ECLI:NL:RBDHA:2025:9525

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 24/6383

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2025 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

de staatssecretaris van Financiën, verweerder

(gemachtigde: mr. [gemachtigde] ).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de deelbesluiten op zijn verzoek om openbaarmaking van documenten.

1.1.

Verweerder heeft met de besluiten van 21 oktober 2022 (deelbesluit 1) en 25 augustus 2023 (deelbesluit 2) op het verzoek om openbaarmaking beslist. Met het bestreden besluit van 15 mei 2024 op het bezwaar van eiser is verweerder bij zijn beslissingen op het verzoek gebleven.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 8 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] .

Beoordeling door de rechtbank

Waar gaat deze zaak over?

2. Eiser is journalist en heeft bij verweerder op 5 augustus 2021 gevraagd om openbaarmaking van documenten over kortgezegd het gebruik, de werking en de ontwikkeling van en het toezicht op algoritmes in gebruik bij de belastingdienst. In de bezwaarfase heeft eiser specifiek twee risicomodellen benoemd waarover hij documenten openbaar wenst te krijgen. Verweerder heeft in beide deelbesluiten documenten deels openbaar gemaakt met toepassing van een aantal weigeringsgronden uit de Woo.^[1]

Wat heeft verweerder besloten?

3. In deelbesluit 1 heeft verweerder 30 documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt over het gebruik en de werking van algoritmes. Verweerder heeft passages die informatie kunnen prijsgeven over de controletechniek, maar ook de gebruikte bronnen en locaties van de bronnen om controles uit te voeren niet openbaar gemaakt. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de weigeringsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo (het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen).

In deelbesluit 2 heeft verweerder beslist op eisers verzoek over twee specifieke risicomodellen en 14 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt met toepassing van een aantal weigeringsgronden uit de Woo, waaronder ook weer artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo.

3.1.

In het bestreden besluit blijft verweerder bij de weigering om de passages openbaar te maken, zoals besloten in de deelbesluiten. Uit de informatie die onleesbaar is gemaakt kan namelijk (in)direct worden afgeleid welke
business rulesde Belastingdienst hanteert en daarmee op welke punten de Belastingdienst controles uitvoert, op welke locaties deze controles worden uitgevoerd, welke data zij daarbij relevant acht, de bronnen en relevante tijdsperiode van deze data alsmede risicoscores die opgemaakt worden aan de hand van deze data. Door openbaarmaking van (een deel van) deze gegevens wordt het voor kwaadwillenden mogelijk om de kans op controle te minimaliseren en risicodetectie te omzeilen.

3.2.

Daarnaast is informatie onleesbaar gemaakt ten aanzien van de bronnen en/of de servers van waaruit de Belastingdienst werkt dan wel data opslaat. Dit is gevoelige informatie, omdat indringers (hackers) hiermee snel gericht kunnen zoeken naar deze data of bronnen en daarnaast zijn sommige bronnen ook manipuleerbaar. Als kwaadwillenden weten welke (externe) bronnen en/of servers de Belastingdienst gebruikt, kunnen zij daar hun gedrag op aanpassen en ook dit leidt tot ondermijning van de controle door de Belastingdienst. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat voor deze informatie de weigeringsgrond van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo) is gebruikt.

3.3.

Verweerder stelt zich ten aanzien van al de genoemde gegevens op het standpunt dat openbaarmaking van deze informatie er toe kan leiden dat effectieve controle niet meer mogelijk is en daarmee de inspectie, controle of het toezicht door de Belastingdienst als bestuursorgaan. Verweerder vindt dat belang zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.

Wat vindt eiser in beroep?

4. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder meer duidelijkheid had moeten geven over de methode van de zoekslag. Het is voor eiser nu niet te controleren of verweerder dat goed gedaan heeft. In een recente uitspraak heeft de hoogste bestuursrechter de Belastingdienst ook al opgeroepen om de verrichte zoekslag inzichtelijk te maken.^[2]

Daarnaast is eiser van mening dat indicatoren,
featuresen databronnen wel kunnen worden vrijgegeven, bijvoorbeeld zonder de wegingen en drempelwaarden. Het is voor burgers dan praktisch niet mogelijk om succesvol aan “gaming the system” te doen als alleen deze informatie bekend wordt. Daarvoor zijn de risicomodellen van de Belastingdienst te complex en is het niet duidelijk hoe de indicatoren gewogen worden. Daarbij is er al eerder informatie vrijgegeven over tien specifieke indicatoren toen de Tweede Kamer daarover werd geïnformeerd. Verweerder kan er voor kiezen om de weging van de indicatoren en drempelwaarden niet bekend te maken waardoor het niet mogelijk is het systeem te beïnvloeden. Eiser wijst voor een manier van vrijgeven van dit soort informatie naar een bijlage bij de analyse van het toeslagenalgoritme.^[3]Ook de gebruikte databronnen kunnen worden benoemd zonder de daarbij behorende serveradressen of technische informatie.

Daarnaast heeft verweerder het publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde gegevens onvoldoende zwaar gewogen.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

5. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser de beroepsgrond over de verrichte zoekslag ter zitting heeft ingetrokken. Zoals ter zitting met eiser afgestemd, concentreert de rechtbank zich op de onderdelen van de stukken die niet openbaar zijn gemaakt met toepassing van de weigeringsgrond van inspectie, controle en toezicht als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo. Openbaarmaking van informatie blijft op grond van dit artikel achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Partijen verschillen van mening over de vraag of verweerder het met deze weigeringsgrond te beschermen belang zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.

5.1.

Eiser heeft ter zitting benadrukt dat het belang van openbaarmaking in dit geval zwaarder weegt. Na het toeslagenschandaal en vervolgens nog andere schandalen bij de politie en DUO, is er volgens eiser een breed maatschappelijk besef ontstaan dat transparantie over de werking van algoritmen en de toepassing daarvan cruciaal is. Hierbij is volgens eiser een belangrijke rol voor de journalistiek weggelegd. Daarbij wil eiser met name zicht krijgen op ongeoorloofde indicatoren, zoals nationaliteit en de looptijd van een BSN-nummer. Naar aanleiding van journalistieke publicaties kan er vervolgens worden overgegaan tot handhaving door bijvoorbeeld de Autoriteit Persoonsgegevens. Ten slotte kan eiser zich bij de statistische modellen niet voorstellen dat openbaarmaking daarvan tot ‘
gaming the system’ zou kunnen leiden en zouden deze dus openbaar gemaakt moeten worden.

5.2.

Verweerder heeft benadrukt dat, in vergelijking met andere bestuursorganen, juist de Belastingdienst erg gevoelig is voor het fenomeen bekend als “
gaming the system”, waarbij men proefondervindelijk probeert af te leiden wat maakt dat een aangifte wordt geselecteerd voor een individuele beoordeling. Dit omdat de dienst vanwege de grote aantallen aangiftes die worden verwerkt, moet werken met steekproeven en het opdoen van kennis over de selectiemechanismen in potentie veel geld kan opleveren. Verweerder ziet nu al dat er sprake is van georganiseerde netwerken die veel tijd en moeite investeren in het zoeken naar mogelijkheden om het systeem te manipuleren. Als er informatie over de werking van een model wordt prijsgegeven is het voor kwaadwillenden mogelijk om de kans op controle te minimaliseren en risico op detectie te omzeilen of te verkleinen. Daarom is de belangenafweging uitgevallen in het nadeel van openbaarheid.

5.3.

In het verweerschrift heeft verweerder nader toegelicht dat de Belastingdienst gebruikmaakt van selectieregels, ook wel
business rulesgenoemd. Een selectie-instrument is een geautomatiseerd hulpmiddel waarmee door middel van selectie-indicatoren wordt bepaald welke objecten voor een beoordeling in aanmerking komen.

5.4.

Daarnaast gebruikt de Belastingdienst een statistisch model waarbij meerdere
features(variabelen) worden gecombineerd. Verweerder erkent dat het bij een statistisch model moeilijker is om te bepalen welke rol een
featurespeelt bij de selectie van de aangifte voor controle. Er kunnen echter bij bekendheid met deze variabelen nog steeds strategische keuzes gemaakt worden om de kans op selectie laag te houden, aldus verweerder.

5.5.

De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, kennis genomen van de ongelakte versie van de documenten die openbaar gemaakt zijn en is van oordeel dat verweerder in redelijkheid aan de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo toepassing heeft mogen geven. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder deugdelijk heeft toegelicht en aannemelijk heeft gemaakt dat er bij de Belastingdienst geen algoritmes met een bovengemiddelde complexiteit in gebruik zijn.^[4]Daarmee is elk stukje informatie over de gebruikte algoritmes dat wordt prijsgegeven op een bepaalde manier waardevol. Verweerder heeft daarbij benadrukt dat er kapitaalkrachtige spelers zijn die misbruik kunnen maken van deze informatie. Dit wordt door eiser ook niet ontkend. Eiser is er naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd om aan te geven welke informatie voor dit soort spelers ongeschikt is voor misbruik, zodat die informatie openbaar gemaakt zou kunnen worden. Evenmin heeft eiser aannemelijk gemaakt dat dit risico voor bepaalde gegevens verwaarloosbaar is of in ieder geval zo klein dat de belangenafweging anders zou moeten uitvallen.

5.6.

Eiser heeft op de zitting gewezen op de besluiten van verweerder in opvolgende Woo-verzoeken van zijn hand. Daaruit blijkt dat er een behoorlijk aantal
business rulesuit de modellen zijn gehaald. Eiser ziet daarin een verzwaarde reden om dan in ieder geval die vervallen rules openbaar te maken. Verweerder heeft daarop bevestigd dat bepaalde
business rulesuit de modellen zijn gehaald, maar heeft daarbij aangegeven dat daar vervolgens een verbeterde of aangescherpte
business rulevoor terugkomt. Daarnaast wisselt verweerder zo nu en dan met het leggen van accenten, waardoor het goed mogelijk is dat een vervallen
business rulena enige tijd weer terug in het model komt. Gelet op deze toelichting volgt de rechtbank verweerder in zijn betoog dat ook openbaarmaking van vervallen
business rulestot de bovengenoemde risico’s aanleiding kan geven.

5.7.

Hoewel de rechtbank met eiser constateert dat sinds het toeslagenschandaal verhoogde aandacht bestaat voor het gebruik van algoritmes en dat de kwetsbaarheden daarvan met het oog op het verbod op van ongeoorloofd onderscheid evident zijn, is zij van oordeel dat het belang van de Belastingdienst bij effectieve inspectie, toezicht en controle, zwaarder weegt dan het belang van eiser om als journalist te kunnen controleren op basis van welke gegevens de Belastingdienst kiest welke aangiftes zij controleert en of daarbij direct of indirect sprake is van discriminatie. De gevraagde informatie zal immers openbaar worden voor een ieder, waarmee gelet op het voorgaande het risico aannemelijk is dat de belangen van de Staat onevenredig zwaar getroffen worden. Daarnaast weegt de rechtbank mee dat verweerder overtuigend heeft aangetoond dat hij zich inzet om zo veel als mogelijk transparant te zijn rondom de door hem gebruikte algoritmes. Verweerder heeft de documenten waarvan openbaarheid is gevraagd nauwkeurig nagelopen en zo veel als mogelijk openbaar gemaakt en is blijkens het verweerschrift nu ook overgegaan tot het plaatsen van informatie over de gebruikte algoritmes in het algoritmeregister. Daarin wordt beschreven hoe het model voldoet aan de Algemene verordening gegevensbescherming (Avg), welke waarborgen er zijn om discriminatie te voorkomen en in hoeverre er sprake is van menselijke tussenkomst.

5.8.

Verder betrekt de rechtbank bij de belangenafweging dat naast de media ook de Autoriteit Persoonsgegevens een rol speelt bij toezicht op algoritmes in het kader van de Avg. Openbaarmaking van algoritmes door verweerder is daarom niet het enige middel om controle mogelijk te maken op het gebruik van algoritmes en de vraag of dit al dan niet tot ongerechtvaardigde verschillen in behandeling of discriminatie leidt.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzitter, mr. D.C. Laagland en
mr. P.T. Heblij, leden, in aanwezigheid van mr.A. Badermann, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.