Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/3660
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2026 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats 1] , eisers
(gemachtigden: mr. O.E. de Maes Janssens-de Vries en mr. E. van Brandwijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van [gemeente 2] , het college
(gemachtigden: mr. A.M. van de Laar en mr. J.C.L. de Bruijn).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[derde-partij 1] en [derde-partij 2]uit [woonplaats 2] , belanghebbenden
[derde-partij 1] en [derde-partij 2]uit [woonplaats 2] , belanghebbenden
(gemachtigde: mr. D.T.J.T. Boerman).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de ontsluitingsweg op het perceel [perceel 1] in [plaats 1] , ten behoeve van de ontsluiting van de beoogde tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet draagkrachtig is gemotiveerd. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eisers hebben op 28 augustus 2024 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het gebruiken van de ontsluitingsweg op het perceel [perceel 1] in [plaats 1] , ten behoeve van de ontsluiting van de beoogde tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel [perceel 2] in [plaats 2] (gemeente [gemeente 1] ).
2.1.
Met het besluit van 8 april 2025 heeft het college de aanvraag afgewezen.
2.2.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van de aanvraag en het college verzocht om op grond van artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. Het college heeft daarmee ingestemd.
2.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben nadere stukken overgelegd.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2026 op zitting behandeld. Het beroep is tegelijk behandeld met de beroepen met zaaknummers 24/8888 en 24/9016. [eiser 1] en de gemachtigden van eisers zijn verschenen. Het college heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] . Belanghebbenden en hun gemachtigde zijn verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eisers zijn mede-eigenaar van het perceel met de adressen [perceel 2] in [plaats 2] , gemeente [gemeente 1] . Op dit perceel bevinden zich de zogenoemde [gebouwen] die in het verleden onderdeel zijn geweest van een complex van Defensie. Het perceel is grotendeels omringd door water en de enige beschikbare ontsluitingsweg is de niet-openbare ontsluitingsweg op het perceel [perceel 1] in [plaats 1] (gemeente [gemeente 2] ). Op 23 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van [gemeente 1] aan eisers een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het perceel [perceel 2] voor de huisvesting van arbeidsmigranten voor de duur van tien jaar. Bij de verlening van de omgevingsvergunning is het college van burgemeester en wethouders van [gemeente 1] ervan uitgegaan dat het perceel kan worden ontsloten via de ontsluitingsweg op het perceel [perceel 1] in [plaats 1] .
3.1.
Belanghebbenden wonen aan de [adres] in [plaats 1] . Op 25 augustus 2023 hebben zij een handhavingsverzoek ingediend met betrekking tot het gebruik van de ontsluitingsweg ten behoeve van het perceel met de adressen [perceel 2] in [plaats 2] .
3.2.
Op 3 december 2023 heeft de eigenaar van het perceel [perceel 1] in [plaats 1] , een handhavingsverzoek ingediend met betrekking tot het gebruik van zijn perceel door belanghebbenden.
3.3.
Met het besluit van 29 januari 2024 heeft het college een preventieve last onder dwangsom aan eisers opgelegd, omdat het college vreest dat de ontsluitingsweg in strijd met de regels van het geldende bestemmingsplan gebruikt zal gaan worden als ontsluiting van de beoogde tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel [perceel 2] .
3.4.
Met het besluit van 12 februari 2024 heeft het college het handhavingsverzoek van de eigenaar van het perceel [perceel 1] in [plaats 1] afgewezen.
3.5.
Naar aanleiding van de met het besluit van 29 januari 2024 opgelegde last onder dwangsom hebben eisers een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het gebruiken van de ontsluitingsweg op het perceel [perceel 1] ten behoeve van de ontsluiting van de beoogde tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel [perceel 2] .
3.6.
Met het besluit van 1 oktober 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij het besluit van 29 januari 2024 gebleven. Eisers hebben beroep ingesteld tegen dit besluit (zaak SGR 24/9016).
3.7.
Met het besluit van 1 oktober 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij het besluit van 12 februari 2024 gebleven. Eisers hebben beroep ingesteld tegen dit besluit (zaak SGR 24/8888).
3.8.
Met het bestreden besluit van 8 april 2025 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat het beoogde gebruik van de ontsluitingsweg volgens het college in strijd is met het omgevingsplan en de gemeenteraad op 13 maart 2025, op grond van artikel 16.15 van de Omgevingswet (Ow), het bindend advies heeft uitgebracht om de omgevingsvergunning niet te verlenen.
Is het beoogde gebruik in strijd met het omgevingsplan?
4. Met de inwerkingtreding van de Ow op 1 januari 2024 heeft iedere gemeente van rechtswege een omgevingsplan dat geldt voor het gehele grondgebied. In het tijdelijke deel van dit omgevingsplan zijn onder meer de bestemmingsplannen opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.
4.1.
Ter plaatse geldt het “ [bestemmingsplan 1] ”. De voorheen geldende bestemmingsplanen “ [bestemmingsplan 2] ” en “ [bestemmingsplan 3] ” maken deel uit van het tijdelijk deel van dit omgevingsplan. [1] De ontsluitingsweg heeft voor een klein gedeelte de bestemming “Agrarisch - Bollenteelt – glastuinbouwconcentratiegebied” en voor het merendeel de bestemming “Bedrijf - Agrarisch bedrijventerrein”.
4.2.
Op grond van artikel 6.1 van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 2] ” zijn de voor “Agrarisch - Bollenteelt – glastuinbouwconcentratiegebied” aangewezen gronden
bestemd voor:
a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf in de vorm van een bollenteeltbedrijf zoals
genoemd in artikel 1 lid Pro 1.10 onder b;
ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - opslag niet agrarische
producten': tevens de opslag van niet-agrarische producten;
de bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals groen, water op
perceelsniveau, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen
en toegangswegen (...);
4.3.
Op grond van artikel 17.1 van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 2] " en
artikel 3.1 van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 4] ”
zijn de voor “Agrarisch – Bedrijventerrein” aangewezen gronden bestemd voor:
a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf zoals genoemd in artikel 1 lid Pro 1.10 onder b;
a. de uitoefening van een grondgebonden veehouderijbedrijf zoals genoemd in artikel 1
lid 1.10 onder h;
b. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - opslag 3': tevens voor
opslag en stalling van materialen ten behoeve van musea, verenigingen of andere
culturele instellingen in de bestaande gebouwen;
c. behoud en versterking en herstel van de voorkomende natuur-, landschaps- en
cultuurhistorische waarden, waaronder afschermend groen;
d. de bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals groen, water,
nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, laad- en losvoorzieningen en
toegangswegen.
5. Eisers hebben de omgevingsvergunning onder protest aangevraagd omdat een omgevingsvergunning volgens hen niet is vereist voor het beoogde gebruik van de ontsluitingsweg. Eisers voeren hiertoe aan dat de artikelen 6.1, aanhef en onder c, en 17.1, aanhef en onder d, van de regels van het bestemmingsplan niet verwijzen naar toegangswegen ten behoeve van uitoefening van een agrarisch bedrijf, maar naar bij de bestemming behorende voorzieningen. De planwetgever heeft volgens eisers geen onderscheid willen maken in de diverse toegangswegen. Ook voeren eisers aan dat het gelet op de betekenis van 'toegangsweg' in het normaal spraakgebruik irrelevant is wat zich bevindt op het perceel.
5.1.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt het college zich terecht op het standpunt dat ‘bij de bestemming behorende voorzieningen’ voorzieningen ten behoeve van het gebruik van de gronden overeenkomstig de bestemming daarvan zijn. Anders dan eisers betogen, verschilt de invulling van ‘bij de bestemming behorende voorzieningen’ naar gelang de bestemming waartoe deze voorzieningen behoren. Het gebruik van onderhavige ontsluitingsweg ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel [perceel 2] , is geen gebruik ten behoeve van de (agrarische) bestemmingen en dus in strijd met artikelen 6.1, aanhef en onder c, en 17.1, aanhef en onder d, van de regels van het bestemmingsplan. Het betoog slaagt niet.
Adviesrecht gemeenteraad
6. Eisers betogen dat het negatieve advies van de gemeenteraad van 13 maart 2025 onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zij voeren hiertoe aan dat de gemeenteraad zich zonder draagkrachtige motivering op het standspunt heeft gesteld dat geen sprake zou zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Toetsingskader
6.1.
Ingevolge artikel 16.15, eerste lid, van de Ow worden bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen of andere instanties aangewezen die, in daarbij aangewezen gevallen, in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag of een ander bestuursorgaan advies uit te brengen over een aanvraag om een besluit op grond van deze wet.
6.2.
Ingevolge artikel 16.15a, aanhef en onder b, van de Ow wordt op grond van artikel 16.15, eerste lid, onder 1°, in ieder geval de gemeenteraad als adviseur aangewezen als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
6.3.
De gemeenteraad van [gemeente 2] heeft op 23 september 2021 een “Lijst van activiteiten waarvoor het adviesrecht van de gemeenteraad geldt” opgesteld waarin hij het recht heeft om advies te geven over de aanvraag van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, zoals bedoeld in artikel 16.15a, aanhef en onder b, van de Ow. Het betreft onder meer aanvragen voor functiewijziging en/of toevoeging van een nieuwe functie met een gebruiksoppervlak van meer dan 150m2 in het buitengebied. Nu de ontsluitingsweg een oppervlakte van circa 500m2 heeft en in het buitengebied ligt, valt het aangevraagde gebruik onder het bindend adviesrecht van de gemeenteraad.
6.4.
Het college dient een aanvraag om een buitenplanse omgevingsactiviteit te beoordelen aan de hand van daarvoor geldende beoordelingsregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), waaronder de beoordelingsregel [2] dat een omgevingsvergunning alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Uit artikel 16.15b, van de Ow volgt dat het college bij deze beoordeling het advies van de gemeenteraad in acht moet nemen. Het advies van de gemeenteraad is niet zelfstandig appellabel, maar maakt gelet op artikel 16.85, tweede lid, van de Ow onderdeel uit van het besluit waarop het advies betrekking heeft.
6.5.
Het voorgaande brengt mee dat de toetsing van de rechtbank van het bestreden besluit tot weigering van de omgevingsvergunning ook betrekking heeft op het advies van de gemeenteraad, waartegen eisers zich eveneens keren.
6.6.
De gemeenteraad heeft beleidsruimte bij het uitoefenen van zijn adviesrecht. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of het advies van de gemeenteraad in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies van locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Beoordeling van het negatieve advies
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeenteraad het negatieve advies niet zorgvuldig voorbereid en is dit niet draagkrachtig gemotiveerd. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
7.1.
Uit de motivering van het advies blijkt niet dat de belangen van eisers zijn betrokken bij de beantwoording van de vraag of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank wijst hierbij in het bijzonder op de omstandigheid dat eisers de aan hen in 2019 verleende omgevingsvergunning voor het gebruik van het perceel voor de huisvesting van arbeidsmigranten niet kunnen benutten zonder deze ontsluitingsweg. De rechtbank acht hierbij van belang dat het college er in het raadsvoorstel op heeft gewezen dat ontsluiting via de gemeente [gemeente 1] niet mogelijk is. In het advies van de gemeenteraad wordt daar geen rekenschap van gegeven, omdat de raad zonder verdere motivering heeft overwogen dat ontsluiting van het perceel kan en moet gebeuren via het grondgebied van de gemeente [gemeente 1] , omdat dit minder gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft.
7.2.
De rechtbank kan eisers verder volgen in het betoog dat de gemeenteraad in het advies standpunten inneemt over gevolgen voor de fysieke leefomgeving, die afwijken van de aan het raadsvoorstel van 4 februari 2025 ten grondslag liggende onderbouwing van effecten op de leefomgeving van Buro SRO, zoals aangevuld naar aanleiding van een beoordeling van de Omgevingsdienst West Holland. In dit verband hebben eisers er bijvoorbeeld terecht op gewezen dat een toename van stikstofuitstoot door verkeer – anders dan de gemeenteraad aanneemt – op zichzelf niet betekent dat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Relevant is of de toename van verkeer leidt tot stikstofdepositie op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden en volgens het aan de aanvraag ten grondslag gelegde stikstofonderzoek is daarvan geen sprake. Verder gaat de gemeenteraad ervan uit dat het aantal verkeersbewegingen hoger kan uitvallen dan uit de onderbouwing blijkt, zonder dat dit standpunt is gebaseerd op onderzoek. Ook de standpunten van de gemeenteraad over de aard en verdeling van het verkeer, de (on)geschiktheid van de ontsluitingsweg en soortenbescherming berusten niet op onderzoek.
7.3.
De rechtbank is bovendien van oordeel dat de gemeenteraad met het raadsvoorstel van het college niet volledig lijkt te zijn geïnformeerd over de relevante feiten die ten grondslag liggen aan het raadsvoorstel. Zo wordt er in het raadsvoorstel niet op gewezen op dat de verleende omgevingsvergunning uit 2019 voor de duur van tien jaar is vergund, waarvan ten tijde van het raadsvoorstel al vijf jaar was verstreken. Hoewel de gevraagde omgevingsvergunning voor het gebruik van de ontsluitingsweg niet als tijdelijke activiteit is aangevraagd, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden uitgesloten dat de tijdelijkheid van de activiteit waar deze ontsluitingsweg voor wordt gebruikt van betekenis kan zijn voor de door de gemeenteraad te maken afweging.
7.4.
In het licht van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het advies van de gemeente niet zorgvuldig is voorbereid en dat dit niet deugdelijk is gemotiveerd. Het betoog slaagt.
7.5.
Omdat het bestreden besluit tot weigering van de omgevingsvergunning is gebaseerd op het advies van de gemeenteraad, kan ook dit besluit geen stand houden. Het bestreden besluit is daarom – en mede gelet op het overwogene onder 7.3 – niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is niet zorgvuldig voorbereid en berust niet op een draagkrachtige motivering. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar nemen, waarvan onderdeel zal zijn dat opnieuw advies wordt gevraagd aan de gemeenteraad. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het in de rede dat het college met het college van burgemeester en wethouders van [gemeente 1] in overleg treedt over ontsluiting van de beoogde woningen op het perceel [perceel 2] . Dit sluit aan op de verplichting van artikel 2.2, eerste lid, van de Ow dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen en dat zij zo nodig zaken afstemmen met andere bestuursorganen.
8.1.
Gelet hierop draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
8.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college binnen twaalf weken een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eisers, met inachtneming van deze uitspraak.
8.3.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 8 april 2025;
- draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2026.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.