Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/8025
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2026 in de zaak tussen
[eisers sub 1] en [eisers sub 2], uit [woonplaats], eisers
,
,
en
het college van burgemeester en wethouders van [plaats], het college
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2]).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de weigering van een omgevingsvergunning voor het veranderen van een winkelruimte naar een woonruimte en voor het wijzigen van de gevel van het gemeentelijk monument aan de [adres] in [plaats]. Eisers zijn het daar niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Eisers vinden dat de functiewijziging naar een woonruimte past binnen het omgevingsplan en dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ook vinden eisers dat het college in het bestreden besluit hun belangen onvoldoende heeft meegewogen en dat de gevelwijziging ten onrechte niet is beoordeeld. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de beslissing op bezwaar.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eisers hebben op 18 november 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van een winkelruimte naar een woonruimte op de begane grond en voor het wijzigen van de gevel van het gemeentelijk monument aan de [adres] in [plaats] (het pand). Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 10 maart 2025 afgewezen. Met het bestreden besluit van 2 oktober 2025 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 16 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
3. Eisers hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor een omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet (Ow), in dit geval voor het wijzigen van het gebruik als winkelruimte naar een woonruimte op de begane grond van het pand en het wijzigen van de gevel.
3.1.
Volgens het college is het deel van de aanvraag dat ziet op de gebruikswijziging naar woonruimte in strijd met het omgevingsplan. De begane grond van het pand mag volgens het omgevingsplan namelijk niet gebruikt worden als woning. Het college is niet bereid af te wijken van deze planregel, omdat de functiewijziging niet leidt tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft dit deel van de aanvraag daarom afgewezen op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Het college heeft dit besluit onderbouwd met een advies van 6 januari 2025 van de Afdeling Ruimtelijk Beleid en Advies (ARBA).
3.2.
Het college heeft het deel van de aanvraag dat ziet op de gevelwijziging niet beoordeeld. Volgens het college hadden eisers aan de aanvraag ook de omgevingsplanactiviteit voor wijziging van het gemeentelijk monument toe moeten voegen. Eisers zijn hierop gewezen in een verzoek om aanvullende informatie op 12 december 2024. Zij hebben dat echter niet gedaan.
3.3.
In het bestreden besluit van 2 oktober 2025 is het college bij de weigering van de omgevingsvergunning gebleven, onder verwijzing naar het advies van de Bezwaarschriftencommissie [plaats] (commissie). Volgens de commissie is, anders dan vermeld in het primaire besluit, geen buitenplanse omgevingsplanactiviteit aangevraagd, maar een omgevingsplanactiviteit. Van de planregel, dat wonen op de begane grond van het pand is uitgesloten, kan namelijk binnenplans worden afgeweken, mits wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 22.7.2 van de regels van het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan 2]’. Volgens de commissie heeft het college in redelijkheid geen gebruik gemaakt van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, omdat de aangevraagde ontwikkeling leidt tot een onevenredige verstoring in de evenwichtige opbouw van de voorzieningenstructuur en niet past binnen het beleid, zoals vastgelegd in de Winkelvisie 2017 – 2025. De commissie wijst ter onderbouwing op het advies van 6 januari 2025 en het aanvullend advies van 18 februari 2025 van de ARBA. Volgens de commissie is in deze adviezen deugdelijk gemotiveerd waarom de aanvraag niet voldoet aan artikel 22.7.2 van de planregels. Ook hebben eisers geen tegenadvies van een deskundige ingebracht.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Ow en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
4.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 18 november 2024. Dat betekent dat in dit geval de Ow van toepassing is.
Toetsingskader
5. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Een omgevingsplanactiviteit is – voor zover hier van belang – een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die wel of niet in strijd is met het omgevingsplan. [1]
5.1.
Met de inwerkingtreding van de Ow heeft elke gemeente een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bevat een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de aanvraag op ziet, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan 1]’ van kracht. Dat bestemmingsplan maakt sinds 1 januari 2024 dus deel uit van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan [gemeente] (Omgevingsplan). Het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan 2]’, dat op 22 mei 2024 is vastgesteld, maakt ook deel uit van dit tijdelijk deel. In dat bestemmingsplan is aan het perceel de gebiedsaanduiding ‘overige zone – mixzone’ toegekend.
5.2.
Op grond van artikel 22.7.1, onder a, van de [bestemmingsplan 2] mogen de gronden met deze aanduiding niet voor wonen op de begane grond worden gebruikt.
5.3.
Op grond van artikel 22.7.2 van de [bestemmingsplan 2] kan het bevoegd gezag bij omgevingsvergunning afwijken van artikel 22.7.1, onder a, onder de voorwaarde dat (voor zover relevant):
- bij het verlenen van de omgevingsvergunning wordt aangetoond dat er geen onevenredige verstoring in de evenwichtige opbouw van de voorzieningenstructuur ontstaat en dat de ontwikkeling waarvoor omgevingsvergunning wordt verleend past binnen het beleid, zoals vastgelegd in de Winkelvisie 2017 – 2025 (Winkelvisie), zoals vastgesteld door de gemeenteraad van de [gemeente].
5.4.
Op grond van artikel 22.280 van het omgevingsplan geldt, voor zover voor een activiteit in het tijdelijke deel van het omgevingsplan is bepaald dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van daarbij aangegeven regels, deze bepaling als verbod om de activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten.
5.5.
Op grond van artikel 22.281 van het omgevingsplan wordt, voor zover de in het tijdelijke deel van het omgevingsplan gestelde regels voor het voor een activiteit als bedoeld in artikel 22.280 bij omgevingsvergunning afwijken van regels in dat tijdelijke deel de verplichting bevatten om als de activiteit niet in strijd is met die regels de omgevingsvergunning te verlenen, deze verplichting gelezen als een bevoegdheid.
5.6.
Op grond van artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.
Voldoet de aanvraag aan de voorwaarden om af te wijken van het omgevingsplan?
6. Eisers betogen dat de aanvraag voldoet aan artikel 22.7.2 van de [bestemmingsplan 2]. Volgens mondeling advies van Alpha Makelaardij bestaat in de straat geen markt voor winkelpanden zoals het pand. Het college heeft dit in het bestreden besluit miskent. Ook is het college eraan voorbij gegaan dat meer winkels leeg komen te staan dan dat er nieuwe winkels bij komen. Eisers verwijzen in dit kader naar meerdere panden in de straat, waar op de begane grond winkels zijn gevestigd die slecht lopen of dicht lijken te zijn, of waar recent een functiewijziging van winkel naar woning heeft plaatsgevonden. Tot slot voeren eisers aan dat het college rekening had moeten houden met het feit dat de Winkelvisie, die in 2025 afliep, is verouderd.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag niet voldoet aan de voorwaarden in artikel 22.7.2 van de planregels, omdat de aanvraag niet strookt met het beleid in de Winkelvisie. De motivering van dit standpunt is te lezen in het advies van de ARBA van 6 januari 2025, waarin de volgende relevante overwegingen staan:
- “De aanvraag leidt tot een afname van publieke en winkelruimtes in een functionele mixzone. De gemeente heeft het beleid hier terughoudend mee om te gaan. Bij de aanvraag moet daarom gemotiveerd worden waarom een transformatie naar wonen noodzakelijk is. Deze motivering ontbreekt in de aanvraag en is ook niet uit andere bronnen herleidbaar.
- Transformatie naar wonen kan op deze locatie een negatief effect hebben op het economische klimaat voor ondernemers in de straat. Dit leidt tot ongewenst precedent.
- Ruimte voor kleinere winkels is een speerpunt in de Winkelvisie. Het pand is gevestigd op een locatie waar kleine winkels zich geregeld en graag vestigen. Transformatie zou afdoen aan de doelstelling van de Winkelvisie.”
6.2.
De Winkelvisie vermeldt over de gronden met gebiedsaanduiding ‘mixzone’ het volgende:
“Dit zijn gebieden die zich kenmerken door een mix van functies, maar die niet meer als puur winkelgebied getypeerd worden. In deze gebieden hebben winkels een rol, maar voeren niet alleen de boventoon. Uitgangspunt is niet om de winkelfuncties hier actief te transformeren maar we staan transformatie naar andere functies wel toe. Het liefst zien we een transformatie naar publieksgerichte dienstverlenende- en vrijetijds functies die bezoekers trekken. We zijn terughoudend m.b.t. transformatie naar wonen in deze gebieden.”
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de aanvraag niet voldoet aan de voorwaarden uit artikel 22.7.2 van de [bestemmingsplan 2]. Volgens de Winkelvisie is het college in zogenoemde mixzones, waartoe de [straatnaam] behoort, terughoudend met transformaties van winkelpanden naar woningen. Transformaties zijn wel toegestaan, maar dan het liefst naar (andere) publieksgerichte functies die bezoekers trekken. Een transformatie van een winkel naar een woning leidt, zoals de ARBA heeft toegelicht, tot een afname van publieke (winkel)ruimtes en daarmee tot een afname van het aantal bezoekers in de straat. Dat is voor de ondernemers in de straat, die baat hebben bij publiek in de straat, onwenselijk. De rechtbank acht dit navolgbaar. De rechtbank heeft verder geen aanwijzingen dat het advies van de ARBA op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Eisers hebben ook geen deskundig tegenadvies overgelegd waaruit blijkt dat het advies van ARBA niet juist is. Het college heeft dat advies daarom mogen volgen.
6.4.
De verwijzingen van eisers naar andere panden in de straat met een woonfunctie op de begane grond, doen hier niet aan af. Het gebied kenmerkt zich volgens de Winkelvisie immers door een mix van functies, waardoor panden in de straat zowel woon- als winkelfuncties kunnen hebben. Dat laat onverlet dat het college het, om de hiervoor genoemde redenen, ongewenst acht om meer winkels te transformeren naar woningen. Ook de door eisers genoemde voorbeelden van leegstaande en gesloten winkels in de straat leiden niet tot een ander oordeel. Eisers hebben met deze voorbeelden namelijk niet duidelijk gemaakt waarom de aanvraag strookt met de Winkelvisie. Voor zover eisers stellen dat voor een winkel in het pand geen markt meer bestaat, overweegt de rechtbank dat de Winkelvisie wel ruimte biedt om het pand te transformeren naar een andere publieke functie, zoals volgens het college is gebeurd bij de panden aan [straatnaam] [huisnummers 1]. Dat de Winkelvisie ziet op de periode tot en met 2025, maakt het voorgaande niet anders. In artikel 22.7.2 van de planregels staat immers dat aan deze versie van de Winkelvisie moet worden getoetst. Bovendien kon het college niet vooruit lopen op een nieuwe Winkelvisie, aangezien die ten tijde van het bestreden besluit nog niet was vastgesteld.
6.5.
Voor zover eisers betogen dat het besluit gebreken vertoont omdat het college pas in het bestreden besluit heeft opgemerkt dat ook binnenplans kan worden afgeweken, overweegt de rechtbank dat gelet op artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, op grondslag van een ontvankelijk bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Deze heroverweging biedt het college de mogelijkheid eventuele gebreken, zoals in dit geval een onjuiste toepassing van de beoordelingsregels, in de beslissing op bezwaar te herstellen.
6.6.
Het betoog slaagt niet.
Is het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
7. Eisers hebben een lijst met adressen en foto’s van gesloten winkels en van panden waarin de begane grond wordt gebruikt als woning overgelegd. De rechtbank begrijpt dat eisers daarmee een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel. Eisers noemen in de lijst panden aan de [straatnaam] met huisnummers [huisnummers 2].
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet. Het college heeft gemotiveerd dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de adressen waarvoor wel een vergunning is verleend voor een woonruimte op de begane grond, zijn vergund toen nog een ander beoordelingskader gold, namelijk vóór de inwerkingtreding van de [bestemmingsplan 2]. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee voldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van gelijke gevallen. Voor zover eisers betogen dat het college ook de panden had moeten meewegen die geen vergunning hebben voor een woonruimte op de begane grond, overweegt de rechtbank dat ook dit geen gelijke gevallen zijn die ongelijk behandeld zijn. In die gevallen is immers ook geen omgevingsvergunning verleend. Dat in die panden toch gewoond wordt, is een kwestie van handhaving en kan niet leiden tot het oordeel dat het college aan eisers wel een omgevingsvergunning had moeten verlenen.
7.2.
Het betoog slaagt niet.
Is sprake van onevenwichtige belangenafweging?
8. Eisers betogen dat het college onvoldoende is ingegaan op de individuele omstandigheden van eisers, in dit geval de zeer urgente woningnood van een familielid. Het college heeft dit in de motivering van het bestreden besluit niet serieus meegewogen.
8.1.
De rechtbank overweegt dat in een geval als deze, waarin de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het tijdelijk deel van het omgevingsplan staat, het college op grond van artikel 22.281 van het omgevingsplan ook moet beoordelen of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. [2]
8.2.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Het college moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
8.3.
Anders dan eisers stellen heeft het college in het bestreden besluit wel degelijk kenbaar rekening gehouden met hun belangen, ook met hun wens om gelet op de woningnood in het pand een familielid te huisvesten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het algemeen belang dat wordt gediend door de Winkelvisie zwaarder mogen laten wegen dan het individuele belang van eisers bij het wijzigen van de winkel naar een woning.
8.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college de aanvraag ten aanzien van de gevelwijziging ten onrechte niet beoordeeld?
9. Eisers betogen dat het college ten onrechte niet akkoord is gegaan met de gevelwijziging. Het standpunt van het college, dat de voorgestelde wijziging een aantasting is van de monumentale waarde, is volgens eisers onjuist. Het college baseert dit standpunt op een vaststelling van panden met monumentale waarde uit 1996, terwijl een tekening van het pand uit 1886 laat zien dat met het bouwplan het originele uiterlijk van het pand wordt teruggebracht.
9.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat een beoordeling van de gevolgen van het bouwplan voor de monumentale waarden van het pand niet mogelijk is omdat eisers de daarvoor benodigde omgevingsvergunning niet hebben aangevraagd. Het college heeft eisers op 12 december 2024 medegedeeld dat voor het realiseren van het project ook een omgevingsvergunning voor het veranderen of wijzigen van het gemeentelijk monument nodig is. Het college heeft eisers in diezelfde brief geadviseerd om daarvoor een aanvraag in te dienen door het bijgevoegde formulier in te vullen en te retourneren. Dat hebben eisers niet gedaan. Het college kan alleen beslissen op een aanvraag. Nu eisers voor deze activiteit geen omgevingsvergunning hebben aangevraagd, kon het college daarop ook niet beslissen. De rechtbank komt daarom ook niet toe aan wat eisers inhoudelijk hebben aangevoerd over het effect van het bouwplan op de monumentale waarden van het pand.
9.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Raben, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.