Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 25/2662
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juli 2026 in de zaak tussen
[naam 1] , eiseres,
mede namens haar partner [naam 2] ,
beiden van Oekraïense nationaliteit
(gemachtigde: mr. L.A. Fischer)
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen, college
(gemachtigden: E.J. Olthof en V. Djordjevic).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2025 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit van 3 februari 2025 over de eigen bijdrage voor de kosten van de gemeentelijke opvang op grond van de RooO [1] , afgewezen.
Eiseres heeft op 29 juli 2025 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2026. Ter zitting zijn verschenen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. Op zitting waren verder een tolk en enkele andere bewoners van de gemeentelijke opvang aanwezig. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
Totstandkoming van het besluit
1. Bij brief van 16 januari 2025 heeft het college aangekondigd dat bewoners van de gemeentelijke opvang per 1 januari 2025 een bijdrage moeten betalen voor de kosten van de opvang indien zij een inkomen hebben. Daarbij is aangegeven dat het gaat om kosten van gas, water, elektriciteit en maaltijden die worden geserveerd.
2. Bij besluit van 3 februari 2025 heeft het college bepaald dat eiseres en haar partner per 1 januari 2025 een ieder eigen bijdrage moet betalen voor kosten van gas, water, elektriciteit en maaltijden op de opvanglocatie. De eigen bijdrage van eiseres en haar partner wordt op basis van hun inkomensgegeven vastgesteld op € 357,18 per persoon. Hiervan wordt € 105,00 in rekening gebracht voor gas, water en elektriciteit en € 252,18 voor de maaltijden.
2.1.
Op 26 februari 2025 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 februari 2025 voor zover daarin voor de maaltijden een eigen bijdrage is vastgesteld. Zij heeft aangegeven dat ze geen gebruikmaken van de catering en zelf boodschappen zodat ze de maaltijden naar eigen behoeften kunnen samenstellen. Eiseres en haar partner moeten voedsel eten dat ijzertekort tegengaat en rekening houden met fysieke inspanningen en trainingen. Daarbij is eiseres van mening dat er onterecht commerciële belangen spelen nu de catering wordt verzorgd door een externe leverancier. Eiseres stelt voor een betalingssysteem te introduceren op basis van geleverde diensten en de mogelijkheid te creëren om zelf te koken. Dit zal de levenskwaliteit van velen significant verbeteren.
2.2.
Op 19 mei 2025 heeft de commissie bezwaarschriften (commissie) een hoorzitting gehouden. Eiseres en haar partner waren daarbij aanwezig. De commissie heeft het college geadviseerd het besluit van 3 februari 2025 in stand te laten. De commissie wijst erop dat in de landelijke RooO is geregeld dat vanaf 1 juli 2014 volwassen Oekraïense vluchtelingen met eigen inkomsten, een eigen bijdrage moeten betalen, dat gemeenten de RooO moeten uitvoeren en de eigen bijdrage dienen te berekenen. De commissie vindt verder dat het college op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de RooO. Het college heeft onderzocht en vastgesteld dat eiseres inkomen heeft en dat dit inkomen hoger is dan het geldende drempelbedrag. Vervolgens is bij het bepalen van de eigen bijdrage uitgegaan van een minimuminkomen van 120% van het leefgeld plus de eigen bijdrage en is vastgesteld dat er ten opzichte van het leefgeld een besteedbaar inkomen overblijft dat boven het leefgeld uitkomt. De commissie geeft verder aan dat eiseres geen schriftelijke verklaring van een arts heeft overgelegd over haar medische situatie. De commissie vindt dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden of enig onevenredig nadeel voor eiseres en dat het college het primaire besluit zorgvuldig en op goede gronden heeft genomen.
2.3.
Bij het bestreden besluit van 25 juni 2025 heeft verweerder het advies van de commissie overgenomen en het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard.
Beroepsgronden van eiseres
3. Eiseres voert aan dat het college ten onrechte voor haar en haar partner een eigen bijdrage van € 252,18 in verband met de maaltijden heeft vastgesteld.
3.1.
Eiseres stelt dat zij zelf haar eten verzorgt, geen gebruik maakt van de maaltijden op de opvanglocatie en zelfstandig wil koken omdat de door het college aangeboden maaltijden zijn afgestemd op de Nederlandse smaak, niet zijn toegesneden op de dagelijkse kost van ontheemden uit Oekraïne en niet gezond zijn.
3.2.
Eiseres wijst er daarbij op dat ze niet de enige is en verwijst in dit verband naar een rapport van de Inspectie van Justitie en Veiligheid van 14 december 2022 en een brief van 6 februari 2025 waarin 130 bewoners van de opvanglocatie het college hebben verzocht om zelf koken mogelijk te maken. In deze brief is aangegeven dat voor veel bewoners de maaltijdvoorziening niet geschikt is vanwege medische problemen, allergieën of intoleranties. Daarnaast wordt gewezen op het belang van het kunnen eten volgens de Oekraïense cultuur en aangegeven dat er bewoners zijn die halal willen eten en dat er twijfels zijn over de veiligheid en de kwaliteit van het eten. Deze bewoners vinden het onrechtvaardig dat zij moeten betalen voor catering waar ze geen gebruik van maken. Bij brief van 4 april 2025 heeft het college op deze brief gereageerd en aangegeven dat het college een onderzoek zal instellen naar de mogelijkheid om zelfstandig te koken. Op 29 juli 2025 heeft de gemachtigde van eiseres namens de bewoners een klacht bij het college ingediend dat de huurovereenkomst inclusief catering voor de duur van een jaar is verlengd, terwijl het onderzoek naar de mogelijkheid om zelf te koken nog niet heeft plaatsgevonden. Op 23 september 2025 heeft het college aangegeven dat het onderzoek nog zal plaatsvinden maar dat op het college geen verplichting rust een keuken te realiseren.
3.3.
Eiseres betoogt dat de wettelijke grondslag voor het in rekening brengen van een eigen bijdrage ontbreekt, omdat het op de locatie mogelijk is zelf in de maaltijden te voorzien. Eiseres wijst in dit verband op artikel 5, tweede lid, van de RooO waaruit volgens eiseres kan worden afgeleid dat op het college de verplichting rust zo mogelijk te voorzien in de gelegenheid tot het zelf bereiden van maaltijden. Eiseres stelt dat dit mogelijk is, omdat de opvanglocatie is gevestigd in een hotel waar keukenvoorzieningen aanwezig zijn. Daarbij wijst eiseres voorts op volgens haar vergelijkbare opvanglocaties in Breda en Amsterdam waar men de keuze heeft om al dan niet gebruik te maken van de catering.
3.4.
Verder betoogt eiseres dat nu zij zelf in haar maaltijden voorziet, artikel 7, vierde lid, RooO geen grondslag biedt voor het in rekening brengen van de aangeboden maaltijden. Het in rekening brengen van de maaltijden kan volgens eiseres onder deze omstandigheden alleen een privaatrechtelijke grondslag hebben en afhankelijk zijn van het daadwerkelijk afnemen van de geboden diensten. Voor zover verweerder wel bevoegd is een eigen bijdrage op te leggen, voert eiseres aan dat het opleggen daarvan indien van de catering geen gebruik wordt gemaakt onevenredig is en de eigen bijdrage te hoog. De opvang van ontheemden moet volgens eiseres geen verdienmodel worden. Ook voert eiseres aan dat het college zich gezien de onder 3.1. gegeven omstandigheden niet meer op het standpunt kan stellen dat het voor eiseres nog altijd niet mogelijk is om zelf in haar maaltijden te voorzien.
Verweer van het college
4. Het college stelt zich op het standpunt dat de RooO op juiste gronden is toegepast. In artikel 10, achtste lid, van de RooO staat dat het college zorgdraagt voor de maaltijden in de gemeentelijke opvangvoorziening waarin de bewoners niet in de gelegenheid zijn om deze zelf te verzorgen. Het college heeft duidelijk aangegeven dat gelet op de huisregels en de brandveiligheid het niet is toegestaan op deze locatie te koken. Er is geen kookgelegenheid in de hotelkamers en de chalets. Het college biedt daarom catering aan op de locatie. In de Q&A van de eigen bijdrage staat dat indien op een locatie catering wordt georganiseerd de ontheemde hiervoor een bijdrage dient te betalen ook als er geen gebruik van wordt gemaakt. Wel wordt geadviseerd ontheemden coulant gebruik te laten maken van de catering door bijvoorbeeld lunch of avondeten mee te laten nemen naar het werk. Bij de berekening van de hoogte van de bijdrage heeft verweerder de in artikel 12, derde lid, van de RooO vermelde bedragen op juiste wijze gehanteerd.
Beoordeling door de rechtbank
Bestaat de mogelijkheid om zelf te koken?
5. De rechtbank overweegt eerst dat in artikel 5, tweede lid, van de RooO is bepaald dat indien mogelijk wordt voorzien in de gelegenheid tot het bereiden van maaltijden.
5.1.
Verder volgt uit artikel 10, achtste lid, van de RooO dat het college zorgdraagt voor de maaltijden in de gemeentelijke opvangvoorziening waarin de bewoners niet in de gelegenheid zijn deze zelf te verzorgen.
6. De rechtbank ziet zich eerst voor de vraag gesteld of in het hotel en de bijbehorende chalets de mogelijkheid bestaat om te koken. De rechtbank volgt het college in diens standpunt dat deze mogelijkheid niet aanwezig is. In de hotelkamers bevinden zich geen kookgelegenheden. In de chalets zijn de kookgelegenheden ontmanteld en de hotelkeuken biedt onvoldoende ruimte voor de bewoners om zelf te koken, omdat vanuit deze keuken de catering voor de bewoners wordt verzorgd. Daarbij is in de huisregels van het hotel in verband met de brandveiligheid duidelijk aangeven dat het verboden is om ergens anders te koken dan op de vaste kooktoestellen in de keukens en is koken op een kooktoestel in de woonruimtes derhalve verboden. Ook in het rapport van de Inspectie Justitie en Veiligheid van 14 december 2022, dat is uitgebracht naar aanleiding van een bezoek aan de opvanglocatie op 29 november 2022, is aangegeven dat het niet mogelijk is om zelf te koken. In het rapport wordt vermeld dat er wel mensen zijn die zelf kookplaten of snelkokers hebben gekocht, maar dat in verband met de brandveiligheid is afgesproken dat men deze alleen buiten (op het balkon) gebruikt. De rechtbank maakt hieruit op dat het college het verwarmen dan wel bereiden van voedsel buiten de chalets kennelijk wel tijdelijk heeft toegestaan dan wel gedoogd. Dit maakt echter niet dat het college zich niet deugdelijk op het standpunt heeft gesteld dat op deze opvanglocatie de bewoners niet de mogelijkheid hebben om zelf te koken. Het college heeft deugdelijk onderbouwd dat gelet op de huisregels en de brandveiligheid en het huidige gebruik van de keuken voor de catering, zelf koken niet mogelijk is.
6.1.
Dat het college hier nog steeds verder onderzoek naar doet en dit onderzoek nog niet is afgerond, doet aan het voorgaande niet af. Dat de catering als een probleem werd ervaren is al tijdens het bezoek van de Inspectie Justitie en Veiligheid 29 november 2022 naar voren gebracht. Van dit onderzoek, waarin bijvoorbeeld de mogelijkheid om de bestaande keuken van het hotel geschikt te maken voor het gebruik door de bewoners onderzocht zou kunnen worden, zijn nog geen resultaten bekend. Het college heeft desgevraagd aangegeven niet te weten wanneer dit onderzoek zal zijn afgerond en dat is besloten dat in afwachting van de uitkomst de huidige praktijk, dat wil zeggen het niet toestaan van zelf koken en het in rekening brengen van de eigen bijdrage, wordt gevolgd. Deze handelwijze maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het bestreden besluit op dit onderdeel niet deugdelijk is gemotiveerd.
6.2.
Uit het voorgaande volgt dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat niet kan worden voorzien in de gelegenheid tot het zelf bereiden van maaltijden en dat het college voldoet aan de wettelijke verplichting om zorg te dragen voor de maaltijden in de gemeentelijke opvangvoorziening. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
Mocht de gemeente de eigen bijdrage in rekening brengen?
7. Ingevolge artikel 7, vierde lid, van de RooO brengt het college, met ingang van de eerstvolgende maand, in de opvangvoorziening waarin ontheemden niet zelf het eigen eten verzorgen, een bedrag ter hoogte van de financiële toelage als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onderdeel a, geheel of gedeeltelijk in rekening indien de meerderjarige ontheemde of een meerderjarig gezinslid:
a. inkomsten uit arbeid in Nederland of in een ander land heeft en zulks blijkt uit de door de ontheemde opgegeven of van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen ontvangen informatie over zijn inkomsten uit arbeid; (…)
8. De rechtbank overweegt dat, indien op een opvanglocatie er voor de bewoners geen mogelijkheid bestaat om zelf te koken, de regelgeving helder is. Op grond van artikel 7, vierde lid, van de RooO brengt het college in dat geval een eigen bijdrage in rekening. Tegen de feitelijke berekening van de eigen bijdrage zijn geen gronden ingediend.
8.1.
Eiseres heeft voorts gewezen op de situatie in de opvanglocaties in Breda en Amsterdam. Daar wordt volgens eiseres de bewoners de keuze gegeven of zij al of niet van de catering gebruik willen maken en wordt die alleen in rekening gebracht als de bewoners daarvoor kiezen en deze daadwerkelijk gebruiken. Eiseres geeft aan dat in Breda de afgenomen maaltijden per stuk worden afgerekend door middel van bonnen die bij het locatiemanagement tegen vergoeding van de eigen bijdrage worden ingekocht. De rechtbank is van oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat geen sprake zou zijn van vergelijkbare gevallen als ook onvoldoende heeft gemotiveerd waarom niet gekozen is voor een oplossing zoals die waar de gemeenten Breda en Amsterdam toe hebben besloten en waarbij is getracht de bewoners meer maatwerk te verlenen. De rechtbank acht het bestreden besluit op dit onderdeel niet deugdelijk gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gelet op wat onder rechtsoverweging 8.1 is overwogen gegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd en dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
9.1.
Eiseres krijgt een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze kosten stelt de rechtbank, op grond van het besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vast op
€ 1.868,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor van 1). Daarnaast dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 juni 2025;
- bepaalt dat verweerder binnen acht weken na de dag van het bekendmaken van deze
uitspraak, een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten van eiseres;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 194,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.C.J. Lindeijer, griffier en openbaar gemaakt door gepseudonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.