ECLI:NL:RBDHA:2026:2981

Uitspraak

RECHTBANK Den Haag

Team handel

Zaak- / rolnummer: C/09/682584 / HA ZA 25-284

Vonnis van 18 februari 2026

in de zaak van

1.DE VERENIGING VEILIGHEIDSDOMEIN NEDERLAND te Maastricht,

2.
DE VERENIGING ALTERNATIEF VOOR VAKBONDte Amsterdam,

eisers,

eiser sub 1 hierna te noemen: VVNL,

eiser sub 2 hierna te noemen: AVV,

hierna samen te noemen: VVNL c.s.,

advocaat: mr. H. van Meerten,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES)te Den Haag,

gedaagde,

hierna te noemen: de Staat,

advocaat: mr. P.J. Mauser,

waarin zich aan de zijde van de Staat hebben gevoegd:

1.DE NEDERLANDSE VEILIGHEIDSBRANCHE te Gorinchem,2. DE FEDERATIE NEDERLANDSE VAKBEWEGING te Utrecht,

3.
CNVte Utrecht,

4.
DE UNIEte Culemborg,

gevoegde partijen,

hierna te noemen: de cao-partijen,

advocaat: mr. M.H.D. Vergouwen.

1.Waar gaat deze zaak over?

In deze zaak vorderen VVNL c.s. verklaringen voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor onrechtmatige rechtspraak. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft volgens VVNL c.s. namelijk ten onrechte nagelaten ambtshalve te toetsen aan artikelen 28 en 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest). Ook zou de Afdeling ten onrechte geen prejudiciële vragen hebben gesteld aan het Europese Hof van Justitie (hierna: HvJEU). De rechtbank wijst de vorderingen af. In de kwesties die bij de Afdeling speelden was er namelijk geen Unierecht aan de orde. Daardoor is het in de jurisprudentie ontwikkelde toetsingskader voor lidstaataansprakelijkheid bij schending van Unierecht niet van toepassing in deze zaak.

2.De procedure

2.1.

Het procesdossier bestaat uit de volgende stukken:

- de dagvaarding van VVNL c.s. van 24 maart 2025 met producties 1 tot en met 3;

- de conclusie van antwoord van de Staat van 10 juni 2025 met 1 productie;

- de incidentele conclusie tot voeging van de cao-partijen van 19 december 2025 met producties 1 tot en met 6;

- de akte houdende antwoord in incident tot voeging van de Staat van 5 januari 2026;

- de akte houdende antwoord in incident tot voeging van VVNL c.s. van 9 januari 2026;

- de mondelinge uitspraak in incident van 9 januari 2026 waarin het de cao-partijen is toegestaan zich te voegen aan de zijde van de Staat, waarvan een proces-verbaal is opgemaakt dat aan partijen is verstrekt;

- de door VVNL c.s., de Staat en de cao-partijen overgelegde pleitnotities.

2.2.

Op 9 januari 2026 heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden. Daarbij waren partijen vertegenwoordigd, bijgestaan door hun advocaten. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat ter zitting is besproken. Vervolgens is vonnis bepaald.

3.De feiten

3.1.

VVNL is een werkgeversvereniging in de veiligheidsbranche. AVV is een vakbond ter behartiging van de belangen van werknemers in onder meer de veiligheidsbranche.

3.2.

De cao-partijen zijn werkgevers- en werknemersverenigingen die de cao Particuliere Beveiliging 2019-2021 (hierna:
cao PB-2019), de cao Particuliere Beveiliging 2021-2023 (hierna:
cao PB-2021) en de cao Sociaal Fonds Particuliere Beveiliging 2021-2026 (hierna:
cao SFPB-2021) hebben afgesloten.

3.3.

De cao-partijen hebben de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) in 2019 en 2021 verzocht om deze cao’s algemeen verbindend te verklaren voor de gehele bedrijfstak.

3.4.

Per 4 mei 2019 heeft de minister de
cao PB-2019en per 4 mei 2021 de
cao PB-2021en de
cao SFPB-2021algemeen verbindend verklaard, waardoor de bepalingen van die regelingen vanaf die momenten van toepassing waren op alle werkgevers en werknemers in, kort gezegd, de beveiligingsbranche.

3.5.

VVNL heeft, destijds samen met De Unie, de minister verzocht om dispensatie van de hiervoor bedoelde besluiten tot algemeenverbindendverklaring. Op 30 april 2019 heeft de minister het verzoek om dispensatie ten aanzien van de
cao PB-2019toegewezen. Op het bezwaar van de cao-partijen heeft de minister de toewijzing van het dispensatieverzoek gehandhaafd. Het beroep daartegen heeft de rechtbank Midden-Nederland bij uitspraak van 20 juli 2021 gegrond verklaard, waarbij (onder meer) het dispensatiebesluit is herroepen.

3.6.

De minister heeft de dispensatieverzoeken ten aanzien van de
cao PB-2021en de
cao SFPB-2021bij besluiten van 20 en 22 oktober 2021 afgewezen. Bij beslissing op bezwaar van 5 oktober 2022 heeft de minister de dispensatie alsnog verleend. De rechtbank Midden-Nederland heeft op 8 december 2023 het beroep van de cao-partijen tegen die besluiten gegrond verklaard, waarna de dispensatieverzoeken door de minister gedeeltelijk zijn toegewezen.

3.7.

Onder meer VVNL en De Unie (ten aanzien van de
cao PB-2019) dan wel VVNL en AVV (ten aanzien van de
cao PB-2021en de
cao SFPB-2021) hebben hoger beroep ingesteld tegen de hiervoor onder 3.5 en 3.6 genoemde uitspraken. Op 30 oktober 2024 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in deze zaken.^[1]De Afdeling heeft het beroep van VVNL en De Unie (de
cao PB-2019) en het beroep van VVNL en AVV (de
cao PB-2021en de
cao SFPB-2021) ongegrond verklaard. In die laatste zaak is het beroep van De Nederlandse Veiligheidsbranche en anderen gegrond verklaard, op grond waarvan het (nadere) besluit waarin de dispensatieverzoeken gedeeltelijk zijn toegewezen (zie hiervoor onder 3.6) alsnog is vernietigd. Kort samengevat komt het oordeel van de Afdeling er op neer dat, op grond van de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten (hierna: de Wet AVV) en het Toetsingskader algemeenverbindendverklaring cao-bepalingen (AVV) (hierna: het Toetsingskader AVV), VVNL en De Unie c.q. AVV niet voldeden aan de voor dispensatie geldende voorwaarden en zij daarom gebonden zijn aan de algemeen verbindend verklaarde cao’s.

4.Het geschil

4.1.

VVNL c.s. vorderen – zakelijk weergegeven – dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens VVNL c.s. en dat de Staat aansprakelijk is voor de daardoor door VVNL c.s. geleden en nog te lijden schade, op te maken bij staat. Bovendien vorderen VVNL c.s. de Staat te veroordelen in de proceskosten.

4.2.

VVNL c.s. leggen daaraan – samengevat – ten grondslag dat de Afdeling ten onrechte heeft nagelaten prejudiciële vragen te stellen aan het HvJEU en/of niet heeft gemotiveerd waarom het stellen van vragen niet nodig was. Bovendien heeft de Afdeling in strijd gehandeld met Unierecht, door niet ambtshalve te toetsen aan artikelen 28 en 47 Handvest. Dit leidt volgens VVNL c.s. tot staatsaansprakelijkheid in de zin van het
Köbler-arrest.^[2]

4.3.

De Staat voert verweer dat strekt tot afwijzing van de vorderingen en met veroordeling van VVNL c.s. in de proceskosten, vermeerderd met de nakosten en wettelijke rente.

4.4.

De Staat voert daartoe – samengevat – aan dat het toetsingskader uit het
Köbler-arrest niet van toepassing is omdat er geen Unierecht aan de orde was in de procedures bij de Afdeling. Mocht dat toetsingskader wel van toepassing zijn, dan stelt de Staat zich op het standpunt dat de
Köbler-voorwaarden voor lidstaataansprakelijkheid niet zijn vervuld. Er is namelijk geen verplichting tot ambtshalve toetsing aan artikelen 28 en 47 Handvest, geen schending van de verwijzingsplicht uit artikel 267 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) en ook niet van de daaruit voortvloeiende motiveringsplicht.

4.5.

De cao-partijen sluiten zich aan bij de standpunten van de Staat en benadrukken dat VVNL c.s. zelf op geen enkel moment in de bestuursrechtelijke procedure een beroep hebben gedaan op artikelen 28 of 47 Handvest en dat zij dit voor het eerst in deze procedure doen. Ook wijzen de cao-partijen er op dat VVNL c.s. de Afdeling niet hebben verzocht om enige prejudiciële vraag te stellen.

4.6.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

5.De beoordeling

5.1.

In het
Köbler-arrest heeft het HvJEU geoordeeld dat een lidstaat onder bepaalde omstandigheden aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die het gevolg is van de beslissing van een in laatste aanleg rechtsprekende nationale rechterlijke instantie. Daarvoor is allereerst vereist dat Unierecht aan de orde is en dat sprake is van een schending van dat Unierecht. Daarnaast moet volgens het HvJEU aan drie voorwaarden zijn voldaan, te weten:

de geschonden regel van Unierecht strekt ertoe particulieren rechten toe te kennen,

er is sprake van een kennelijke en voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht, en

er bestaat een rechtstreeks causaal verband tussen deze schending van de op de lidstaat rustende verplichting en de door de betrokkenen geleden schade.

5.2.

Om te bepalen of sprake is van een kennelijke en voldoende gekwalificeerde schending van Unierecht door de hoogste nationale rechter (de hiervoor genoemde voorwaarde (2) uit het
Köbler-arrest), moet de nationale rechter bij wie een schadevordering is ingediend met alle aspecten rekening houden die de hem voorgelegde situatie kenmerken. Daarbij zijn onder meer de volgende gezichtspunten relevant:^[3]

de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel;

de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale autoriteiten laat;

de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt;

e vraag of een eventuele onjuiste rechtsopvatting al dan niet verschoonbaar is;

de vraag of, in het voorkomende geval, een instelling van de Europese Unie heeft kunnen bijdragen tot de vaststelling of de instandhouding van met het Unierecht strijdige nationale maatregelen of praktijken; en

het feit dat de betrokken rechter zijn verplichting heeft verzuimd om krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU een prejudiciële vraag te stellen.

5.3.

Uit de voorwaarden zoals weergegeven in 5.1 volgt dat het in de
Köbler-jurisprudentie neergelegde toetsingskader alleen van toepassing is als in de hoofdzaak – in dit geval de procedures bij de Afdeling – Unierecht aan de orde is. Uit vaste rechtspraak van het HvJEU volgt dat het Unierecht van toepassing is in een juridische situatie die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Er dient, met andere woorden, een band te bestaan tussen het voorwerp van het nationaalrechtelijke geschil en het recht van de Unie.^[4]Partijen twisten in deze procedure over de vraag of Unierecht aan de orde was in de procedures bij de Afdeling.

5.4.

VVNL c.s. beroepen zich er in deze procedure op dat in de procedures over de dispensatieverzoeken artikelen 28 en 47 Handvest dienden te worden toegepast en stellen dat het Handvest een integraal onderdeel van het Unierecht vormt, waardoor de Afdeling ambtshalve aan het Handvest had moeten toetsen. De Staat voert echter terecht aan dat de bij de Afdeling voorliggende kwesties uitsluitend op basis van het nationale recht dienden te worden beslist en dat Unierecht niet van toepassing was.

5.5.

Het Handvest is binnen de Europese Unie alleen van toepassing binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Dat is ook vastgelegd in het Handvest zelf. Op grond van artikel 51 Handvest Pro is het Handvest namelijk uitsluitend van toepassing op de lidstaten van de Unie wanneer het recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht en een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Als dat het geval is moeten de door het Handvest gewaarborgde grondrechten worden geëerbiedigd, zodat er geen gevallen kunnen zijn waarin het Unierecht geldt zonder dat die grondrechten toepassing vinden.^[5]Maar dit betekent ook dat de in het Handvest gewaarborgde grondrechten van de Unie niet kunnen worden toegepast als het Unierecht in het concrete geval niet van toepassing is op de gegeven situatie.^[6]Voor de toepasselijkheid van Unierecht is het bovendien onvoldoende om enkel aan te voeren dat sprake is van een schending van een grondrecht.^[7]

5.6.

In de kwesties die bij de Afdeling ter beoordeling voorlagen was geen voorschrift of rechtsregel van Unierecht aan de orde. Het ging om de voorwaarden voor dispensatie van een algemeen verbindend verklaarde cao zoals opgenomen in de Wet AVV en het Toetsingskader AVV. Er is geen Unierecht dat de voorwaarden voor dispensatie van een algemeen verbindend verklaarde cao voorschrijft. Ook blijkt niet dat de Wet AVV of het Toetsingskader AVV Unierecht omzet, uitvoert of implementeert of anderszins bij het Unierecht aanknoopt. Ten aanzien van de ILO-verdragen, waar door VVNL c.s. naar is verwezen, geldt dat deze vallen buiten het kader van het Unierecht.^[8]Dit betekent dat uit geen enkel concreet element van de uitspraken van de Afdeling kan worden opgemaakt dat er een band bestaat tussen het voorwerp van die procedures en het recht van de Unie. Het enkele beroep dat VVNL c.s. (pas) in deze procedure doen op artikelen 28 en 47 Handvest maakt dat niet anders.^[9]Het Unierecht was dus niet van toepassing op de procedures bij de Afdeling.

5.7.

Het voorgaande betekent dat het toetsingskader uit het
Köbler-arrest niet van toepassing is op het onderhavige geval. Hierdoor komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van de stellingen die VVNL c.s. in verband daarmee hebben ingenomen, zoals de stelling dat de Afdeling ten onrechte niet (ambtshalve) heeft getoetst aan artikel 28 en Pro 47 Handvest en de stelling dat de Afdeling ten onrechte heeft nagelaten om prejudiciële vragen te stellen aan het HvJEU.

5.8.

De slotsom is dat de rechtbank de vorderingen van VVNL c.s. afwijst.

Proceskosten

5.9.

Naar het oordeel van de rechtbank kan in het incident geen van partijen als de in het ongelijk gestelde partij worden beschouwd. Daarom zullen de proceskosten worden gecompenseerd in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.

5.10.

VVNL c.s. zijn in het ongelijk gesteld en moeten daarom de proceskosten (inclusief nakosten) in de hoofdzaak betalen.

5.11.

De proceskosten van de Staat in de hoofdzaak worden begroot op:

- griffierecht

€

714

- salaris advocaat

€

1.306

(2 punten × € 653)

- nakosten

€

189

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

2.209

5.12.

De proceskosten van de cao-partijen (gezamenlijk) in de hoofdzaak worden begroot op:

- griffierecht

€

714

- salaris advocaat

- nakosten

€

653

189

(1 punt × € 653)

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

1.556

5.13.

De door de Staat gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

6.De beslissing

De rechtbank

6.1.

wijst de vorderingen van VVNL c.s. af;

6.2.

veroordeelt VVNL c.s. hoofdelijk in de proceskosten van de Staat, vastgesteld op € 2.209, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro over de proceskosten van de Staat als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald. Als VVNL c.s. niet tijdig aan de veroordelingen voldoen en het vonnis daarna wordt betekend, dan moeten VVNL c.s. € 98 extra betalen, plus de kosten van betekening;

6.3.

veroordeelt VVNL c.s. hoofdelijk in de proceskosten van de cao-partijen, vastgesteld op € 1.556, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als VVNL c.s. niet tijdig aan de veroordeling voldoen en het vonnis daarna wordt betekend, dan moeten VVNL c.s. € 98 extra betalen, plus de kosten van betekening;

6.4.

verklaart dit vonnis onder 6.2 en 6.3 uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. J.L.M. Luiten, (dhr.) mr. S.M. de Bruijn en mr. S.T.H. Janssen en in het openbaar uitgesproken op 18 februari 2026.

Afwijzing vordering aansprakelijkheid Staat wegens niet-toetsen Unierecht door Afdeling bestuursrechtspraak