ECLI:NL:RBDHA:2026:18516

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 26/2838

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres],

geboren op [geboortedatum] 1981, Colombiaanse nationaliteit,

V-nummer: [V-nummer],

eiseres,

de minister van Asiel en Migratie, verweerder,

(gemachtigde: mr. E. de Bonth).

Procesverloop

Verweerder heeft op 13 januari 2026 een terugkeerbesluit vastgesteld waarin Colombia als land van terugkeer is aangemerkt en een termijn van 28 dagen voor vrijwillig vertrek is bepaald. Op 16 februari 2026 heeft verweerder een inreisverbod met een duur van 2 jaar uitgevaardigd.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het inreisverbod van 16 februari 2026. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer Awb 26/3260.

Verweerder heeft schriftelijk verweer gevoerd.

De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een zitting niet nodig vindt en gevraagd of partijen het daarmee eens zijn. Verweerder heeft uitdrukkelijk toestemming verleend om uitspraak te doen zonder het beroep op zitting te behandelen. Omdat eiseres niet om een zitting heeft gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de zaak niet behandeld op een zitting.^[1]

Overwegingen

1. Verweerder heeft op 13 januari 2026 bij een uitreiscontrole op luchthaven Schiphol vastgesteld dat eiseres de vrije termijn met 828 dagen heeft overschreden. Verweerder heeft hierin aanleiding gezien om een terugkeerbesluit vast te stellen en een voornemen tot een inreisverbod uit te brengen met de mededeling dat eiseres na terugkeer in Colombia haar zienswijze mag geven en vervolgens mogelijk een besluit tot het opleggen van een inreisverbod zal ontvangen.

2. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het inreisverbod. Zij heeft onder meer aangevoerd dat zij sinds juni 2023 in Spanje heeft verbleven overeenkomstig Spaanse regelgeving en zich in Spanje heeft verloofd met een Zweedse onderdaan. Eiseres had voor haar terugkeer naar Spanje reeds een verblijfsvergunning in Spanje aangevraagd, maar gelet op de duur van de procedure, hebben eiseres en haar verloofde besloten om een verblijfsvergunning voor eiseres in Zweden aan te vragen. Om aan alle voorwaarden hiervoor te voldoen is eiseres, via luchthaven Schiphol, teruggekeerd naar haar land van herkomst en heeft zij, samen met haar Zweedse verloofde, op 19 januari 2026 een gehoor gehad met de Zweedse autoriteiten op de Zweedse ambassade in Bogotá. Eiseres heeft gesteld dat de regelgeving complex is en dat zij altijd de regelgeving waarvan zij weet had, in Spanje heeft gevolgd. Eiseres heeft gedetailleerd en onderbouwd aangegeven dat zij voldeed aan de voorwaarden voor de ‘Spaanse amnestieregeling’ en vindt dat zij daardoor niet formeel ‘irregulier’ was. Ten tijde van het indienen van de beroepsgronden op 19 februari 2026, hebben eiseres en haar verloofde 13 maanden een relatie. De verloofde van eiseres heeft een schriftelijke verklaring overgelegd en waarin hij heeft aangegeven dat eiseres en hij gezamenlijk waren ingeschreven in Spanje maar dat hij inmiddels duurzaam is gevestigd in Zweden, het land waarvan hij een onderdaan is, en dat hij een stabiel en toereikend inkomen heeft. In deze verklaring is ook vermeld dat hij mede-eigenaar is van een onderneming waarin onder meer een restaurant en ‘bed and breakfast’ worden geëxploiteerd. Indien de Zweedse autoriteiten een verblijfsvergunning aan eiseres verlenen, zal zij binnen deze onderneming werkzaamheden gaan verrichten. Eiseres vindt dat een inreisverbod met een duur van 24 maanden zeer ingrijpend en onevenredig is. Eiseres verzoekt de rechtbank in aanmerking te nemen dat zij actief heeft geprobeerd overeenkomstig de regelgeving te handelen door Spanje te verlaten en de aanvraagprocedure via de Zweedse ambassade te volgen en zo heeft geprobeerd om haar situatie te regulariseren.

3. Verweerder heeft zich in zijn verweerschrift op het standpunt gesteld dat terecht aan eiseres een inreisverbod is opgelegd omdat zij op 11 juli 2023 Spanje is ingereisd en de vrije termijn met 828 dagen heeft overschreden, wat is geconstateerd bij de uitreis op luchthaven Schiphol. Verweerder vindt het opleggen van het inreisverbod niet onredelijk of onevenredig omdat dit een sanctie op langdurig illegaal verblijf is en zij gedurende de looptijd van het inreisverbod in haar land van herkomst of elders invulling kan geven aan haar relatie met haar Zweedse partner. Als het inreisverbod de enige belemmering is die aan het verlenen van een verblijfsvergunning door de Zweedse autoriteiten in de weg staat, kunnen de Zweedse autoriteiten de IND hiervan in kennis stellen en dan zal verweerder, conform zijn geldende beleid, de signalering in SIS wissen en ambtshalve nagaan of het inreisverbod moet worden opgeheven.

4. De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder op 13 januari 2026 terecht heeft vastgesteld dat sprake is geweest van illegaal verblijf. Dit blijkt namelijk uit de door verweerder overgelegde stukken waaronder een kopie paspoort met een inreisstempel en uit het ontbreken van stukken waaruit blijkt dat eiseres op enig moment na deze inreis in het bezit is geweest van een verblijfsvergunning of andere toestemming voor verblijf in een van de lidstaten. Dat eiseres stelt en meent dat zij overeenkomstig de regels heeft gehandeld, laat onverlet dat zij niet heeft onderbouwd dat zij rechtmatig in Spanje heeft verbleven. Dit betekent dat verweerder in beginsel verplicht was om een terugkeerbesluit te nemen. Verweerder heeft ook terecht vastgesteld dat eiseres de vrije termijn met 828 dagen heeft overschreden. Ook dit blijkt uit de door verweerder overgelegde stukken die door eiseres niet zijn betwist. Gelet op het beleid dat verweerder voert is verweerder gehouden om in deze situatie een inreisverbod uit te vaardigen. De rechtbank overweegt dat beleid waarbij een inreisverbod wordt gehanteerd als sanctie voor illegaal verblijf niet onverenigbaar met het Unierecht is. De rechtbank stelt in aanvulling hierop vast dat eiseres een zeer aanzienlijke periode illegaal in de Unie heeft verbleven. De rechtbank zal evenwel het beroep gegrond verklaren en motiveert dit als volgt.

5. Eiseres heeft geen beroep tegen het terugkeerbesluit ingesteld. De rechtbank is bekend met de Afdelingsjurisprudentie over de omvang van het geding en dat de rechtbank daarom alleen de rechtmatigheid van het besluit waartegen beroep is ingesteld mag controleren. De rechtbank overweegt dat in deze specifieke procedure aanleiding bestaat om die jurisprudentie niet onverkort en niet strikt van toepassing te achten omdat het terugkeerbesluit de grondslag is voor het uitvaardigen van het inreisverbod en deze besluiten dus naar hun aard met elkaar verweven zijn. Ook zonder de rechtmatigheid van een terugkeerbesluit ten gronde te beoordelen moet namelijk wel worden nagegaan of sprake is van een terugkeerbesluit dat ten grondslag kan liggen aan het in deze procedure te beoordelen inreisverbod.

6. Verweerder is, zoals hiervoor overwogen, in beginsel verplicht om een terugkeerbesluit vast te stellen als sprake is van illegaal verblijf. Uit het dossier blijkt niet dat eiseres illegaal
in Nederlandheeft verbleven. Eiseres is de Unie in 2023 via Spanje ingereisd en is (kennelijk) vanwege een tussenlanding op luchthaven Schiphol bij de uitreis op 13 januari 2026 bevraagd door de KMar. Eiseres heeft zich, gelet op deze feiten, enkel in de transitruimte bevonden en is nimmer toegelaten geweest tot Nederland. Ook in dat geval is verweerder gehouden om na te gaan of de in artikel 5 van Pro richtlijn 2008/115 genoemde belangen en/of het beginsel van non-refoulement aan de vaststelling van een terugkeerbesluit en aan de uitvaardiging van een inreisverbod in de weg staan. Het formulier dat is genaamd ‘Gehoor terugkeerbesluit’ volstaat niet om dit onderzoek te verrichten. Op het formulier dat in het dossier is gevoegd, is vermeld ‘voornemenprocedure Spaans’, maar dit voornemen heeft betrekking op het voornemen om een inreisverbod uit te vaardigen. Er wordt immers niet eerst een voornemen uitgebracht alvorens een ‘kaal terugkeerbesluit’ vast te stellen. Er is geen Spaanstalig document getiteld ‘gehoor terugkeerbesluit’ in het dossier gevoegd en in de stukken is niet vermeld dat eiseres is gehoord met behulp van een tolk in de Spaanse taal of een andere taal die zij voldoende beheerst. Tevens is weliswaar vermeld dat het terugkeerbesluit en het voornemen tot opleggen van een inreisverbod aan eiseres zijn uitgereikt, maar ook bij de dagtekening en ondertekening van de uitreiking is niet vermeld dat de uitreiking is geschied met tussenkomst van een tolk of in een taal die eiseres in voldoende mate beheerst. De rechtbank kan dus niet vaststellen dat eiseres heeft begrepen wat er in dat formulier staat.

7. In het document dat is getiteld ‘gehoor terugkeerbesluit’ is voorts enkel toegelicht dat een terugkeerbesluit het opleggen van een terugkeerverplichting behelst. Niet is vermeld dat een terugkeerbesluit de grondslag kan vormen voor een inreisverbod en dat het overschrijden van de visumvrije termijn dergelijke gevolgen heeft. De vragen waar eiseres ‘ja’ of ‘nee’ op kan antwoorden volstaan ook niet om als een dergelijke toelichting te kunnen worden beschouwd.

8. De rechtbank stelt vast dat een informatiefolder over een terugkeerbesluit ontbreekt. Eiseres is niet daadwerkelijk gehoord over het uit te vaardigen inreisverbod, maar heeft bij uitreis een voornemen ontvangen met een folder en de mededeling dat zij een zienswijze kan geven als ze is teruggekeerd. Uit het aankruisen van de standaardvragen in het formulier ‘gehoor terugkeerbesluit’ kan geen andere conclusie volgen dan dat eiseres niet heeft begrepen wat een terugkeerbesluit is. Aan eiseres had dit moeten worden uitgelegd zodat zij ook haar zienswijze daarop had kunnen geven. Eiseres had moeten worden uitgelegd dat het terugkeerbesluit weliswaar door haar vertrek uit de Unie wordt uitgevoerd, maar dat dit terugkeerbesluit tevens een vereiste is om een inreisverbod uit te kunnen vaardigen. Indien eiseres dit zou hebben doorgrond, had zij met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid op de vierde vraag ‘Zijn er voor u overige nog andere redenen en/of bijzondere omstandigheden waarom zou moeten worden afgezien van het opleggen van een terugkeerbesluit?’ bevestigend geantwoord. De omstandigheden die zij in beroep heeft aangevoerd tegen het inreisverbod zijn namelijk ook relevant voor de beoordeling of een terugkeerbesluit kan worden vastgesteld. Dat eiseres is opgekomen tegen het inreisverbod, betekent niet dat zij heeft begrepen wat de vaststelling van een terugkeerbesluit betekent, wat de rechtsgevolgen hiervan zijn, dat zij hier zelfstandig argumenten tegen kan aandragen en dat zij het recht had om beroep in te stellen tegen het terugkeerbesluit en daartoe, volgens vaste Afdelingsjurisprudentie, ook gehouden zou zijn om een rechtmatigheidscontrole van het terugkeerbesluit door de rechtbank te verkrijgen.

9. Verweerder heeft door op deze wijze, zonder uitleg te verschaffen en zonder eiseres te bevragen over de in artikel 5 van Pro richtlijn 2008/115 genoemde belangen en/of het beginsel van non-refoulement, en zonder in het terugkeerbesluit hier op in te gaan niet alleen een terugkeerbesluit vastgesteld dat de rechtbank zou vernietigen als eiseres daartegen beroep zou hebben ingesteld. Verweerder heeft door aldus te handelen ook het inreisverbod onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Het zorgvuldig voorbereiden van een inreisverbod is mééromvattend dan aan eiseres bij haar uitreis zonder deugdelijke uitleg een terugkeerbesluit mee te geven en na een schriftelijk gehoor met een beperkt aantal standaardvragen een voornemen tot een zienswijze mee te geven en af te wachten of er een zienswijze komt. Eiseres heeft dit als zodanig niet aangevoerd, maar artikel 5 van Pro richtlijn 2008/115 bevat verplichtingen voor verweerder en voor de rechtbank, die de rechtbank nopen om ook zo nodig ambtshalve na te gaan of sprake is van beletselen om een terugkeerbesluit en/of inreisverbod op te leggen. De rechtbank realiseert zich dat de Afdeling, anders dan bij bewaring, geen bevoegdheid tot het verrichten van een ambtshalve rechtmatigheidsbeoordeling van een terugkeerbesluit aanneemt, maar de rechtbank kan zich hier niet in vinden. Weliswaar is elke maatregel van bewaring een zeer ernstige inbreuk op het recht op vrijheid en is dit meermalen uitdrukkelijk benoemd door het Hof. Het vaststellen van een terugkeerbesluit en daarmee het opleggen van een terugkeerverplichting kan echter ook gevolgen hebben voor grondrechten die door het Handvest worden gegarandeerd. De rechtbank beoordeelt in de onderhavige procedure overigens niet de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit dat reeds is uitgevoerd, maar beoordeelt of ‘er een terugkeerbesluit is dat als grondslag kan dienen van het inreisverbod’ en doet dat ambtshalve omdat eiseres het grondrecht op een effectief rechtsmiddel als bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest heeft.

10. In het document ‘gehoor terugkeerbesluit’ is voorts het navolgende vermeld:

(…)

Indien u één van de bovenstaande vragen met “JA” heeft beantwoord kunt u nader worden gehoord tenzij u nadrukkelijk aangeeft daar geen belang aan te hechten. De tijdsduur van het gehoor bedraagt ongeveer 30 minuten. Mocht u hierdoor uw terugvlucht missen, dan komt dit voor eigen rekening en risico.

(…)

11. Daargelaten dat het terugkeerbesluit zodanig onzorgvuldig tot stand is gekomen dat dit niet als grondslag van het inreisverbod kan dienen, overweegt de rechtbank dat deze standaard-mededeling op het document ‘gehoor terugkeerbesluit’ onzorgvuldig is. De autoriteiten kiezen ervoor om derdelanders zoals eiseres, die nimmer in Nederland heeft verbleven, bij haar uitreis als het ware op de vliegtuigtrappen een terugkeerbesluit op te leggen in de wetenschap dat dit uitsluitend geschiedt om een inreisverbod uit te kunnen vaardigen. Het is namelijk weinig zinvol om een terugkeerbesluit op te leggen aan een derdelander die de Unie verlaat en daardoor reeds aan zijn terugkeerverplichting voldoet nog voordat dat de inkt van het terugkeerbesluit is opgedroogd. Dit betekent dat verweerder zorgvuldig moet handelen en de vreemdeling daadwerkelijk moet horen en uitleg moet geven over de gevolgen van het vaststellen van het terugkeerbesluit en dan ook daadwerkelijk de gelegenheid moet bieden om zijn zienswijze naar voren te brengen. Door derdelanders op deze wijze bij de uitreis te controleren en nog een terugkeerbesluit in de hand te drukken met de mededeling dat een nader gehoor wel kan plaatsvinden, maar de kans groot is dat de vlucht dan wordt gemist, veronachtzaamt verweerder zijn verplichtingen en geeft hij zich onvoldoende rekenschap van de belangen van, in dit geval, eiseres. Dat deze werkwijze onzorgvuldig is, geldt temeer nu verweerder het uitvaardigen van een inreisverbod als sanctie voor illegaal verblijf beschouwt. Het opleggen van een sanctie vereist zorgvuldig handelen van de autoriteiten.

12. Verweerder heeft onvoldoende invulling gegeven aan zijn verplichtingen die volgen uit artikel 5 van Pro richtlijn 2008/115 en daardoor het inreisverbod onzorgvuldig voorbereid. De rechtbank overweegt dat een verdere beoordeling van de inhoudelijke argumenten niet nodig is omdat reeds gelet op het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat het inreisverbod moet worden vernietigd. Dit betekent ook dat verweerder het inreisverbod uit het SIS moet verwijderen. Verweerder weet dat eiseres op 13 januari 2026 vanuit luchthaven Schiphol de Unie heeft verlaten en dat het terugkeerbesluit dus is geëffectueerd. Voor zover verweerder dit nog niet uit eigen beweging heeft gedaan, zal verweerder alsnog het terugkeerbesluit ook uit het SIS moeten verwijderen. De rechtbank merkt hierbij uitdrukkelijk op dat de rechtbank het terugkeerbesluit niet vernietigt omdat eiseres, hoewel dat gelet op de werkwijze van verweerder bij de uitreiscontrole nauwelijks verwijtbaar te noemen is, geen beroep heeft ingesteld tegen het terugkeerbesluit. De rechtbank overweegt tevens dat indien het inreisverbod wel zorgvuldig zou zijn voorbereid en de rechtbank de gronden inhoudelijk zou moeten beoordelen, de rechtbank wellicht tot de conclusie zou zijn gekomen dat het beroep ongegrond zou moeten worden verklaard. Verweerder heeft namelijk terecht aangevoerd dat een aantal stellingen van eiseres niet is onderbouwd en dat uit de beroepsgronden niet blijkt dat het familieleven niet buiten de Unie kan worden uitgeoefend totdat het inreisverbod zou zijn uitgewerkt. Verweerder heeft eiseres ook terecht gewezen op de omstandigheid dat de Zweedse autoriteiten zich tot verweerder kunnen wenden indien uitsluitend het door verweerder uitgevaardigde inreisverbod aan de verlening van een verblijfsvergunning in de weg staat.

13. Het beroep is gelet op al het voorgaande gegrond. Van proceskosten die wegens verleende rechtsbijstand voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. De rechtbank spreekt daarom geen proceskostenvergoeding uit.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het op 16 februari 2026 uitgevaardigde inreisverbod;

- bepaalt dat verweerder het op 16 februari 2026 uitgevaardigde inreisverbod uit het SIS verwijdert.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van mr. E.M.J. Clermonts, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Beroep gegrond verklaard wegens onzorgvuldige vaststelling inreisverbod na overschrijding visumvrije termijn