Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL26.5956
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2026 in de zaak tussen
[eiser] , eiser
V-nummer: [v-nummer]
(gemachtigde: mr. M. Spapens),
en
de minister van Asiel en Migratie, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A. Weststrate).
Verzoek prejudiciële spoedprocedure (PPU):
Verzoek op grond van artikel 267 van Pro het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) tot het beantwoorden van de navolgende prejudiciële vragen in een spoedprocedure zoals is bepaald in artikel 23bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 107 van Pro het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Motivering van de spoedeisendheid
De prejudiciële verwijzing heeft betrekking op de uitlegging van bepalingen uit de Terugkeerrichtlijn [1] en derhalve op bepalingen uit het Unierecht die behoren tot de gebieden bedoeld in titel V van het derde deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
Eiser valt onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn. Jegens eiser is op 3 februari 2026 een terugkeerbesluit vastgesteld, waarbij een termijn voor vrijwillig vertrek is onthouden. Eiser is op 3 februari 2026 in bewaring gesteld om de terugkeer naar één van de in het terugkeerbesluit genoemde landen voor te bereiden en de verwijderingsprocedure uit te voeren, waardoor zijn vrijheid ten tijde van deze verwijzingsuitspraak is ontnomen en de omstandigheid als bedoeld in artikel 267, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aan de orde is.
In de Nederlandse praktijk is het terugkeerbesluit en de daaruit voortvloeiende terugkeerverplichting de grondslag voor de verwijderingsprocedure, omdat geen van het terugkeerbesluit afzonderlijk verwijderingsbesluit wordt genomen. Het terugkeerbesluit is in dit geval genomen zonder dat inhoudelijk is beoordeeld of het beginsel van non-refoulement in de weg staat aan de verwijdering.
Als het terugkeerbesluit niet kan worden uitgevoerd vanwege het beginsel van non-refoulement, kan de bewaring niet strekken tot de verwijdering van eiser en is de bewaring ter fine van verwijdering niet gerechtvaardigd. Als de bewaring niet rechtmatig is, is de rechtbank verplicht om eiser onmiddellijk in vrijheid te stellen.
De beantwoording van de prejudiciële vragen door het Hof is daarom rechtstreeks van invloed op de uitkomst van het hoofdgeding en kan leiden tot de verplichting voor de rechtbank om eiser in vrijheid te stellen.
De nationale procedure waarin door eiser is opgekomen tegen zijn inbewaringstelling is geschorst totdat het Hof de prejudiciële vragen heeft beantwoord. Tegelijkertijd wordt eiser in bewaring gehouden en wordt door de autoriteiten gewerkt aan zijn verwijdering uit Nederland en de Europese Unie.
De rechtbank verzoekt het Hof om, gelet op deze feiten en omstandigheden, de prejudiciële vragen in een spoedprocedure te behandelen, zoals is bepaald in artikel 23bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 107 van Pro het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie van de Europese Unie (PPU).
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2026 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiser de maatregel van bewaring op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) opgelegd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep moet ook worden aangemerkt als een verzoek om toekenning van schadevergoeding.
De rechtbank heeft het beroep op 16 februari 2026 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Bij bericht van 20 februari 2026 is partijen meegedeeld dat het onderzoek wordt heropend en geschorst omdat de rechtbank het noodzakelijk acht prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Overwegingen
1. De relevante regelgeving heeft de rechtbank opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
2. De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten en omstandigheden. Eiser heeft op 9 februari 2020 een aanvraag gedaan om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (hierna: asielverzoek) in Nederland. Omdat is gebleken dat eiser al op 10 januari 2019 in Frankrijk een asielverzoek had ingediend, is eisers asielverzoek in Nederland niet in behandeling genomen, omdat Frankrijk daarvoor verantwoordelijk werd geacht op grond van de Dublinverordening [2] . Vervolgens bleek eiser met onbekende bestemming vertrokken. Hij is daarom niet overgedragen aan Frankrijk. Eiser heeft op 10 november 2023 een asielaanvraag ingediend in Duitsland. Eiser is op 8 april 2024 overgedragen aan Nederland, maar is op 23 mei 2024 opnieuw in Duitsland aangetroffen. Eiser is sinds 14 september 2025 met onbekende bestemming vertrokken in Duitsland. Op 29 december 2025 hebben de Oostenrijkse autoriteiten Duitsland verzocht eiser terug te nemen op grond van de Dublinverordening. Dat verzoek is op 2 januari 2026 afgewezen. Oostenrijk heeft vervolgens Nederland verzocht eiser terug te nemen. Nederland heeft daarmee ingestemd. Op 27 januari 2026 is eiser overgedragen aan Nederland en aansluitend is aan hem een maatregel van bewaring opgelegd op grond van artikel 59b, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Vw. Deze maatregel is opgeheven op 3 februari 2026 omdat eiser zijn asielaanvraag heeft ingetrokken. Vervolgens is de nu voorliggende maatregel opgelegd.
2.1
Eiser is gehoord voordat hem op 27 januari 2026 de maatregel van bewaring is opgelegd. In dat gehoor heeft eiser verklaard dat hij twee nationaliteiten heeft, dat zijn moeder Marokkaans is en zijn vader Algerijns. Verder heeft eiser verklaard dat hij geen paspoort of andere documenten heeft die zijn nationaliteit kunnen onderbouwen. Eiser heeft ook verklaard dat hij is geboren in Tanger, Marokko. Daarnaast heeft eiser verklaard dat zijn moeder in Marokko woont en zijn vader in Algerije.
In het gehoor dat vooraf is gegaan aan de oplegging van de nu ter beoordeling voorliggende maatregel van bewaring is eiser voorgehouden dat hij Nederland en de EU direct moet verlaten en terug moet keren naar Marokko of Algerije, omdat er aanwijzingen zijn dat hij wellicht één van deze nationaliteiten bezit. Eiser heeft daarop verklaard: “Oké. Maar ik kom uit Libië.” Eiser heeft aangegeven dat hij dit niet kan aantonen, want er was oorlog en toen is hij weggegaan. Eiser heeft verder verklaard dat hij niets heeft in Marokko, en dat hij daar familieproblemen heeft. Ook kan hij niet terugkeren naar Algerije, omdat hij geen relatie heeft met dat land. Terugkeer naar Libië kan volgens eiser niet omdat daar oorlog is.
2.2
Aan eiser is op 3 februari 2026, voorafgaand aan het opleggen van de maatregel van bewaring, een terugkeerbesluit opgelegd, waarbij hem een termijn voor vrijwillig vertrek is onthouden. Als landen van terugkeer worden Marokko, Algerije en Libië genoemd. Aan eiser is ook een inreisverbod voor de duur van één jaar opgelegd. Eiser heeft geen beroep ingesteld tegen het terugkeerbesluit.
3. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte geen refoulementbeoordeling heeft gemaakt in het terugkeerbesluit en bij de oplegging van de maatregel van bewaring. Eiser wijst op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 12 februari 2026 [3] . Volgens eiser is daarmee het terugkeerbesluit niet rechtmatig, en kon de maatregel van bewaring daarom ook niet rechtmatig worden opgelegd.
3.1
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beoordeling van de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit niet voorligt omdat er geen beroep tegen het terugkeerbesluit is ingesteld. Verder stelt verweerder dat het onduidelijk is naar welk van de drie genoemde landen eiser zou moeten terugkeren door toedoen van eiser. Het zou volgens verweerder te ver strekken om een theoretische refoulementbeoordeling te maken voor één of meerdere van de drie landen. Pas als duidelijk is naar welk land eiser moet terugkeren, bijvoorbeeld omdat de autoriteiten van dat land een laissez-passer ten behoeve van eiser afgeven, zal een refoulementbeoordeling kunnen worden gemaakt in het kader van de bewaring. Verweerder heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat de uitspraak van de Afdeling ziet op een andere situatie, omdat in de situatie die tot die uitspraak heeft geleid, de nationaliteit van de vreemdeling vaststond en daarmee ook duidelijk was naar welk land hij moest terugkeren.
3.2
Gelet op deze standpunten van eiser en verweerder, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag op welk moment, in een zaak als deze, waarbij door toedoen van de vreemdeling niet duidelijk is naar welk land hij moet worden verwijderd, een refoulementbeoordeling moet worden gemaakt: het moment waarop het terugkeerbesluit wordt vastgesteld dan wel het moment waarop de bewaringsmaatregel wordt opgelegd, of het moment waarop vast komt te staan naar welk land de vreemdeling dient terug te keren. De rechtbank is van oordeel dat het niet mogelijk is de vraag te beantwoorden zonder zich tot het Hof te wenden, omdat het Hof zich over deze vraag nog niet heeft uitgelaten. Daarbij is volgens de rechtbank van belang dat, hoewel er geen beroep tegen het terugkeerbesluit is ingesteld, de rechtbank wel ambtshalve gehouden is na te gaan of sprake is van een terugkeerbesluit waarop de maatregel van bewaring kan worden gebaseerd. Deze toets komt erop neer dat de rechter controleert of het besluit voldoet aan de specifieke vereisten die aan een terugkeerbesluit worden gesteld, maar ook aan de algemene vereisten die aan elk besluit worden gesteld. De Afdeling heeft in vaste rechtspraak [4] geoordeeld dat de specifieke vereisten voor een terugkeerbesluit volgen uit het arrest van het Hof van 14 mei 2020, punt 114 (hierna: het arrest FMS) [5] . Hieruit volgt dat een “terugkeerbesluit” moet worden opgevat als een bestuurlijke of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een derdelander illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld. Overeenkomstig artikel 3, punt 3, van de Terugkeerrichtlijn wordt de betrokken persoon met deze terugkeerverplichting bevolen om terug te keren naar hetzij zijn land van herkomst, hetzij een land van doorreis, hetzij een ander derde land waarnaar hij vrijwillig besluit terug te keren en waar hij wordt toegelaten. Verder volgt uit het arrest FMS dat, wanneer de nationale autoriteit voornemens is een terugkeerbesluit uit te vaardigen, zij krachtens artikel 5 van Pro de Terugkeerrichtlijn met name zorg moet dragen voor de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement. De rechtbank leidt hieruit af dat bij het opleggen van een terugkeerverplichting dus een land van bestemming moet worden vastgesteld overeenkomstig artikel 3, punt 3, van de Terugkeerrichtlijn en dat voor dat land een refoulementbeoordeling moet worden gemaakt. Voor de rechtbank duidt dit erop dat deze beoordeling een onderdeel is van de specifieke vereisten die aan een terugkeerbesluit worden gesteld. Daarom vraagt de rechtbank zich af of in het geval het beroep voorligt tegen een maatregel van bewaring die is opgelegd ter fine van verwijdering, en die maatregel is gebaseerd op een terugkeerbesluit, de rechtbank ook moet beoordelen of in het terugkeerbesluit een (juiste) refoulementbeoordeling is gemaakt, ook al ligt dat terugkeerbesluit niet ter toetsing voor. Daarbij is dan vervolgens de vraag of in een specifiek geval als dit, waarbij meerdere landen van terugkeer zijn genoemd en de vreemdeling niet meewerkt aan de vaststelling van zijn nationaliteit, de refoulementbeoordeling al moet worden gemaakt op het moment dat het terugkeerbesluit wordt vastgesteld, of dat dit mag op een later moment.
4. Met het benoemen van Marokko, Algerije en Libië als landen van terugkeer in het terugkeerbesluit heeft verweerder voldaan aan de opdracht die volgt uit de rechtspraak van de Afdeling [6] , waarin is aangesloten bij het arrest FMS. In de genoemde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat een rechtmatig terugkeerbesluit alleen kan worden genomen als daarin een land van terugkeer [7] wordt genoemd. Daarom moet volgens de Afdeling ook in een geval waarin de vreemdeling zijn nationaliteit en herkomst niet aannemelijk heeft gemaakt een dergelijk land worden genoemd. Volgens de Afdeling behoeft verweerder in een dergelijke situatie niet alsnog de door de vreemdeling gestelde asielmotieven met betrekking tot dat land te onderzoeken. Een effectieve beoordeling van het risico op refoulement is op het moment van het nemen van het terugkeerbesluit niet mogelijk en kan daarom achterwege blijven zolang niet meer bekend is over de nationaliteit en herkomst van de vreemdeling, aldus de Afdeling in die uitspraak, die dateert van vóór het arrest van het Hof van 4 september 2025 [8] .
4.1
In een geval als dit, waarbij drie mogelijke landen van terugkeer zijn vastgesteld in het terugkeerbesluit en het niet duidelijk is naar welk land of welke landen eiser kan worden teruggestuurd, lijkt het niet (goed) mogelijk om een refoulementbeoordeling te maken. Het risico op refoulement kan immers alleen realistisch worden onderzocht tegen de achtergrond van een aannemelijke nationaliteit en herkomst van de vreemdeling en dus pas als duidelijk is naar welk land de vreemdeling moet terugkeren. Wel is denkbaar dat een minder volledige refoulementbeoordeling wordt gemaakt in dit soort gevallen. Zo zou een beperktere refoulementbeoordeling kunnen worden gemaakt aan de hand van de algemene (veiligheids)situatie van een land, dan wel landen, van terugkeer, al dan niet voor specifieke groepen mensen. Deze situatie kan blijken uit bijvoorbeeld de landeninformatie of het beleid van verweerder. De door verweerder gekozen werkwijze houdt in dat ook deze beperkte toets niet wordt gemaakt. Verweerder maakt immers voorlopig in het geheel geen refoulementbeoordeling. De rechtbank merkt hierbij op dat van belang kan zijn of de vreemdeling zelf verwarring zaait door meerdere nationaliteiten of regio’s van herkomst op te geven, waardoor hij zelf het onderzoek naar een mogelijk risico op refoulement moeilijk, dan wel onmogelijk maakt. De rechtbank merkt verder in het kader van de effectieve rechtsbescherming op dat als een inhoudelijke en volledige beoordeling van het risico op non-refoulement achterwege blijft bij het nemen van het terugkeerbesluit of bij de inbewaringstelling, omdat de vreemdeling zijn herkomst en nationaliteit niet aannemelijk heeft gemaakt, deze beoordeling op een later moment alsnog kan plaatsvinden. Verweerder moet een refoulementbeoordeling in ieder geval maken als komt vast te staan naar welk land de vreemdeling moet terugkeren. Dit is bijvoorbeeld het geval als de vreemdeling alsnog zijn gestelde nationaliteit heeft onderbouwd, of omdat de nationale autoriteiten van het land van terugkeer een toezegging hebben gedaan om een laissez-passer af te geven voor de verwijdering van de vreemdeling. Deze beoordeling kan worden gemaakt tijdens de periodieke beoordeling van de maatregel van bewaring. Ook kan de vreemdeling een apart rechtsmiddel aanwenden tegen de feitelijke uitzetting naar een land van terugkeer.
4.3
Echter, uit verschillende arresten [9] van het Hof blijkt ook dat bij de beoordeling in alle stadia van de procedure, vanaf het moment waarop een terugkeerbesluit wordt vastgesteld tot het moment waarop de uitvoering van dat besluit door de rechter wordt getoetst, rekening moet worden gehouden met het beginsel van non-refoulement. Het Hof heeft zich echter niet uitgelaten over een situatie als deze, waarin meer landen van terugkeer zijn genoemd in het terugkeerbesluit en mede door toedoen van de vreemdeling nog niet vaststaat naar welk land hij moet terugkeren.
4.4
In een geval als dit kan een maatregel van bewaring alleen worden opgelegd als daaraan een geldig terugkeerbesluit ten grondslag ligt. Het doel van de maatregel van bewaring is het realiseren van het vertrek van de vreemdeling, hetzij vrijwillig, hetzij door uitzetting. Tijdens de periode van bewaring is de vreemdeling beschikbaar voor nader onderzoek naar diens nationaliteit en herkomst, en kan met hem onder meer worden gesproken over de activiteiten die de vreemdeling zelf kan ondernemen om zijn nationaliteit en herkomst aan te tonen. Daarnaast kan verweerder tijdens de periode van bewaring contact opnemen met de autoriteiten van één of meer van de in het terugkeerbesluit genoemde landen van terugkeer, dan wel het genoemde land van terugkeer en de vreemdeling, desgewenst, presenteren bij die autoriteiten. Ten slotte is de vreemdeling tijdens de periode van bewaring, indien de nationaliteit van de vreemdeling wordt bevestigd door de autoriteiten van één (of meer) van de genoemde landen, ook beschikbaar om de daadwerkelijke uitreis voor te bereiden en te regelen en, zo nodig, een actuele refoulementbeoordeling te maken. Het is voor de vreemdeling mogelijk om rechtsmiddelen aan te wenden tegen de oplegging en het voortduren van de maatregel van bewaring, en ook tegen de feitelijke uitzetting. De rechter kan en zal dan, al dan niet ambtshalve toetsend, een beoordeling maken aan de hand van de feiten en omstandigheden die op dat moment bekend zijn. Daarmee beschikt de vreemdeling ook in een geval als dit, waarbij dus nog niet duidelijk is naar welk land hij moet terugkeren, in ieder geval vóórdat daadwerkelijk wordt overgegaan tot uitzetting, over een effectief rechtsmiddel, waarbij een refoulementbeoordeling zal worden gemaakt als bekend is geworden naar welk land de vreemdeling kan worden verwijderd.
4.5
Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank zich genoodzaakt zich tot het Hof te wenden om bij wijze van prejudiciële beslissing antwoord te geven op de volgende vragen:
1. Moet in een situatie als deze, waarbij drie mogelijke landen van terugkeer zijn genoemd in het terugkeerbesluit en op het moment dat het terugkeerbesluit werd vastgesteld (nog) niet duidelijk was naar welk land de vreemdeling zal terugkeren, een refoulementbeoordeling worden gemaakt op het moment van het vaststellen van het terugkeerbesluit? Mag de bewaringsrechter dit ambtshalve beoordelen als een specifiek vereiste van het terugkeerbesluit, ook als geen rechtsmiddel tegen dat terugkeerbesluit bij hem voorligt?
1a. Zo ja, moet de refoulementbeoordeling dan zien op alle in het terugkeerbesluit genoemde mogelijke landen van terugkeer? Moet de refoulementbeoordeling worden gemaakt alsof de vreemdeling de nationaliteit en herkomst heeft van de genoemde landen van terugkeer, of kan worden volstaan met een beoordeling die alleen is gebaseerd op de algemene situatie in de betreffende landen, al dan niet in combinatie met wat bekend is over de vreemdeling zoals bijvoorbeeld diens religie of bevolkingsgroep? Is daarbij onderscheid te maken in de beoordeling die het bestuursorgaan in die situatie moet maken en de beoordeling die de rechter moet maken en zo ja, op welke wijze?
1b. Welke rol speelt hierbij de omstandigheid dat de vreemdeling al dan niet meewerkt aan het vaststellen van een land van terugkeer?
2. Moet in een situatie als deze, waarbij drie mogelijke landen van terugkeer zijn genoemd in het terugkeerbesluit en op het moment van inbewaringstelling (nog) niet duidelijk was naar welk land de vreemdeling moet terugkeren, een refoulementbeoordeling worden gemaakt bij het opleggen van de maatregel van bewaring, terwijl de bewaring tot doel heeft te werken aan de terugkeer van die vreemdeling, onder meer door hem beschikbaar te houden voor de vaststelling van zijn nationaliteit of herkomst, en daarmee naar welk land de vreemdeling moet terugkeren? Zo ja, moet de refoulementbeoordeling dan zien op alle in het terugkeerbesluit genoemde mogelijke landen van terugkeer?
2a. Welke rol speelt hierbij de omstandigheid dat de vreemdeling al dan niet meewerkt aan het vaststellen van een land van terugkeer?
3. Indien de eerste en tweede vraag ontkennend moeten worden beantwoord, kan dan in een situatie als deze worden gewacht met het maken van een refoulementbeoordeling tot duidelijk is naar welk land de vreemdeling moet terugkeren, bijvoorbeeld als zijn nationaliteit is bevestigd door de autoriteiten van dat land, of als de vreemdeling zelf zijn nationaliteit heeft aangetoond?
5. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- verzoekt het Hof bij wege van prejudiciële beslissing in een spoedprocedure uitspraak te doen op de hierboven onder 4.5 geformuleerde vragen;
- schorst de behandeling van het beroep totdat het Hof de vragen heeft beantwoord en houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Roubos, rechter, in aanwezigheid van mr. drs. S.R.N. Parlevliet, griffier op 3 maart 2026.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze verwijzingsuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze verwijzingsuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.