ECLI:NL:RBDHA:2026:2180

Uitspraak

RECHTBANK Den Haag

Team handel

zaak- / rolnummer: C/09/689485 / HA ZA 25-675

Vonnis van 11 februari 2026

in de zaak van

OMGEVINGSHUIS COOPERATIE U.A.te Drachten,

eiseres,

advocaat: mr. M. Schuring,

tegen

CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERSte Den Haag,

gedaagde,

advocaten: mrs. M. van Rijn en T.A. Burger.

Partijen worden hierna ‘Omgevingshuis’ en ‘het COA’ genoemd.

1.Waar gaat deze zaak over?

1.1.

Omgevingshuis heeft een deel van een hotel te huur aangeboden aan het COA voor de huisvesting van asielzoekers. Het COA is dit deel van het hotel gaan huren via een andere partij. Omgevingshuis meent dat het COA onrechtmatig heeft gehandeld door haar aanbod zonder selectieprocedure terzijde te leggen en in plaats daarvan een contract aan te gaan met deze andere partij. In deze procedure vordert Omgevingshuis een verklaring voor recht dat het COA hierdoor onrechtmatig heeft gehandeld en de daardoor bij Omgevingshuis veroorzaakte schade moet vergoeden. Daarnaast vordert Omgevingshuis inzage in een aantal stukken.

2.De procedure

2.1.

Het procesdossier bestaat uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 18 juli 2025 met producties 1 tot en met 14;
de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 3;
de akte vermeerdering van eis.

2.2.

De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 9 december 2025.

3.De feiten

3.1.

Omgevingshuis adviseert overheden, projectontwikkelaars en bouwondernemers op het terrein van de Omgevingswet en bij huisvestingsvraagstukken.

3.2.

Op 23 juli 2023 hebben het COA en Le Cocq Holding Didam II BV (hierna: LCHD) een raamovereenkomst gesloten (hierna: de raamovereenkomst). LCHD is een commerciële partij die actief is op het gebied van onder meer het huisvesten van arbeidsmigranten. De raamovereenkomst was gericht op de commerciële tijdelijke verhuur van opvanglocaties voor vluchtelingen via LCHD aan het COA. Onder deze raamovereenkomst werden aanvullende huurovereenkomsten gesloten op grond waarvan LCHD specifieke locaties aan het COA verhuurde. In de considerans van de raamovereenkomst staat onder n) onder meer het volgende opgenomen:

‘De betreffende locaties mogen door Huurder slechts worden gebruik als (maatschappelijke) opvang van Vluchtelingen, en uitdrukkelijk niet als hotel en/of (permanente) woonruimte (…).’

3.3.

Op 4 januari 2024 heeft het COA een aanvullende huurovereenkomst gesloten met LCHD met betrekking tot een gedeelte van het G-Experience Hotel (hierna: het hotel) in Amsterdam voor de huisvesting van asielzoekers.

3.4.

Op 3 maart 2024 heeft Omgevingshuis middels een webformulier een ander gedeelte van het hotel te huur aangeboden aan het COA. Op het ingediende webformulier is, voor zover van belang, het volgende vermeld:

“
Omgevingshuis heeft namens een relatie de opdracht gekregen het object aan te bieden bij COA. Het object wordt momenteel al verhuurd tot en met 30 april 2024 met 78 kamers. Er zijn 77 kamers nog beschikbaar 5x 5 persoons, 17x 3 persoons en 55x 4 persoons.”

3.5.

Per 29 maart 2024 is het COA ook het gedeelte van het hotel dat door Omgevingshuis is aangeboden, via een tweede aanvullende huurovereenkomst (hierna: de overeenkomst) gaan huren van LCHD.

4.Het geschil

4.1.

Omgevingshuis vordert – na vermeerdering van eis - dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:

I. voor recht verklaart dat het COA onrechtmatig heeft gehandeld jegens Omgevingshuis door haar uit te sluiten van mededinging bij de huur van het hotel of de inkoop van overnachtingen/bedden in het hotel;

II. voor recht verklaart dat het COA schadeplichtig is jegens Omgevingshuis vanwege winstderving in verband met de het haar ontnemen van de mogelijkheid om het hotel aan het COA te verhuren, te vereffenen volgens de wet en te vermeerderen met de wettelijke rente;

III. het COA veroordeelt om binnen 14 dagen na de dag waarop dit vonnis is gewezen inzage te geven in het aantal vluchtelingen dat het COA sinds 1 april 2024 in het hotel heeft gehuisvest, onder verbeurte van een dwangsom van € 2.000,- per dag waarop niet aan deze veroordeling is voldaan met een maximum van € 200.000,-;

IV. het COA veroordeelt om binnen 14 dagen na de dag waarop dit vonnis is gewezen inzage te geven in de bedragen die zij sinds 1 april 2024 aan LCHD en aan derden heeft voldaan voor de huur van het hotel middels facturen en bankafschriften, onder verbeurte van een dwangsom van € 2.000,- per dag waarop niet aan deze veroordeling is voldaan met een maximum van € 200.000,-;

V. het COA veroordeelt de producties 1, 2 en 3 bij de conclusie van antwoord te vervangen door kopieën van de volledige overeenkomsten zonder zwartgelakte passages, alsmede de volledige overeenkomst van LCHD met de exploitant van het hotel, zijnde de overeenkomst waarop het COA zich in de hoofdzaak beroept, en de brief of akte waaruit blijkt dat het COA de overeenkomst met LCHD heeft opgezegd, binnen 14 dagen na betekening van het in deze te wijzen vonnis, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per dag, dan wel een in goede justitie te bepalen dwangsom per dag met een maximum van € 50.000,- dan wel een in goede justitie te bepalen maximum;

VI. voor recht verklaart dat de raamovereenkomst van het COA met LCHD niet kan worden gelijkgesteld aan een huurovereenkomst in de zin van artikel 7:230a van het Burgerlijk Wetboek (BW);

VII. het COA veroordeelt in de proceskosten.

4.2.

Omgevingshuis stelt zich ten aanzien van de vorderingen onder I en II primair op het standpunt dat het COA op grond van deel 2 van de Aanbestedingswet 2012 (hierna: Aw) verplicht was om haar aanbod in overweging te nemen en een selectieprocedure te volgen. Subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat het COA deze verplichting had op basis van een analoge toepassing van de Didam-jurisprudentie. Meer subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat het COA door het onverkort afwijzen van haar aanbod in strijd handelt met meerdere algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Wat betreft de gevorderde inzage in de stukken als genoemd onder III, IV en V heeft Omgevingshuis aangegeven dat zij hierbij belang heeft ter onderbouwing van de door haar te vorderen schade dan wel ter betwisting van de door het COA gestelde feiten. Ten aanzien van de onder VI gevorderde verklaring voor recht heeft Omgevingshuis aangevoerd dat deze overeenkomst niet kwalificeert als een huurovereenkomst en dus niet onder de exceptie van de Aw valt.

4.3.

Het COA voert verweer en concludeert tot afwijzing van de vorderingen, met veroordeling van Omgevingshuis in de proceskosten.

4.4.

Op de standpunten van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

5.De beoordeling

Deel 2 van de Aw is niet van toepassing

5.1.

Omgevingshuis stelt zich primair op het standpunt dat de overeenkomst op grond van deel 2 van de Aw door het COA aanbesteed had moeten worden. Het COA heeft dit betwist en aangevoerd dat deze overeenkomst onder de uitzondering valt die geldt voor huurovereenkomsten.

5.2.

In de Aw zijn regels vastgelegd voor als de overheid een inkoopopdracht wil vergeven. Deel 2 van de Aw is van toepassing op situaties waarin het gaat om inkoopopdrachten voor werken, leveringen of diensten. In die gevallen worden er specifieke eisen gesteld aan de procedure die gevolgd moet worden om een inkoopopdracht (aanbesteding) aan een bepaalde partij te gunnen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de wijze van aankondiging van de procedure, de wijze van selectie en de wijze van gunning. Op grond van artikel 2.24, aanhef en onder b Aw is de verwerving of huur van grond, bestaande gebouwen of andere onroerende zaken van deze regeling uitgesloten. Dus in die gevallen geldt niet de verplichting om een bepaalde selectieprocedure te volgen.

5.3.

Deze uitzondering van artikel 2.24, aanhef en onder b Aw dient ter implementatie van artikel 10 van Pro de Europese aanbestedingsrichtlijn 2014/24/EU. Bij de toepassing en de uitleg van artikel 2.24, aanhef en onder b Aw moet aansluiting worden gezocht bij de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie). Uit deze rechtspraak volgt dat de vraag of een te gunnen overheidsopdracht kan worden gekwalificeerd als huur van een onroerende zaak in de zin van artikel 2.24, aanhef en onder b Aw, moet worden beantwoord aan de hand van het recht van de Unie. De juridische kwalificatie van de opdracht naar Nederlands recht doet niet ter zake. Voor de juridische kwalificatie van de overheidsopdracht is evenmin van belang dat de aanbestedende dienst de te sluiten overeenkomst zelf als huur aanduidt.^[1]Doorslaggevend is de inhoud van de te sluiten overeenkomst.^[2]

5.4.

Zoals toegelicht door het COA zat in de huurprijs van de kamers ook de catering die werd aangeboden door het hotel. Daarnaast werd de schoonmaak ook door het hotel verzorgd. Op het inkopen van deze diensten is in beginsel deel 2 van de Aw wel van toepassing. Er is dan ook sprake van een gemengde overeenkomst. Voor de vraag of een gemengde overeenkomst alsnog (deels) wel of niet onder deel 2 van de Aw valt, dient eerst te worden bekeken of de overeenkomst objectief gezien deelbaar is in verschillende opdrachten. Als een overeenkomst deelbaar is, kan dit betekenen dat een deel van de opdracht of de gehele opdracht alsnog onder deel 2 van de Aw valt (lid 3 t/m 6 van artikel 2.12b Aw). Als een opdracht niet deelbaar is, hangt het af van het hoofdvoorwerp van de opdracht of deze wel of niet onder deel 2 van de Aw valt (lid 2 van artikel 2.12b Aw).

5.5.

In de considerans bij de Europese aanbestedingsrichtlijn 2014/24/EU staat hierover onder (11) het volgende opgemerkt:

‘In het geval van gemengde opdrachten, waarvan de verschillende onderdelen objectief niet deelbaar zijn, worden de toepasselijke voorschriften bepaald ten aanzien van het hoofdvoorwerp van die opdracht. Daarom moet worden bepaald hoe aanbestedende diensten kunnen uitmaken of de verschillende onderdelen deelbaar zijn of niet, aan de hand van de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Per geval moet de uitgesproken of veronderstelde bedoeling van de aanbesteders worden beoordeeld, waarbij het niet volstaat de diverse aspecten van een gemengde opdracht als ondeelbaar te beschouwen, maar deze bedoeling moet worden gestaafd met objectieve elementen waaruit de noodzaak van één enkele opdracht blijkt. […] Duidelijk moet worden dat aan de noodzaak van het sluiten van één contract redenen van zowel technische als economische aard ten grondslag kunnen liggen.’

5.6.

Binnen dat kader overweegt de rechtbank dat, op zichzelf beschouwd, catering en schoonmaak diensten zijn die door meerdere partijen kunnen worden aangeboden. In die zin zou de opdracht kunnen worden gescheiden.^[3]In dit geval ging het echter om een hotel waar de kamers werden gehuurd en waarbij de catering en schoonmaak als aanvullende diensten door het hotel werden geleverd. In dergelijke situaties is het niet aannemelijk dat het hotel aan derden zou toestaan om dezelfde diensten te leveren als die zij zelf al intern (al dan niet via door haar ingeschakelde tussenpersonen of -bedrijven) levert. Dat maakt dat er een noodzaak bestaat om deze diensten ook bij het hotel af te nemen.^[4]Dit betekent dat de overeenkomst als ondeelbaar moet worden beschouwd.

5.7.

Vervolgens is het de vraag wat het hoofdonderwerp is van deze ondeelbare, gemengde overeenkomst. In deze zaak is dat de huur van de kamers. Catering en schoonmaak zijn bijkomende diensten die ondergeschikt zijn aan en het gevolg zijn van de huur van de kamers.^[5]

5.8.

Nu huur het hoofdonderwerp is van de overeenkomst, volgt uit artikel 2.12b, tweede lid Aw in samenhang met artikel 2.24, aanhef en onder b Aw dat de overeenkomst niet onder het bereik van deel 2 van de Aw valt. Huurovereenkomsten zijn immers hiervan uitgesloten (zie hiervoor onder 5.2). Dit betekent dat het COA op grond van deel 2 van de Aw niet verplicht was om een aanbestedingsprocedure te volgen en evenmin om het aanbod van Omgevingshuis op die grond verder in overweging te nemen.

5.9.

Omgevingshuis heeft in het verlengde van haar primaire standpunt dat de Aw van toepassing is, een beroep gedaan op Richtlijn 89/665/EG (hierna: de Rechtsbeschermingsrichtlijn). De rechtbank stelt vast dat deze richtlijn is geïmplementeerd in de Aw. Hiervoor is al overwogen dat het COA op grond van de Aw niet verplicht is om een bepaalde aanbestedingsprocedure te volgen. Het aanhalen van de Rechtsbeschermingsrichtlijn kan dan ook niet tot een andere uitkomst kan leiden.

Geen recht op een selectieprocedure op basis van de Didam-jurisprudentie

5.10.

Omgevingshuis heeft verder betoogd dat het COA op basis van de analoge toepassing van de zogenaamde Didam-jurisprudentie alsnog gehouden was objectieve criteria voor de toekenning van het contract te formuleren en een selectieprocedure te organiseren. Omgevingshuis heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de Didam-jurisprudentie ook ziet op de situatie dat de overheid een pand verhuurt en naar analogie ook moet worden toegepast op de spiegelbeeldige situatie waarin de overheid zelf een pand huurt, zoals hier aan de orde is. Het COA heeft dit betwist.

5.11.

In het Didam-arrest^[6]heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een bevoegdheid die krachtens het burgerlijk recht aan een overheidslichaam toekomt op grond van artikel 3:14 BW Pro niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Tot de regels van publiekrecht behoren de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit betekent dat een overheidslichaam bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daarmee het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen. Dit geldt dus ook voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden het een overeenkomst tot verkoop van een aan hem toebehorende onroerende zaak sluit. De Hoge Raad heeft vervolgens geoordeeld dat op grond van het gelijkheidsbeginsel een aantal eisen moeten worden gesteld aan de selectieprocedure die leidt tot de keuze voor een bepaalde gegadigde. In daaropvolgende jurisprudentie is gebleken dat dit ook geldt indien een overheidsorgaan een pand verhuurt.

5.12.

De rechtbank overweegt dat de Didam-jurisprudentie van toepassing is op situaties waarin het betrokken overheidslichaam de aanbiedende partij is. De spiegelbeeldige situatie daarvan is dat de overheid de vragende partij is. Deze situatie wordt echter al gereguleerd door de Aw. Er is dus geen ruimte voor een analoge toepassing van de Didam-jurisprudentie in een spiegelbeeldige situatie. Het COA was dus ook op deze grond niet gehouden het aanbod van Omgevingshuis verder in overweging te nemen.

Ook anderszins geen sprake van een schending van één of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur

5.13.

Omgevingshuis heeft verder betoogd dat het COA heeft gehandeld in strijd met één or meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het verbod van
détournement de pouvoir(machtsmisbruik). Het COA heeft dit betwist.

5.14.

De rechtbank is van oordeel dat het COA voldoende heeft toegelicht dat zij objectieve redenen had om het contract niet met Omgevingshuis aan te gaan, maar met LCHD. Het COA heeft uiteengezet dat zij in 2023 een raamovereenkomst met LCHD had gesloten voor de huur van opvanglocaties voor asielzoekers. Op 4 januari 2024 heeft het COA onder deze raamovereenkomst een aanvullende overeenkomst gesloten met LCHD met betrekking tot het eerste deel van het hotel. Het COA heeft toegelicht dat zij er de voorkeur aan heeft gegeven om ook het andere deel van het hotel af te nemen van dezelfde contractspartij. De reden daarvoor is dat zij het niet wenselijke achtte om met betrekking tot één en dezelfde locatie contractuele relaties met meerdere partijen te onderhouden. De rechtbank kan deze redenatie van het COA volgen. Het had daarom op de weg van Omgevingshuis gelegen om nadere feiten en omstandigheden te stellen die met zich brengen dat het COA niet op objectieve gronden tot haar beslissing had kunnen komen. Dat heeft Omgevingshuis niet gedaan. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel is geen sprake. Wat betreft de gestelde schending van het verbod van
détournement de pouvoir(machtsmisbruik), valt zonder enige feitelijke onderbouwing, die door Omgevingshuis niet is gegeven, niet in te zien dat daarvan sprake zou zijn geweest. Van strijd met één of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur is dan ook niet gebleken.

5.15.

Het voorgaande betekent dat de onder I en II gevorderde verklaringen voor recht dat het COA onrechtmatig jegens Omgevingshuis heeft gehandeld en het COA de daardoor door Omgevinghuis geleden schade moet vergoeden, worden afgewezen. Dit leidt er eveneens toe dat Omgevingshuis onvoldoende belang heeft bij inzage in het aantal asielzoekers dat het COA in het hotel heeft gehuisvest en de bedragen die het COA daarvoor heeft betaald. Ook de vorderingen van Omgevingshuis zoals weergegeven onder III en IV worden daarom afgewezen.

Geen recht op inzage in overige stukken

5.16.

Omgevingshuis heeft onder V gevorderd dat het COA inzage geeft in een aantal stukken. Het gaat daarbij om de raamovereenkomst en de aanvullende huurovereenkomsten die eerder gedeeltelijk en (deels) zwartgelakt zijn overgelakt, de overeenkomst tussen LCHD en de exploitant van het hotel, en de brief of akte waarbij het COA de overeenkomst met LCHD heeft opgezegd.

5.17.

Omgevingshuis heeft aan deze vorderingen ten grondslag gelegd dat zij twijfelt aan de authenticiteit van de door het COA ingebrachte producties. Daarnaast heeft Omgevingshuis gesteld dat het COA in de conclusie van antwoord heeft aangegeven dat de raamovereenkomst eind 2024 door het COA is beëindigd, terwijl uit de raamovereenkomst – voor zover die is ingebracht – niet blijkt dat tussentijdse opzegging mogelijk is. Verder heeft Omgevingshuis aangevoerd dat zij er belang bij heeft te kunnen verifiëren dat de overeenkomsten door de daartoe bevoegde persoon zijn getekend, rechtsgeldig tot stand zijn gekomen en rechtsgeldig zijn opgezegd. Ook voert Omgevingshuis aan dat het COA in de conclusie van antwoord heeft geciteerd uit de overeenkomst tussen LCHD en de exploitant van het hotel en daarom verplicht is deze overeenkomst in het geding te brengen.

5.18.

Op grond van artikel 195 van Pro het Wetboek van Rechtsvordering kan een partij de rechtbank verzoeken de wederpartij te bevelen om inzage te geven in bepaalde stukken. Eén van de vereisten daarvoor is dat partij voldoende belang heeft bij inzage in het desbetreffende stuk.

5.19.

Wat betreft de ingebrachte producties is de rechtbank van oordeel dat enkel de kale betwisting van de authenticiteit en de rechtsgeldigheid daarvan onvoldoende is om te kunnen concluderen dat Omgevingshuis voldoende belang heeft bij inzage in deze stukken, zeker gelet op het feit dat tussen partijen vaststaat dat het COA op basis van deze overeenkomsten heeft gehandeld. Wat betreft de overeenkomst tussen LCHD en de exploitant van het hotel staat het belang van Omgevingshuis evenmin vast nu deze rechtsverhouding niet relevant is voor de beoordeling van dit geschil. Hetzelfde geldt voor de brief of akte waarmee het COA de overeenkomst met LCHD zou hebben opgezegd. Dit betekent dat al deze vorderingen worden afgewezen.

Geen verklaring voor recht over de raamovereenkomst

5.20.

Op de mondelinge behandeling heeft Omgevingshuis aangegeven geen belang te hebben bij de vordering als genoemd onder VI. De rechtbank zal deze vordering dan ook afwijzen (artikel 3:303 BW Pro).

Conclusie

5.21.

Het voorgaande leidt ertoe dat alle vorderingen van Omgevingshuis worden afgewezen.

Proceskosten

5.22.

Omgevingshuis is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van het COA worden begroot op:

- griffierecht € 714,00

- salaris advocaat € 1.306,00 (2 punten x tarief II ad € 653,00 per punt)

- nakosten
€ 189,00 (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal € 2.209,00

5.23.

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

6.De beslissing

De rechtbank:

6.1.

wijst de vorderingen van Omgevingshuis af.

6.2.

veroordeelt Omgevingshuis in de proceskosten van het COA, tot op heden begroot op € 2.209,-, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe en te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van de vijftiende dag na de datum waarop dit vonnis is gewezen. Als Omgevingshuis niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, dan moet Omgevingshuis € 98,00 extra betalen, plus de kosten van betekening;

6.3.

verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. V.C. Kool en in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2026.

Afwijzing vordering wegens geen aanbestedingsplicht bij huur hotel voor asielzoekers