het arrest Multan het navolgende voor recht verklaard:

“Artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, gelezen in samenhang met artikel 46 daarvan Pro en in het licht van artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,

moet aldus worden uitgelegd dat

in het kader van een beroep bij een nationale rechter die zich moet uitspreken over de rechtmatigheid van een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming en van een terugkeerbesluit jegens de derdelander die dat verzoek heeft ingediend, informatie over de wijze waarop de autoriteiten van de lidstaat van ontvangst in het land van herkomst van die derdelander een onderzoek hebben verricht om na te gaan of zijn verzoek gegrond is, moet worden beschouwd als „informatie in het dossier van de verzoeker op grond waarvan een beslissing is of zal worden genomen” in de zin van die bepaling wanneer die informatie relevant zou kunnen zijn voor de beoordeling door die rechter of het beginsel van non-refoulement is geëerbiedigd. Dit betekent dat de verzoeker om internationale bescherming en de bevoegde rechter toegang tot deze informatie moeten krijgen op de wijze omschreven in artikel 23, lid 1, tweede alinea, onder a) en b), van deze richtlijn.”

14. De rechtbank overweegt dat informatie over de wijze waarop het individuele ambtsbericht tot stand is gekomen en dus de wijze waarop BuZa onderzoek heeft verricht relevant zou kunnen zijn voor de beoordeling of het beginsel van non-refoulement is geëerbiedigd. Eiser heeft om zijn volgend verzoek en zijn vrees bij terugkeer te onderbouwen een kopie van de Fatwa overgelegd^[6]. De Fatwa betreft een oproep van 26 november 2016 aan alle gelovigen om eiser en zijn zus te vermoorden. In deze Fatwa zijn de namen van eiser en zijn zus, alsmede van hun vader, en hun woonplaats in Pakistan vermeld. Tevens is vermeld dat eiser een “cable operator” was en via zijn kanaal “een christelijke missie wilde verspreiden”. De naam van de Mufti die de Fatwa heeft uitgevaardigd is ook vermeld, net als een oproep om kopieën van de Fatwa te sturen naar voorzitters van alle moskeeën en Koranscholen van de woonplaats van eiser. In de memo behorende bij het onderzoeksverslag is vermeld dat ten behoeve van het individuele ambtsbericht onderzoek in Pakistan is verricht en dat aan BuZa onder meer de kopie van de Fatwa, een kopie van een foto van eiser en een kopie van een identiteitskaart van eiser zijn verstrekt.

15. Verweerder heeft BuZa gevraagd de volgende vragen te onderzoeken:

Questions:

1.

Is a fatwa issued on 26 November 2016 by Mufti [naam Mufti] against [eiser] and his sister? If so, what was the content of the fatwa?

What was the reason to issue the fatwa?

Is Mufti [naam Mufti] a well known and widely respected mufti?

Is this fatwa indeed distributed to all mosques and Islamic schools in [woonplaats eiser]?

What are the consequences of this fatwa for the applicant, if he would return to [woonplaats eiser]?

16. BuZa heeft deze vragen onder meer als volgt beantwoord:

“Uit onderzoek is gebleken dat de fatwa van 26 november 2016 is uitgegeven door Mufti [naam Mufti]. Uit onderzoek is gebleken dat er redenen zijn om te betwijfelen of Mufti [naam Mufti] het gezag heeft een dergelijke fatwa op te stellen. Tevens is gebleken uit onderzoek dat de legalisatie op de kopie van de fatwa vervalst zou kunnen zijn. Uit onderzoek naar de inhoud van de fatwa is gebleken dat het niet gebruikelijk is om in dit geval een dergelijke fatwa op te stellen/uit te vaardigen:

(…)

Uit onderzoek is gebleken dat de bekendheid en invloed van Mufti [naam Munfti] niet verder reikt dan enkele wijken in [woonplaats eiser], Pakistan.

(…)

Uit een vertrouwelijke bron is gebleken dat op basis van de beschikbare informatie er geen redenen zijn waarom de [eiser], aan de hand van dit fatwa, negatieve consequenties zou ondervinden bij terugkeer naar [woonplaats eiser].”

17. Uit de onderzoeksresultaten die niet zijn weggelakt, blijkt dat de Fatwa van 26 november 2016 is uitgegeven door Mufti [naam Mufti] en dat concrete informatie over de bevoegdheid van deze Mufti is verkregen. De vermelding van persoonsgegevens in zowel de Fatwa, als in de onderzoeksbevindingen en gelet op de door verweerder gestelde vragen en met name de door BuZa gegeven beantwoording van deze vragen, roept de vraag op, op welke wijze deze informatie is vergaard en verkregen. De rechtbank wijst er hierbij op dat verweerder geloofwaardig acht dat eiser een christen is en jegens hem een Fatwa is uitgevaardigd en deze Fatwa een gebod is om eiser om het leven te brengen. Verweerder heeft bovendien specifiek landgebondenbeleid ten aanzien van christenen in Pakistan waaruit de kwetsbare positie van christenen in Pakistan blijkt^[7].

18. Uit arrest Multan van 29 januari 2026 volgt dan ook dat de informatie over de wijze waarop BuZa onderzoek heeft gedaan in Pakistan om de vragen van verweerder zoals weergegeven in rechtsoverweging 15 te onderzoeken, onderdeel uitmaakt van het dossier van deze procedure.

19. De rechtbank concludeert dat uit het Unierecht, zoals dat door het Hof is verduidelijkt in de arresten GM van 22 september 2022 en Multan van 29 januari 2026, volgt dat in de situatie zoals aan de orde in de onderhavige procedure waarin ‘de 8:29 Awb-rechter’ heeft bepaald dat de beperking van de openbaarmaking van de onderliggende stukken van het ambtsbericht gerechtvaardigd is, de rechtbank die uitspraak doet op het beroep kennis moet (kunnen) nemen van alle onderliggende stukken van het individuele ambtsbericht en van de informatie over de wijze waarop BuZa het onderzoek heeft verricht. De integrale toegang tot het gehele dossier, met inbegrip van de wijze waarop BuZa onderzoek in Pakistan heeft verricht, is noodzakelijk om de rechtmatigheid van het besluit te kunnen controleren, zowel met betrekking tot de afwijzing van de asielaanvraag, als met betrekking tot het terugkeerbesluit als besluitonderdeel van de meeromvattende beschikking.

20. De rechtbank overweegt dat dit niet betekent dat de 8:29 Awb-procedure in asielprocedures geheel buiten toepassing moet worden gelaten. BuZa en verweerder kunnen nog steeds, indien daarvoor gewichtige redenen bestaan, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen, onderscheidenlijk de stukken. Indien ‘de 8:29 Awb-rechter’ op grond van artikel 8:29, derde lid, Awb heeft beslist dat de weigering of beperkte kennisname gerechtvaardigd is, betekent dit echter -uitsluitend- dat de vreemdeling niet in eigen persoon of middels zijn gemachtigde kennis kan nemen van de stukken waar deze beslissing betrekking heeft. De rechter die uitspraak doet op het beroep moet toegang hebben tot en kennis nemen van alle stukken waar het afwijzende besluit en het terugkeerbesluit op zijn gebaseerd voor zover deze stukken relevant zijn voor de beoordeling van het refoulementrisico. Dit kan niet afhankelijk worden gesteld van de toestemming van partijen gelet op het absolute karakter van het refoulementverbod en de verplichting van de rechter om de naleving van dit verbod te waarborgen.

21. Artikel 8:29 Awb Pro, leden 4 en 5, zijn voor zover in een asielprocedure om geheimhouding of beperkte kennisname wordt verzocht reeds om deze reden onverenigbaar met artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 46 daarvan Pro en in het licht van artikel 47 van Pro het Handvest. In artikel 8:29, lid 5, Awb is bepaald dat indien partijen geen toestemming geven aan de rechter die uitspraak op het beroep doet, de zaak wordt verwezen naar een andere kamer dan de ‘8:29 Awb-rechter’. Deze bepaling kan niet langer worden toegepast omdat de rechter die uitspraak doet op het beroep toegang heeft tot het integrale dossier en dit overigens niet noodzakelijkerwijs een andere rechter dan ‘de 8:29 Awb rechter’ is.

22. De rechtbank heeft het Hof niet verzocht om te verduidelijken of verweerder óók kennis moet (kunnen) nemen van alle onderliggende stukken van het individuele ambtsbericht en van de informatie over de wijze waarop BuZa het onderzoek waar het individuele ambtsbericht op is gebaseerd, heeft verricht. Het is namelijk evident dat verweerder het gehele dossier moet betrekken bij zijn beoordeling of aan eiser internationale bescherming moet worden verleend. De rechtbank acht het dan ook onbegrijpelijk dat verweerder in de hoedanigheid van hoormedewerker, beslismedewerker en procesvertegenwoordiger, nimmer kennisneemt van de onderliggende stukken van een individueel ambtsbericht maar alleen nagaat of de zogenoemde REK-check heeft plaatsgevonden. Indien verweerder geen kennis neemt van alle beschikbare informatie die relevant kan zijn voor de beoordeling van het refoulementrisico kan een afwijzend besluit op een verzoek om internationale bescherming bezwaarlijk als zorgvuldig voorbereid worden gekwalificeerd. Zoals het Hof heeft benoemd in punt 35 van het arrest Multan, bepaalt artikel 30 van Pro richtlijn 2013/32, punt b, uitdrukkelijk dat de lidstaten, bij het verzamelen van informatie over individuele gevallen, „bij de vermeende actor(en) van de vervolging of ernstige schade geen informatie inwinnen op een wijze die ertoe leidt dat deze actor(en) rechtstreeks te weten komt (komen) dat de betrokkene een verzoek heeft gedaan, en er gevaar zou ontstaan voor de fysieke integriteit van de verzoeker of voor de te zijnen laste komende personen, dan wel voor de vrijheid en veiligheid van zijn nog in het land van herkomst wonende familieleden”. Gelet op het arrest Multan zal verweerder in deze procedure dus ook zelf kennis moeten nemen van informatie over de wijze waarop BuZa het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het individuele ambtsbericht heeft verricht om na te gaan of de vermeende actor die de Fatwa heeft uitgevaardigd mogelijk te weten is gekomen dat eiser een asielaanvraag heeft ingediend of om andere reden door het uitgevoerde onderzoek een refoulementrisico voor eiser of gevaar voor zijn ook in de Fatwa genoemde zus is ontstaan.

23. Uit het arrest GM van 22 september 2022 volgt dat eiser zijn verdedigingsrechten moet kunnen uitoefenen ondanks dat de rechtbank op 23 februari 2023 een beslissing als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, Awb heeft genomen en heeft bepaald dat de beperking van de openbaarmaking van de onderliggende stukken van het ambtsbericht gerechtvaardigd is. Uit het arrest Multan volgt dat eiser deze verdedigingsrechten ook moet kunnen uitoefenen ten aanzien van informatie over de wijze waarop BuZa onderzoek heeft gedaan in Pakistan.

24. Het Hof heeft in punt 55 van het arrest Multan, onder verwijzing naar punt 53 van het arrest GM, benoemd dat richtlijn 2013/32 niet voorschrijft hoe de lidstaten de eerbiediging van de rechten van verdediging van de betrokkene moeten waarborgen wanneer zijn recht op toegang tot het dossier is beperkt op grond van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn, en het dus aan de lidstaten staat om daartoe noodzakelijke concrete procedureregels vast te stellen, op voorwaarde evenwel dat zij onder meer de eerbiediging van het in artikel 47 van Pro het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgen. De rechtbank merkt op dat in Artikel 18, tweede lid onder a en onder b van Verordening 2024/1348 van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van Richtlijn 2013/32/EU een vergelijkbare regeling is opgenomen.

25. De rechtbank heeft ter zitting van 20 februari 2026 met partijen besproken dat de Awb en de Vreemdelingenwet geen concrete procedureregels bevatten die in het geval dat ‘de 8:29 Awb-rechter’ op grond van artikel 8:29, derde lid, Awb heeft beslist dat de weigering of beperkte kennisname van stukken in een asielprocedure gerechtvaardigd is, de rechten van de verdediging waarborgen. De rechtbank heeft in dat kader partijen voorgehouden dat naar het oordeel van de rechtbank, een aanvullende wettelijke bepaling moet worden vastgesteld om de nationale wetgeving in overeenstemming te brengen met het Unierecht overeenkomstig de verduidelijking hiervan door het Hof. De rechtbank heeft ook besproken dat zolang het geschil tussen partijen in de fase van de eerste aanleg ter beslechting voorligt, er geen wetswijziging zal plaatsvinden. De rechtbank heeft partijen daarom gevraagd om een standpunt in te nemen over de wijze waarop de rechtbank het geschil volgens hen zou moeten beslechten. Om het beroep ten gronde te kunnen beoordelen zal de rechtbank kennis moeten nemen van de onderliggende ongelakte stukken van het individueel ambtsbericht en van informatie over de wijze waarop BuZa onderzoek heeft verricht om het individueel ambtsbericht te vervaardigen. Verweerder kan van diezelfde stukken kennis nemen en zal dat ook moeten doen indien hij zijn besluit om het verzoek om internationale bescherming af te wijzen handhaaft. De rechtbank heeft hierbij ook medegedeeld dat de refoulementbeoordeling die de rechtbank in dat geval kan verrichten niet volledig is omdat het standpunt van eiser over die stukken hier niet bij kan worden betrokken. Omdat er thans een wettelijke regeling ontbreekt die het mogelijk maakt dat eiser zijn verdedigingsrechten effectueert heeft de rechtbank partijen voorgehouden dat indien beide partijen de rechtbank zouden verzoeken om af te zien van de kennisname van deze stukken en zo spoedig mogelijk een einduitspraak te doen om zo een uitspraak van de Afdeling te kunnen verkrijgen over de noodzaak om te voorzien in een wettelijke regeling, de rechtbank bereid zou zijn om zich hierover te beraden. Partijen hebben hun standpunt hierover kenbaar kunnen maken ter zitting en hebben aanvullend de mogelijkheid gekregen om gedurende een week na de voortgezette behandeling van het beroep een aanvullend standpunt in te nemen.

26. Verweerder heeft voorafgaand aan de voorzetting van het onderzoek ter zitting een brief van BuZa, gedateerd op 19 februari 2026 overgelegd. BuZa heeft in deze brief het standpunt ingenomen dat het arrest Multan geen aanleiding geeft om terug te komen op zijn eerder gedane 8:29 Awb-verzoek en ook geen aanleiding geeft om de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht aan eiser ter beschikking te stellen. BuZa heeft verduidelijkt hoe de procedure thans is verlopen en meent dat dit verenigbaar is met het Unierecht en de verduidelijk hiervan door het Hof in arrest Multan. Verweerder heeft in zijn brief van 27 februari 2026 zijn standpunt dat de verdedigingsrechten van eiser voldoende zijn geëerbiedigd gehandhaafd omdat hij toegang heeft gehad tot de inhoud van de doorslaggevende elementen van het dossier. Verweerder verzoekt de rechtbank om kennis te nemen van de onderliggende stukken met inbegrip van de stukken die zien op de wijze waarop het onderzoek in Pakistan heeft plaatsgevonden en meent dat hiervoor geen wetswijziging nodig is.

27. Eiser heeft zich in zijn reactie van 2 maart 2026 op het standpunt gesteld dat een wetswijziging niet nodig is om te waarborgen dat hij zijn verdedigingsrechten kan uitoefenen. Eiser wijst er op dat een wetswijziging wellicht de voorkeur geniet maar dat de huidige wet ook zo kan worden geïnterpreteerd dat wordt voldaan aan de Hofjurisprudentie en wordt geanticipeerd op de Procedureverordening uit het migratiepact. Eiser stelt zich op het standpunt dat de rechtbank moet waarborgen dat het Unierecht zijn volle werking geniet en de rechtbank daarom moet kennis nemen van het volledige dossier met inbegrip van de wijze waarop BuZa het onderzoek in Pakistan heeft verricht
éneiser in deze procedure in de gelegenheid moet worden geboden om zijn verdedigingsrechten uit te oefenen. Eiser stelt zich verder op het standpunt dat het aan de rechtbank is om zorg te dragen voor een modus operandi waarin dit mogelijk is en geeft de rechtbank in overweging om advocaat mr. B. Toemen tot gemachtigde in de zin van artikel 8:32 Awb Pro te benoemen die kennis kan nemen van de stukken zodat eiser zijn verdedigingsrechten -by proxy- kan effectueren in overeenstemming met het Unierecht.

28. De rechtbank acht het opmerkelijk dat verweerder zich op het standpunt stelt dat eiser door kennisname van de gelakte stukken van het individueel ambtsbericht voldoende toegang heeft gehad tot de inhoud van de doorslaggevende elementen van het dossier om zijn verdedigingsrechten te kunnen uitoefenen. Immers er heeft door verweerder alleen een REK-check plaatsgevonden en die houdt geen verband met de beoordeling van het refoulementrisico waarover wordt gehoord door de hoormedewerker en waarover wordt beslist door de beslismedewerker en welk besluit ter zitting wordt toegelicht door de procesvertegenwoordiger. De rechtbank heeft dus reeds vastgesteld dat verweerder voorafgaand aan de beoordeling van het nemen van het besluit en in beroep zelf geen kennis heeft genomen van het gehele dossier. Verweerder weet dan ook niet wat de inhoud van die stukken is en of deze relevant zijn voor de beoordeling van het refoulementrisico. Bovendien is er nog geen informatie door BuZa bekend gemaakt over de wijze waarop het onderzoek in Pakistan heeft plaatsgevonden terwijl de rechtbank reeds heeft gemotiveerd dat ook deze informatie deel uitmaakt van het dossier in deze procedure. Omdat verweerder het -kennelijk- niet noodzakelijk acht om zelf kennis te nemen van de onderliggende stukken van het individuele ambtsbericht en van de informatie over de wijze waarop BuZa in Pakistan onderzoek heeft verricht, zal de rechtbank verweerder opdragen om kennis te nemen van die stukken.

29. Het Hof heeft verduidelijkt dat in het geval een uitzondering wordt gemaakt op het recht van de verzoeker op toegang tot zijn dossier, de lidstaten op grond van artikel 23, lid 1, tweede alinea, onder b), van richtlijn 2013/32 in het nationale recht voorzien in procedures die waarborgen dat de rechten van verdediging van de verzoeker worden geëerbiedigd. De rechtbank overweegt voorts dat artikel 8:32 Awb Pro weliswaar voorziet in een zogenoemde ‘special-advocate regeling’, maar de vraag is of die regeling zich leent voor (analoge) toepassing in deze zaak Artikel 8:32 Awb Pro luidt immers als volgt:

(…)

1. De bestuursrechter kan, indien de vrees bestaat dat kennisneming van stukken door een partij haar lichamelijke of geestelijke gezondheid zou schaden, bepalen dat deze kennisneming is voorbehouden aan een gemachtigde die advocaat of arts is dan wel daarvoor van de bestuursrechter bijzondere toestemming heeft gekregen.

2 De bestuursrechter kan, indien kennisneming van stukken door een partij de persoonlijke levenssfeer van een ander onevenredig zou schaden, bepalen dat deze kennisneming is voorbehouden aan een gemachtigde die advocaat of arts is dan wel daarvoor van de bestuursrechter bijzondere toestemming heeft gekregen.

(…)

30. Artikel 23, eerste lid, van richtlijn 2013/32 ziet echter op de mogelijkheid voor de lidstaten om een uitzondering te maken op het recht op toegang tot het dossier wanneer de openbaarmaking van informatie of bronnen de nationale veiligheid, de veiligheid van de organisaties of personen die de informatie hebben verstrekt dan wel de veiligheid van de perso(o)n(en) op wie de informatie betrekking heeft, in gevaar zou brengen, of wanneer het belang van het onderzoek in verband met de behandeling van verzoeken om internationale bescherming door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten of de internationale

betrekkingen van de lidstaten zouden worden geschaad. De rechtvaardiging om inbreuk te maken op het recht op toegang tot het dossier en de belangen die dat kunnen vereisen en daarom een ‘special advocate’ te benoemen, bestaat dus uit wezenlijk andere redenen dan de redenen die ten grondslag liggen aan de regeling die is neergelegd in artikel 8:32 Awb Pro. De rechtbank acht daarom geen termen aanwezig voor toepassing van artikel 8:32 Awb Pro naar analogie in de onderhavige procedure en overweegt dat artikel 8:32 Awb Pro ook niet richtlijnconform kan worden uitgelegd omdat sprake is van wezenlijk andere regelingen. Beide situaties vereisen wel om te voorzien in een wijze waarop de verdedigingsrechten kunnen worden uitgeoefend, waarbij te gelden heeft dat alleen als eiser zijn verdedigingsrechten ten volle kan uitoefenen en als verweerder ook kennis neemt van het gehele dossier, de rechtbank met inachtneming van de standpunten van beide partijen een volwaardige refoulementbeoordeling kan verrichten en zo invulling kan geven aan haar Unierechtelijke verplichting om de naleving van het beginsel van non-refoulement te waarborgen.

31. Het recht op verdediging heeft een fundamenteel karakter wat, naar het oordeel van de rechtbank, een wettelijke basis vereist om dit recht te verankeren en te waarborgen. De rechtbank overweegt dat een wettelijke basis die uitvoering geeft aan artikel 23, eerste lid, van richtlijn 2013/32 vooralsnog ontbreekt. De rechtbank overweegt dat eiser evenwel terecht heeft aangevoerd dat de rechtbank moet waarborgen dat het Unierecht zijn volle werking geniet.

32. De rechtbank zal zich in verband met de verdere voortgang van de procedure na verzending van de tussenuitspraak tot BuZa wenden teneinde de onderliggende ongelakte stukken van het individueel ambtsbericht en informatie over de wijze waarop het onderzoek in Pakistan heeft plaatsgevonden en waar dit ambtsbericht op is gebaseerd, op te vragen. De rechtbank zal BuZa en een termijn van twee weken verlenen om die stukken te verschaffen. De rechtbank zal kennisnemen van al die stukken.

33. De rechtbank draagt in aanvulling hierop verweerder op om ook zelf kennis te nemen van de inhoud van deze stukken.

34. De rechtbank zal het verzoek van eiser inwilligen en bepalen dat mr. B. Toemen inzage zal moeten verkrijgen in deze stukken. De rechtbank bepaalt tevens dat informatie over de wijze waarop het onderzoek door BuZa in Pakistan heeft plaatsgevonden vooralsnog niet in het dossier wordt geplaatst omdat voorzienbaar is dat BuZa zal verzoeken om een 8:29 Awb beslissing ten aanzien van deze stukken. De griffie van de rechtbank zal met BuZa contact opnemen om na te vragen of BuZa de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht en de stukken over de wijze waarop het onderzoek door BuZa heeft plaatsgevonden, indien een 8:29 Awb-verzoek wordt gedaan en wordt toegewezen, zelf op het ministerie ter inzage aan verweerder en mr. B. Toemen zal aanbieden. De griffie zal daarbij aangeven dat de rechtbank, indien BuZa daartoe verzoekt, deze inzage ook in het gerechtsgebouw kan aanbieden en dan zal zorgdragen dat verweerder en mr. B. Toemen de stukken in een daarvoor geschikte ruimte kunnen inzien.

35. De rechtbank zal de overige beroepsgronden en rechtmatigheidsaspecten van het (terugkeer)besluit beoordelen nadat de rechtbank en partijen kennis hebben genomen van de stukken die de rechtbank bij BuZa zal opvragen en partijen hierover een schriftelijk standpunt hebben kunnen innemen.

36. Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.

Beslissing

De rechtbank:

Bepaalt dat verweerder kennis neemt van de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht en de informatie waarop het Ministerie van Buitenlandse Zaken het onderzoek in Pakistan heeft verricht;
Bepaalt dat mr. B. Toemen, advocaat bij Gelijk Advocaten te ’s-Hertogenbosch bij uitsluiting bevoegd is om de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht en de informatie waarop het Ministerie van Buitenlandse Zaken het onderzoek in Pakistan heeft verricht namens eiser in te zien;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van

mr. E.M.J. Clermonts, griffier.

De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 12 maart 2026.

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat geen rechtsmiddel open maar kan tegelijkertijd met het (mogelijke) hoger beroep tegen de einduitspraak, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Tussenuitspraak inzake toegang tot dossier en verdedigingsrechten in asielprocedure van christen uit Pakistan