Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/7680
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 april 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A.A. Westers),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigde: mr. K. van der Heelen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het niet-ontvankelijk verklaren van haar bezwaarschrift.
1.1.
Met de brief van 28 september 2023 heeft verweerder eiseres verzocht om de door haar aangebrachte wisselframes op nutsvoorzieningen die in eigendom zijn van [bedrijfsnaam] te verwijderen. Met de brief van 29 april 2024 heeft eiseres bezwaar aangetekend tegen deze brief. Met het bestreden besluit van 5 augustus 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 11 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] .
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiseres exploiteerde geruime tijd wisselframes met handelsreclame in de gemeente Leiden op onder meer nutsvoorzieningen die in eigendom zijn van [bedrijfsnaam] . Vanaf december 2021 heeft verweerder zowel eiseres als [bedrijfsnaam] meerdere keren verzocht om de reclame-uitingen op de nutsvoorzieningen te verwijderen. Op grond van het Buitenreclamebeleid 2021 was het laten maken, aanbrengen of laten aanbrengen van handelsreclame op nutsvoorzieningen namelijk verboden. Met het besluit van de gemeenteraad om de Verordening voor de fysieke leefomgeving (Vfl) te wijzigen en hiermee het verbod in het nieuwe artikel 3.4.6.1, tweede lid, onder a van de Vfl op te nemen werd het echter pas mogelijk om overtreding van dit verbod daadwerkelijk te handhaven. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder op 28 september 2023 zowel eiseres als [bedrijfsnaam] verzocht om de wisselframes uiterlijk op 1 februari 2024 te verwijderen. [bedrijfsnaam] heeft uiteindelijk op enig moment aan dit verzoek van verweerder voldaan en de wisselframes van eiseres met handelsreclame van zijn nutsvoorzieningen laten verwijderen. Eiseres heeft de brief van 28 september 2023 en de daaraan voorgaande communicatie met verweerder aangemerkt als een besluit en daartegen bezwaar ingesteld.
2.1.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt [bedrijfsnaam] en eiseres niet te hebben gesommeerd om de wisselframes van de elektriciteitskasten te verwijderen, maar slechts te hebben geïnformeerd over de gevolgen die de wijziging van de Vfl voor hen teweeg zou brengen. Deze mededeling is niet op rechtsgevolg gericht en kan daarom niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De wisselframes met handelsreclame zijn uiteindelijk van de elektriciteitskasten van [bedrijfsnaam] verwijderd waardoor er geen sprake meer is van een overtreding. Dit maakt dat er ook geen handhavingsbesluit hoeft te worden genomen waar eiseres in rechte tegen kan opkomen. Mocht eiseres in de toekomst overgaan tot het terughangen van de wisselframes op de nutsvoorzieningen, zal verweerder evenwel een handhavingsprocedure starten tegen zowel eiseres als [bedrijfsnaam] .
2.2.
Deze zaak gaat uitsluitend over de vraag of verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Indien de rechtbank tot het oordeel komt dat verweerder het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, dan zal [bedrijfsnaam] als eigenaar van de nutsvoorzieningen in een daaropvolgende inhoudelijke procedure namelijk als derde-belanghebbende worden aangemerkt en als zodanig in de gelegenheid worden gesteld om tot de procedure worden toegelaten. Het voorgaande betekent dat de door eiseres ingediende inhoudelijke gronden tegen het bestreden besluit in deze procedure niet aan de orde komen.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat de brief van 28 september 2023 en de daaraan voorafgaande communicatie met verweerder moeten worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De daarin vervatte mededeling dat door het verwijderen van de wisselframes geen sprake meer is van een overtreding en daarom van handhaving wordt afgezien, is namelijk op rechtsgevolg gericht.
Mocht de rechtbank desondanks van oordeel zijn dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, stelt eiseres zich subsidiair op het standpunt dat sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel dat ten behoeve van de rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Er wordt namelijk gesteld dat een bepaalde activiteit niet is toegestaan en het opnieuw uitvoeren hiervan een overtreding oplevert waartegen handhavend zal worden opgetreden. Het uitlokken van een handhavingsbesluit is in dit geval onredelijk bezwarend omdat het terugplaatsen van de wisselframes een groot financieel risico voor eiseres oplevert. Een overtreding van het verbod kan namelijk worden uitgelegd als een beroepsfout waardoor het gevaar bestaat dat zij kan worden uitgesloten van toekomstige aanbestedingen. Ook het aanvragen van een vergunning is niet mogelijk gelet op het algehele verbod dat is opgenomen in artikel 3.4.6.1, tweede lid, onder a van de Vfl.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Is er sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb?
4. De rechtbank is van oordeel dat de brief van 28 september 2023 en de daaraan voorafgaande communicatie tussen eiseres en verweerder niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
4.1.
Onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Tussen partijen is niet in geschil dat de brief van 28 september 2023 en de daaraan voorafgaande communicatie tussen eiseres en verweerder afkomstig zijn van een bestuursorgaan, in casu het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leiden. Evenmin staat ter discussie dat deze communicatie schriftelijk is opgesteld en gelet op de uitleg van een voorschrift uit de Vfl een publiekrechtelijk karakter heeft. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of er in dit geval sprake is van een rechtshandeling.
4.2.
Uit vaste jurisprudentie volgt dat een rechtshandeling gericht moet zijn op extern rechtsgevolg, wil een rechtshandeling als een besluit worden aangemerkt. [1] Een beslissing heeft rechtsgevolg, indien zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of zaak vast te stellen. [2]
4.3.
Met verweerder stelt de rechtbank vast dat de brief van 28 september 2023 en de daaraan voorafgaande communicatie tussen eiseres en verweerder slechts tot doel hebben om eiseres op de hoogte te stellen van een wijziging van de regelgeving en de gevolgen die dit voor eiseres heeft als zij zich hier niet aan houdt. Het rechtsgevolg vloeit daarmee voort uit de regelgeving zelf en niet uit de communicatie tussen eiseres en verweerder. Deze is slechts van informatieve aard en verandert op zichzelf niets in de rechtspositie van eiseres. Ditzelfde geldt voor de mededeling van verweerder dat door het verwijderen van de wisselframes geen sprake meer is van een overtreding en daarom van handhaving wordt afgezien.
Is er sprake van een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb?
5. Naar het oordeel van de rechtbank is er evenmin sprake van een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts in zeer uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel omwille van de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. [3]
5.2.
Hoewel artikel 3.4.6.1, tweede lid, onder a van de Vfl inderdaad een verbodsbepaling betreft, betekent dit nog niet dat het aanvragen van een vergunning in dit geval niet mogelijk is. Verweerder heeft hierover op de zitting toegelicht dat een dergelijke vergunningaanvraag in behandeling zal worden genomen en dan, onder verwijzing naar het geldende verbod, zal worden afgewezen. Eiseres heeft vervolgens de mogelijkheid om rechtsmiddelen tegen deze afwijzende beschikking in te stellen waarin zij haar inhoudelijke gronden aan de orde kan stellen. De rechtbank ziet niet in waarom deze optie als onevenredig bezwarend zou moeten worden aangemerkt. Voor de stelling van eiseres op de zitting dat het in een dergelijke aanvraagprocedure slechts gaat over de vraag of zij in aanmerking komt voor een vergunning en zij – in afwijking van wat verweerder heeft gesteld – haar inhoudelijke gronden daardoor niet aan de orde kan stellen, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten. Daar komt bij dat ook in de onwaarschijnlijke situatie dat eiseres op dit onderdeel gelijk heeft, zij haar inhoudelijke gronden in de beroepsfase bij de rechtbank alsnog aan de orde kan stellen. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank een vergunningaanvraag in dit geval als de aangewezen weg om uitsluitsel te bieden.
Conclusie en gevolgen
6. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is beroep ongegrond. Dat betekent dat verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.