ECLI:NL:RBDHA:2026:3590

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 23/6148

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 januari 2026 in de zaak tussen

Regionaal Sorteercentrum West B.V., uit Den Haag, eiseres

(gemachtigde: mr. W.J.W. van Eijk),

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college

(gemachtigde: [naam 1]).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de door het college opgelegde last onder dwangsom wegens het herhaaldelijk lozen van afvalwater dat niet voldoet aan de in een omgevingsvergunning voorgeschreven concentratie-eis voor sulfaat. Eiseres is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd. Eiseres krijgt dus gelijk. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Inleiding en procesverloop

2. Eiseres drijft een inrichting aan de [adres] te [plaats] . Tot de inrichting behoort een IPPC-installatie. De inrichting is een type C-inrichting in de zin van artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit).

2.1.

Met het besluit van 28 juli 2000 heeft het college aan de rechtsvoorganger van eiseres een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend. Aan de revisievergunning zijn voorschriften verbonden. De revisievergunning is verleend voor:

I. het opslaan en overslaan alsmede sorteren/scheiden van:
- ongesorteerd bouw- en sloopafval
- niet specifiek ziekenhuisafval
- kantoor-, winkel- en dienstenafval

- agrarisch afval

- grof huishoudelijk afval

- dakafval

II. het breken van ongesorteerd bouw- en sloopafval (BSA)

III. het uitsluitend op- en overslaan van:

- veegvuil:
- verontreinigde grond:

- gecontamineerd bouw- en sloopafval.

2.2.

Op 20 april 2022 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd bij de inrichting van eiseres. Uit het controlerapport van 16 juni 2022 blijkt dat de toezichthouder monsters van het geloosde afvalwater van de inrichting van eiseres heeft genomen en dat is geconstateerd dat deze monsters 400 mg/l sulfaat bevatten. In het rapport is vermeld dat op grond van voorschrift 12.3, onder a, van de revisievergunning, in samenhang bezien met de zorgplicht in artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder n, van het Activiteitenbesluit, de concentratie aan sulfaat in het geloosde afvalwater maximaal 300 mg/l mag zijn.

2.3.

Op 7 december 2022 heeft de toezichthouder opnieuw een controle uitgevoerd, waarvan op 15 december 2022 een controlerapport is opgemaakt. Daaruit blijkt dat de toezichthouder opnieuw monsters van het geloosde afvalwater bij de inrichting van eiseres heeft genomen en dat deze 1.300 mg/l sulfaat bevatten.

2.4.

Het college heeft op 9 januari 2023 het voornemen tot het opleggen van lasten onder dwangsom om (onder meer) deze overtreding te beëindigen aan eiseres bekendgemaakt. Eiseres heeft een zienswijze ingediend.

2.5.

Het college heeft in de ingediende zienswijze geen aanleiding gezien om van het voornemen af te zien. Met het besluit van 17 maart 2023 (het primaire besluit) heeft het college eiseres gelast om binnen acht weken te voldoen aan voorschrift 12.3 van de revisievergunning, in samenhang bezien met artikel 2.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), door maatregelen te treffen en de lozing van sulfaat te beperken tot 300 mg/l in enig steekmonster. De dwangsom bedraagt € 5.000,- per keer dat wordt geconstateerd dat niet aan de last is voldaan, met een submaximum van € 5.000,- per week. Het maximum van de te verbeuren dwangsommen bedraagt € 25.000,-.

2.6.

Met het bestreden besluit van 10 augustus 2023 op het bezwaar van eiseres is het college, onder aanvulling van de motivering, bij het primaire besluit gebleven.

2.7.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft nadere stukken ingediend.

2.8.

De rechtbank heeft het beroep op 5 december 2025 op zitting behandeld. Eiseres is hier vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Het college heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 5] .

Beoordeling door de rechtbank

Overgangsrecht Omgevingswet

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

3.1.

De last onder dwangsom is op 17 maart 2023 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo en het Activiteitenbesluit van toepassing blijven.

Omvang van het geding

4. De rechtbank stelt vast dat het beroep van eiseres niet ziet op het tweede onderdeel van de last onder dwangsom, dat ziet op de concentratie van onopgeloste bestanddelen in het bedrijfsafvalwater. In geschil is enkel het eerste onderdeel van de last onder dwangsom, dat ziet op de concentratie van sulfaat in het geloosde afvalwater.

Is sprake van een overtreding?

5. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding. Eiseres voert hiertoe aan dat vergunningvoorschrift 12.3 sinds de inwerkingtreding van paragraaf 3.4.3 van het Activiteitenbesluit, op grond van het overgangsrecht van artikel 6.1 van het Activiteitenbesluit nog uitsluitend van toepassing is op afvalwater dat in contact is geweest met goederen, niet zijnde inerte goederen. Eiseres betoogt dat het college niet heeft aangetoond dat het afvalwater op 20 april 2022 en 7 december 2022 in contact is geweest met goederen, niet zijnde inerte goederen. Volgens eiseres is daarom niet boven redelijke twijfel verheven dat vergunningvoorschrift 12.3 is overtreden.

5.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat eiseres wel heeft gehandeld in strijd met vergunningvoorschrift 12.3. Het college wijst erop dat al het afvalwater op het terrein van de inrichting van eiseres door dezelfde controleput wordt geleid voordat het afvalwater wordt geloosd in het openbaar vuilwaterriool. Volgens het college betekent dit dat het afvalwater van zowel de op- en overslag van inerte goederen als van de op- en overslag van goederen, niet zijnde inerte goederen wordt afgevoerd naar het lozingspunt waar de monsters zijn genomen. Volgens het college wordt op het terrein van de inrichting van eiseres ook ongesorteerd bouw- en sloopafval opgeslagen, hetgeen volgens het college is aan te merken als een goed, niet zijnde een inert goed. Daarvoor geldt vergunningvoorschrift 12.3 nog steeds. Nu uit de monsters is gebleken dat het geloosde afvalwater de voorgeschreven concentratie aan sulfaat overschrijdt, is sprake van een overtreding van artikel 2.3 van de Wabo in combinatie gelezen met dit vergunningvoorschrift, aldus het college.

5.2.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

5.3.

Voorschrift 12.3 van de revisievergunning luidt (voor zover relevant):

“Het afvalwater waarin in enig steekmonster de concentratie aan sulfaat bepaald volgens NEN 6487 hoger is dan 300 mg/l mag niet op het openbaar riool worden geloosd.”

5.4.

De rechtbank stelt voorop dat handhavend optreden alleen mogelijk als sprake is van een overtreding. Aan een sanctiebesluit moet een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot de conclusie dat sprake is van een overtreding dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen.^[1]

5.5.

Naar het oordeel van de rechtbank is het standpunt van het college dat sprake is van een overtreding niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank acht daarbij van belang dat vergunningvoorschrift 12.3 met de inwerkingtreding van paragraaf 3.4.3 van het Activiteitenbesluit op 1 januari 2011 op grond van artikel 6.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit gedurende drie jaar als maatwerkvoorschrift is aangemerkt en nadien niet meer geldt, voor zover het Activiteitenbesluit op de inrichting van toepassing is.

5.6.

Paragraaf 3.4.3 van het Activiteitenbesluit is van toepassing op het op- en overslaan van inerte goederen.^[2]Paragraaf 3.4.3 van het Activiteitenbesluit is bij een drietal categorieën inrichtingen ook van toepassing op het op- en overslaan van goederen, niet zijnde inerte goederen.^[3]De inrichting van eiseres is niet aan te merken als één van deze inrichtingen.

5.7.

Artikel 3.33, vierde lid, van het Activiteitenbesluit geeft regels over het in het vuilwaterriool lozen van afvalwater dat in contact is geweest met inerte goederen. Daarom gold vergunningvoorschrift 12.3 met ingang van 1 januari 2011 ten aanzien van de lozing van afvalwater dat in contact is geweest met inerte goederen op grond van artikel 6.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit gedurende drie jaar als maatwerkvoorschrift en nadien niet meer. Vergunningvoorschrift 12.3 was daarom ten tijde van de controles door de toezichthouder in 2022 alleen nog van kracht voor afvalwater dat in contact is geweest met goederen, niet zijnde inerte goederen. Daarop is het Activiteitenbesluit immers niet van toepassing. En in artikel 3.33, vierde lid, van het Activiteitenbesluit is voor het in het vuilwaterriool lozen van afvalwater dat in contact is geweest met inerte goederen geen maximale concentratie aan sulfaat bepaald.

5.8.

De rechtbank ziet zich in het licht van het voorgaande voor de vraag gesteld of het college aannemelijk heeft gemaakt dat het geloosde afvalwater van de inrichting van eiseres in contact is geweest met goederen, niet zijnde inerte goederen. Uit de constateringsrapporten van 16 juni 2022 en 15 december 2022 blijkt niet dat is vastgesteld dat het afvalwater van de inrichting van eiseres in contact is geweest met goederen, niet zijnde inerte goederen. De toezichthouder van het college heeft enkel monsters genomen bij het lozingspunt. Het standpunt van het college dat eiseres in strijd heeft gehandeld met vergunningvoorschrift 12.3 is daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd.

5.9.

Voor zover het college stelt dat er op het buitenterrein van de inrichting van eiseres wel goederen, niet zijnde inerte goederen, worden opgeslagen, waarmee het afvalwater in contact moet zijn geweest, overweegt de rechtbank dat het college dit niet aannemelijk heeft gemaakt. De veronderstelling van het college dat op het buitenterrein van de inrichting van eiseres bouw- en sloopafval wordt opgeslagen is onjuist gebleken, gelet op de door eiseres overgelegde inrichtingstekening en de ter zitting door eiseres gegeven toelichting dat bouw- en sloopafval en overigens ook gips nooit op het buitenterrein van de inrichting van eiseres zijn opgeslagen, maar altijd onder een overkapping. De veronderstelling van het college wordt als gezegd ook niet gesteund door een deugdelijke en controleerbare vaststelling door de toezichthouder.

5.10.

Dat op het buitenterrein wel ongebroken puin wordt opgeslagen, maakt het voorgaande niet anders. De rechtbank kan immers niet vaststellen of dit ongebroken puin een goed, niet zijnde een inert goed is. Het is aan de toezichthouder om dat vast te stellen. Daarbij komt dat het ongebroken puin volgens eiseres na slechts één handeling, namelijk het breken daarvan, is om te zetten in een bouwstof die op grond van artikel 3.39, aanhef en onder a van de Activiteitenregeling milieubeheer als inert goed wordt aangemerkt, voor zover deze niet verontreinigd is met bodembedreigende stoffen. Het college heeft ook niet door de toezichthouder laten vaststellen dat het ongebroken puin is verontreinigd met bodembedreigende stoffen.

5.11.

In het licht van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend mocht opgetreden. Het betoog slaagt. Nu het bestreden besluit reeds om deze reden niet in stand kan blijven, behoeven de overige beroepsgronden van eiseres geen bespreking.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar nemen, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank draagt niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.

6.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college binnen twaalf weken een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak.

6.2.

Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 10 augustus 2023;

- draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: relevante wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.3, aanhef en onder a

Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:

a. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.

Activiteitenbesluit Milieubeheer

Artikel 3.31, eerste, derde en vijfde lid

1. Deze paragraaf is van toepassing op het op- en overslaan van inerte goederen.

[…]

3.
Onverminderd het eerste lid is deze paragraaf voor zover het betreft inrichtingen type C van toepassing op:

a. het op- en overslaan van goederen, niet zijnde inerte goederen, voor zover dat niet is geregeld in de paragrafen 3.4.1, 3.4.2, 3.4.4 tot en met 3.4.7, 3.4.11, 4.1.1 tot en met 4.1.4 en 4.1.7, bij:

1°.een autodemontagebedrijf of een demontagebedrijf voor tweewielige motorvoertuigen;

2°.een zuiveringtechnisch werk, of

3°.een inrichting waar uitvoering wordt gegeven aan titel 10.4 van de wet;

b. het lozen in een aangewezen oppervlaktewaterlichaam als gevolg van het op- en overslaan van andere goederen dan inerte goederen.

[…]

5.
Bij ministeriële regeling worden goederen aangewezen welke in ieder geval worden aangemerkt als inerte goederen.

[…]

Artikel 3.33, vierde lid

Het in een vuilwaterriool lozen van afvalwater dat in contact is geweest met inerte goederen vindt slechts dan plaats indien het lozen, bedoeld in het eerste tot en met het derde lid, redelijkerwijs niet mogelijk is en het gehalte aan onopgeloste stoffen niet meer bedraagt dan 300 milligram per liter.

Artikel 6.1, eerste lid

1. Voor inrichtingen waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, een vergunning op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer dan wel een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking en onherroepelijk was, worden de voorschriften van die vergunning gedurende drie jaar na het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, aangemerkt als maatwerkvoorschriften, mits de voorschriften van die vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover dit besluit op de inrichting van toepassing is.

Activiteitenregeling Milieubeheer

Artikel 3.39, aanhef en onder a

Voor de toepassing van artikel 3.31, vijfde lid, van het besluit worden onder inerte goederen, in ieder geval de volgende goederen verstaan, voor zover deze niet verontreinigd zijn met bodembedreigende stoffen:

a. bouwstoffen als bedoeld in artikel 1 van Pro het Besluit bodemkwaliteit die binnen dat besluit toepasbaar zijn, uitgezonderd IBC-bouwstoffen als bedoeld in dat artikel.

Vernietiging last onder dwangsom wegens onvoldoende bewijs sulfaatlozing