Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/6799
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juli 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigden: mr. R.A. Goemmatov en mr. T.A. Goemmatov),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
(gemachtigde: mr. S.V. Benjamin)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de rechtmatigheid van een aan eiser opgelegde last onder dwangsom die ziet op een uitbouw achter zijn café-restaurant. Eiser is het niet eens met de last. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de last.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Het college heeft op 15 augustus 2023 een last onder dwangsom opgelegd aan eiser. Met het bestreden besluit van 10 juni 2024 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten. Daarbij heeft het college verwezen naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Den Haag.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 22 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigden en de gemachtigde van het college. Eiser werd ter zitting vergezeld door zijn broer, [broer] .
Beoordeling door de rechtbank
De besluitvorming
3. Op 27 oktober 2022 hebben twee inspecteurs van het college een controle uitgevoerd in het pand aan de [adres] . Eiser is huurder van de ruimte op de begane grond van dat pand en is eigenaar van het café-restaurant dat zich daar bevindt. Het pand stond op het moment van de controle leeg. De inspecteurs zagen dat op het achtererf een uitbouw ter grootte van het gehele achtererfgebied werd gerealiseerd en dat werd gewerkt aan de dak(balk)constructie. Eiser liet desgevraagd aan de inspecteurs weten dat hij van plan was om in de toekomst op die locatie zijn café-restaurant weer uit te baten en dat dit ook in de uitbouw op het achtererf zou gaan plaatsvinden. De inspecteurs constateerden dat zowel de uitbouw als ook het toekomstig hierin aan te vangen gebruik ten behoeve van de horecaonderneming vergunningplichtig is. Eiser beschikte niet over de vereiste omgevingsvergunning.
3.1.
Op 29 november 2022 heeft het college een brief aan eiser verstuurd waarin werd geconstateerd dat hij heeft gebouwd zonder de benodigde vergunningen en waarin eiser werd gewaarschuwd dat hij over een omgevingsvergunning diende te beschikken of de overtreding diende te beëindigen, omdat de gemeente anders over zou gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.
3.2.
Op 18 februari 2023 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vergroten van de horecagelegenheid aan de [adres] , door het plaatsen van een uitbouw aan de achterzijde.
3.3.
Op 5 juni 2023 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
3.4.
Op 25 juli 2023 heeft het college een voornemen aan eiser verzonden om een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft hierop niet gereageerd.
3.5.
Op 15 augustus 2023 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning verrichten van bouwwerkzaamheden en het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van gronden en bouwwerken. [1] Eiser moet de overtreding beëindigen. Hij kan dit doen door het betreffende bouwwerk te verwijderen of de verbouwing ongedaan te maken en het bouwwerk terug te brengen naar de laatste situatie waarvoor wel vergunning is verleend. Als de overtreding niet wordt beëindigd, verbeurt eiser een eenmalige dwangsom van maximaal € 5.000,-.
3.6.
Na het bezwaar van eiser heeft het college met het bestreden besluit van 10 juni 2024 de last onder dwangsom gehandhaafd.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de last onder dwangsom voor die datum is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. [2]
4.1.
In artikel 1.1 van de Wabo is bepaald dat onder ‘bouwen’ wordt verstaan: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten.
4.2.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen.
4.3.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan.
4.4.
Op het perceel aan de [adres] was ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) van toepassing. Volgens dit bestemmingsplan geldt op het perceel de bestemming ‘Wonen’, met een functieaanduiding ‘horeca’ ter plaatse van het bouwvlak. Het achtererf bevat geen bouwvlak en ook geen functieaanduiding ‘horeca’.
4.5.
In artikel 14.2.2, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan is bepaald dat voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen buiten het bouwvlak geldt dat de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen niet meer mag bedragen dan 50% van het totale zij- en achtererf, met een maximum oppervlakte van 35 m2 per perceel.
4.6.
In artikel 5:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
4.7.
In artikel 5:32b, derde lid, van de Awb is bepaald dat de hoogte van de opgelegde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
4.8.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat de overtreder degene is die het wettelijk voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, wordt door de Afdeling aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. [3]
4.9.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt ook dat een bestuursorgaan bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toekomt. Het opleggen van een dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet daarom een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [4]
Strijd met de goede procesorde
5. De rechtbank stelt vast dat de gemachtigde van eiser één dag voor de zitting zijn pleitnotities aan de rechtbank en de gemachtigde van het college heeft toegestuurd. In die pleitnotities werpt eiser nieuwe beroepsgronden op, te weten een beroep op het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
5.1.
Het verdient de voorkeur nieuwe gronden tijdig naar voren te brengen, dat wil zeggen binnen de beroepstermijn of de termijn voor het indienen van gronden. Dit draagt bij aan een tijdige afbakening van de omvang van het geschil in beroep en aan een zorgvuldig, doelmatig en efficiënt gebruik van de beroepsprocedure. Als beroepsgronden later dan die termijnen worden ingediend, kan de rechtbank beslissen dat dat in strijd is met de goede procesorde. [5]
5.2.
In dit geval is de rechtbank van oordeel dat daar aanleiding toe bestaat. De rechtbank zal deze beroepsgronden dan ook buiten beschouwing laten. Hierbij is van belang dat het college door het late indienen van deze nieuwe beroepsgronden is benadeeld, omdat de gemachtigde van het college niet de tijd heeft gehad zich hierop inhoudelijk voor te bereiden en zo op zitting hierop te kunnen reageren. Het standpunt van de gemachtigde van eiser dat hij in bezwaar ook al een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel, maakt dit niet anders, omdat een in bezwaar aangevoerde grond niet als beroepsgrond geldt. In beroep had eiser nog geen beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel.
Is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo?
6. Eiser betoogt dat er niet is gebouwd en dat daarom geen sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De werkzaamheden die in oktober 2022 hebben plaatsgevonden, betroffen enkel de renovatie van het dak van de uitbouw die er al sinds lange tijd stond. Die renovatie was nodig omdat schade was ontstaan ten gevolge van lekkage.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat uit de foto’s horende bij het inspectierapport van 27 oktober 2022 en hetgeen door eiser ter zitting is toegelicht, blijkt dat op die datum in ieder geval het dak van de betreffende uitbouw werd vernieuwd en daarmee ook werd veranderd. Het vernieuwen en veranderen van (delen van) een bouwwerk valt onder de definitie van ‘bouwen’ als vermeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo. Op grond van artikel 2, onderdeel 3, onder f, sub 1⁰, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht was deze bouwactiviteit niet vergunningvrij, omdat het bebouwingsgebied voor meer dan 50% werd bebouwd. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo was voor deze bouwwerkzaamheden dus een omgevingsvergunning vereist. Het is niet in geschil dat die vergunning niet was verleend. De rechtbank is dan ook van oordeel dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
6.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Kan eiser worden aangemerkt als overtreder?
7. Eiser betoogt dat hij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Eiser is enkel huurder en geen eigenaar van het pand. De uitbouw in de achtertuin is in 2012 al gerealiseerd, lang voordat eiser het pand ging huren. De renovatie die in oktober 2022 heeft plaatsgevonden, is in opdracht van en tegen betaling door de eigenaar uitgevoerd door een derde.
7.1.
Uit het dossier leidt de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden af. Eiser is degene die het initiatief heeft genomen voor de bouwwerkzaamheden zoals die in oktober 2022 werden uitgevoerd. Dit blijkt uit de e-mail van 24 januari 2024, gestuurd door de gemachtigde van eiser aan de heer [naam] van [bedrijfsnaam] B.V. Daarin staat dat eiser zelf het dak van de uitbouw heeft vervangen. Ook blijkt dit uit de reactie van [naam] , per e-mail van diezelfde datum, waarin hij schrijft dat eiser hem had gevraagd of hij het dak mocht renoveren, [naam] hem daar toestemming voor heeft gegeven en hem daar geld voor heeft geleend en gegeven. Dat eiser zelf heeft gerenoveerd, wordt ook onderschreven door hetgeen de gemachtigde van eiser tijdens de hoorzitting in bezwaar en in het beroepschrift naar voren heeft gebracht. Uit het inspectierapport van 27 oktober 2022 blijkt verder dat eiser ten overstaan van de inspecteurs heeft verklaard dat hij in de toekomst de uitbouw weer zou gaan gebruiken voor zijn horecaonderneming. Toen eiser er door de gemeente op werd gewezen dat hij een omgevingsvergunning nodig had voor de bouwwerkzaamheden en het planologisch strijdig gebruik, is hij degene geweest die vervolgens een omgevingsvergunning heeft aangevraagd.
7.2.
Pas ter zitting in beroep heeft eiser aangevoerd dat de renovatie volledig buiten hem om door de eigenaar is geregeld en dat hij daar geen enkel aandeel in heeft gehad. De rechtbank ziet hierin geen aanleiding om aan de hiervoor vastgestelde feiten en omstandigheden te twijfelen. Daarbij houdt de rechtbank rekening met het late stadium waarin eiser met deze andersluidende verklaring is gekomen, het gegeven dat deze verklaring geen enkele steun vindt in het dossier en het feit dat deze verklaring – ook nadat de rechtbank eiser daar op zitting om heeft gevraagd – niet nader is onderbouwd.
7.3.
De rechtbank neemt wel aan dat eiser de eigenaar van het pand om toestemming heeft gevraagd voordat hij met de renovatie begon en dat de eigenaar degene is geweest die de bouwwerkzaamheden heeft gefinancierd, maar dat laat onverlet dat eiser (mede) verantwoordelijk was voor de bouwwerkzaamheden en het verkrijgen van de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Dit wordt ook onderschreven door het feit dat de eigenaar in de eerdergenoemde mailwisseling aangeeft dat hij eiser slechts toestemming heeft verleend onder de voorwaarde dat een en ander zou voldoen aan de geldende regelgeving.
7.4.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat eiser kan worden aangemerkt als overtreder van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo. Dat de eigenaar mogelijk ook als (functionele) overtreder van (één van) deze artikelen kan worden aangemerkt, maakt dat niet anders. Ter zake van dezelfde overtreding kunnen immers meerdere overtreders zijn. Ook het feit dat er eerder al een illegale uitbouw stond die niet door eiser is gerealiseerd, doet niet af aan het overtrederschap van eiser. Eiser wordt immers niet verweten dat hij die eerdere uitbouw heeft gebouwd.
7.5.
Het is de rechtbank tot slot niet gebleken dat eiser het juridisch dan wel feitelijk niet in zijn macht heeft om de overtredingen te beëindigen. Uit de hiervoor al aangehaalde e-mail van de eigenaar blijkt niet dat deze geen toestemming geeft om de uitbouw te verwijderen. Uit deze e-mail blijkt enkel dat de eigenaar daarvan het nut niet inziet. Daar komt nog bij dat eiser bij uitstek degene is die de overtreding kan beëindigen ten aanzien van het gebruik van de uitbouw voor horeca in strijd met de bestemming ‘Wonen’.
7.6.
Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
Is de hoogte van de dwangsom redelijk?
8. Eiser betoogt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat een dwangsom van maximaal € 5.000,- in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang, de beoogde werking van de dwangsom en de draagkracht van eiser.
8.1.
De rechtbank stelt voorop dat bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom de draagkracht van degene aan wie de herstelsanctie wordt opgelegd, geen rol mag spelen. [6] Van een dwangsom die naar draagkracht wordt vastgesteld, zal immers niet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Hetgeen eiser daarover heeft aangevoerd, treft daarom geen doel.
8.2.
In dit geval is sprake van twee overtredingen, te weten het zonder verplichte omgevingsvergunning bouwen van een bouwwerk en in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een bouwwerk. Het college acht de hoogte van de dwangsom daarom in overeenstemming met de Richtlijn bestuursrechtelijke dwangmiddelen. Uit het bestreden besluit blijkt verder dat de hoogte van de dwangsom gebaseerd is op de geraamde herstelkosten. Het college heeft bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom ook betrokken dat eiser – nadat hij door de inspecteurs gewezen was op het illegale karakter van zijn handelen – heeft doorgebouwd en de illegale uitbouw desondanks heeft gebruikt voor zijn horecaonderneming.
8.3.
Gelet op de door het college genoemde omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat een dwangsom van maximaal € 5.000,- in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking daarvan. Daarbij betrekt de rechtbank dat van de dwangsom een prikkel dient uit te gaan die ertoe leidt dat de overtredingen daadwerkelijk worden beëindigd.
8.4.
Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
Overschrijding van de redelijke termijn
9. Eiser heeft verzocht om een schadevergoeding, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zowel in de bezwaarfase als in de beroepsprocedure is overschreden.
9.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn in bezwaar niet is overschreden, omdat die termijn is opgeschort gedurende de periode dat het college moest beslissen op een aanvraag om legalisering van de uitbouw. Mocht de redelijke termijn in bezwaar wel zijn overschreden, dan stelt het college zich op het standpunt dat de immateriële schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Eiser heeft gedurende deze periode immers de uitbouw kunnen gebruiken voor zijn café-restaurant en daar heeft hij financieel voordeel van genoten.
9.2.
De behandeling van zaken als deze, waarin sprake is van een bezwaar- en beroepstermijn, mag maximaal twee jaar duren. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. De redelijke termijn vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door het college is ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
9.3.
Vanaf de ontvangst door het college van het bezwaarschrift op 25 september 2023 tot de datum van deze uitspraak op 3 juli 2026, heeft de procedure (naar boven afgerond) twee jaar en tien maanden geduurd. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het college (naar boven afgerond) negen maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn in bezwaar met drie maanden (naar boven afgerond) is overschreden. Volgens de methode die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 [7] komt de overschrijding in beroep daarmee uit op zeven maanden (naar boven afgerond).
9.4.
Noch in de zaak zelf noch in de opstelling van eiser ziet de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaar zou mogen bedragen. Hetgeen het college daartoe heeft aangevoerd, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In de fase vóór het nemen van het primaire besluit heeft eiser een legaliseringsverzoek ingediend, welk verzoek nog vóór het primaire besluit is geweigerd. Anders dan het college stelt, blijkt uit het dossier niet dat er ten tijde van de bezwaarprocedure een legaliseringsverzoek is ingediend waarop door het college besloten moest worden voordat het besluit op bezwaar genomen kon worden. Het gegeven dat eiser gedurende de bezwaarfase mogelijk financieel voordeel heeft genoten van het uitbaten van zijn horecaonderneming in de betreffende uitbouw, maakt niet dat de immateriële schade die eiser heeft geleden door het overschrijden van de redelijke termijn niet voor vergoeding in aanmerking komt.
9.5.
De schadevergoeding bedraagt € 500,- per overschrijding van een half jaar, naar boven afgerond. Eiser heeft dus recht op een schadevergoeding van in totaal € 1.000,-. Dit bedrag zal naar evenredigheid worden toegerekend aan het college en de Staat. Hieruit volgt dat het college aan eiser een bedrag van € 300,- (3/10 x €1.000,-) moet vergoeden wegens geleden immateriële schade. De Staat dient een bedrag van € 700,- (7/10 x € 1.000,-) aan eiser te vergoeden.
9.6.
Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding om het college en de Staat ieder voor de helft te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 233,50 (één punt voor het indienen van het schriftelijke verzoek, met een waarde van € 934,- per punt en wegingsfactor 0,25) voor verleende rechtsbijstand. Het college dient een bedrag van € 116,75 aan proceskosten te vergoeden en de Staat dient een bedrag van € 116,75 aan proceskosten te vergoeden.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de last onder dwangsom terecht heeft opgelegd. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug en krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
11. De rechtbank zal het college en de Staat naar evenredigheid veroordelen tot betaling van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het college en de Staat moeten gezamenlijk ook de proceskosten vergoeden die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt het college tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 300,-;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 116,75;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 700,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 116,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.G. Oomkes, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Raben, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2026.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.