Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/4735, SGR 22/4736 en SGR 22/4737
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2025 in de zaak tussen
[eiser] e.a., uit [woonplaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag
(gemachtigde: mr. V. Boender-Wiebenga en mr. A.M. Buijs).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [bedrijfsnaam] B.V. uit Wassenaar ( [bedrijfsnaam] )
(gemachtigde: mr. E.A.M. Brouwers-Bouwman).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de verlening van omgevingsvergunningen voor het veranderen van het kantoor [adres 1] in [plaats] tot restaurant en voor een seizoensgebonden (gevel)terras. Verder gaat deze uitspraak over de verlening van een terrasvergunning op grond van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (APV).
1.1.
Eisers zijn het niet eens met de verlening van de vergunningen. Volgens hen is het pand [adres 1] niet geschikt voor horeca en is toevoeging van horeca niet aanvaardbaar vanwege de overlast van de eerder gevestigde horeca op het [straatnaam] . Eisers betogen dat niet is voldaan aan de voor het parkeren van auto’s en (brom)fietsen geldende vereisten. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunningen aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen tegen de verleende omgevingsvergunningen gegrond zijn. Eisers krijgen in zoverre dus gelijk. Het beroep tegen de verleende terrasvergunning is niet-ontvankelijk, omdat het procesbelang is komen te vervallen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
Zaaknummer SGR 22/4735
2. Bij besluit van 22 februari 2021 heeft het college aan [bedrijfsnaam] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het kantoor [adres 1] in Den Haag tot restaurant (omgevingsvergunning 1).
2.1.
Bij besluit van 28 juni 2022 (het bestreden besluit 1) heeft college het door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en is het bij verlening van omgevingsvergunning 1 gebleven.
Zaaknummer SGR 22/4737
2.2.
Bij besluit van 16 juni 2021 heeft het college aan [bedrijfsnaam] een omgevingsvergunning verleend voor een seizoensgebonden horecaterras nabij [adres 1] , voor een periode van vijf jaar (omgevingsvergunning 2).
2.3.
Bij besluit van 28 juni 2022 (het bestreden besluit 2) heeft college het door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en is het bij verlening van omgevingsvergunning 2 gebleven.
Zaaknummer SGR 22/4736
2.4.
Bij besluit van 7 juni 2021 heeft het college aan [bedrijfsnaam] een terrasvergunning op grond van de APV verleend.
2.5.
Bij besluit van 29 juni 2022 (het bestreden besluit 3) heeft college het door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en is het bij verlening van de terrasvergunning gebleven.
2.6.
Eisers hebben beroepen ingesteld tegen de bestreden besluiten.
2.7.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.8.
De rechtbank heeft de beroepen op 21 februari 2025 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van het college, en [bedrijfsnaam] , vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam] .
2.9.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend op ingediend op 27 oktober 2020 en 10 maart 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
De verleende omgevingsvergunningen (SGR 22/4735 en SGR 22/4737)
4. Eisers betogen dat de omgevingsvergunningen ten onrechte zijn verleend. Op het [straatnaam] is sprake van overlast van al eerder gevestigde horeca die afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat van eisers. Volgens hen is niet voldaan aan de parkeernorm voor autoparkeren, die volgt uit het uit het bestemmingsplan “Parapluherziening (fiets)parkeren” en de parkeernota. Het college is er voor autoparkeren ten onrechte van uitgegaan dat bezoekers van de horecagelegenheid daar langer dan twee uur verblijven. Daarom kan geen gebruik worden gemaakt van een externe parkeergelegenheid. Die gekozen parkeergelegenheid ligt bovendien op een grotere loopafstand dan 500 meter van het pand [adres 1] . Ook de verleende vrijstelling van de parkeereis voor fietsparkeren kan volgens eisers geen stand houden. Het college is daarmee voorbijgegaan aan de grote overlast van het parkeren van fietsen en bromfietsen (scooters) aan het [straatnaam] . De adviescommissie bezwaarschriften (Acb) heeft de door eisers geconstateerde gebreken in de besluitvorming bevestigd en geadviseerd tot gegrondverklaring van de bezwaren. Het college is afgeweken van het advies van de Acb, zonder de daarvoor vastgestelde contrairprocedure in acht te nemen.
4.1.
De rechtbank overweegt dat het perceel [adres 1] op grond van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” de bestemming “Gemengd-4” heeft. Binnen die bestemming is gebruik als een horeca-inrichting categorie II rechtstreeks toegestaan. Het gebruik als restaurant valt daaronder. Omdat geen sprake is van gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan, stelt het college zich terecht op het standpunt dat het de omgevingsvergunning voor het veranderen van het pand niet kan weigeren vanwege de door eisers gestelde nadelige gevolgen voor hun woon- en leefklimaat.
Is voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor auto’s?
4.2.
Op grond van artikel 5.1, onder a, van het bestemmingsplan “Parapluherziening (fiets)parkeren” moet – kort samengevat – worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein. Of sprake is van voldoende (fiets)parkeergelegenheid wordt op grond van artikel 5.1, onder b, van het bestemmingsplan bepaald aan de hand van de Nota Parkeernormen Den Haag (de nota) en de beleidsregel Fietsparkeernormen Den Haag 2016 (de beleidsregel). De nota en de beleidsregel zoals die gelden op het moment van indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning worden toegepast. [1]
4.3.
Het college heeft de parkeerbehoefte voor auto’s vastgesteld op zeven parkeerplaatsen. Vast staat dat er geen mogelijkheid is om auto’s op eigen terrein te parkeren. Op grond van de ten tijde van de indiening van de aanvraag geldende nota [2] kan aan de parkeereis worden voldaan door gebruik te maken van een externe parkeergelegenheid. Het college heeft ingestemd met gebruikmaking van de parkeergarage aan de [adres 2] , omdat die past bij de uit de nota volgende maximum loopafstand van 500 meter met een looptijd van zeven minuten. Daarbij gaat het college ervan uit dat bezoekers van het restaurant langer dan twee uur in het restaurant verblijven. Naar niet in geschil is, moet bij een kortere verblijfstijd dan twee uur worden uitgegaan van een maximum loopafstand van 200 meter met een looptijd van drie minuten.
4.4.
De rechtbank stelt vast dat onder een horeca-inrichting van categorie II niet alleen een restaurant wordt begrepen, maar onder meer ook een pannenkoekenhuis of een snackbar/cafetaria. [3] Hoewel de omgevingsvergunning verleend is ten behoeve van een restaurant, is het gebruik van het pand daartoe niet beperkt. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat bezoekers van de horecagelegenheid langer dan twee uur in de horecagelegenheid zullen verblijven. Daarmee is niet onderbouwd dat aan de parkeereis kan worden voldaan met een externe parkeergelegenheid op een maximum loopafstand van 500 meter met een looptijd van zeven minuten.
4.5.
Het voorgaande geldt temeer omdat het college met omgevingsvergunning 2, op basis van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, een horeca-inrichting van categorie III in het pand mogelijk heeft gemaakt. Categorie III omvat deels andere gelegenheden dan categorie II, zoals cafés, eetcafés, broodjeszaken en ijssalons. Het komt de rechtbank niet aannemelijk voor dat voor deze verschillende vormen van horeca kan worden uitgegaan van een verblijfstijd van gemiddeld meer dan twee uur. De rechtbank volgt het college niet in het standpunt dat het toelaten van horeca-categorie III niet relevant is voor de vraag of aan de parkeereis wordt voldaan. Dat, naar het college stelt, de parkeerbehoefte niet toeneemt door wijziging van de horecacategorie, doet er niet aan af dat een wijziging van de horecacategorie wel relevant kan zijn voor de vraag of aan de parkeereis wordt voldaan. Omdat in de parkeerbehoefte wordt voorzien met een externe parkeergelegenheid, is de verblijfstijd van bezoekers van het pand van belang. Het college heeft dit niet onderkend.
4.6.
Met betrekking tot de maximum loopafstand tot de externe parkeergelegenheid volgt de rechtbank het college erin dat een binnen de parkeergarage te overbruggen afstand niet moet worden meegeteld. Op zitting heeft het college op basis van een routebeschrijving in Google Maps willen aantonen dat de loopafstand vanaf het pand [adres 1] tot aan de hoofdingang van de parkeergarage aan de [adres 3] niet meer is dan 500 meter. Op basis van de getoonde routebeschrijving kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden uitgesloten dat de loopafstand (beperkt) meer is dan 500 meter. Ook om die reden is onvoldoende gemotiveerd dat aan de eis voor autoparkeren wordt voldaan.
4.7.
Gelet op het voorgaande zijn zowel het bestreden besluit 1 als het bestreden besluit 2 in zoverre onzorgvuldig voorbereid en niet voldoende gemotiveerd. Het betoog van eisers slaagt.
Mocht het college vrijstelling verlenen van de parkeereis voor fietsen?
4.8.
Het college heeft vastgesteld dat er 27 parkeerplaatsen voor fietsers zijn benodigd. Ook voor fietsparkeren geldt dat er geen parkeergelegenheid is op eigen terrein. Omdat het benodigde aantal fietsparkeerplaatsen onder de ondergrens van 30 parkeerplaatsen ligt, kan op grond van de beleidsregels vrijstelling worden verleend van de parkeereis. Het college heeft voor fietsparkeren toepassing gegeven aan de in artikel 6 van het bestemmingsplan “Parapluherziening (fiets)parkeren” opgenomen vrijstellingsmogelijkheid, in samenhang met artikel 2.12, onder a, sub 1o, van de Wabo. Het college heeft toegelicht dat scooters en bromfietsen niet zijn meegenomen in de beleidsregel.
4.9.
De rechtbank begrijpt dat het college er belang aan hecht om rechtsongelijkheid te voorkomen en dat het daarom de vestiging van horeca in het pand op een gelijke manier heeft willen toetsen als bij de al aanwezige horeca aan het [straatnaam] . De rechtbank volgt het college er echter niet in dat het op grond van het gelijkheidsbeginsel ook is gehouden tot afwijking van het bestemmingsplan “Parapluherziening (fiets)parkeren”. Daartoe overweegt de rechtbank dat een afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank kan eisers erin volgen dat achtereenvolgende vrijstellingen van de parkeereis van fietsparkeren kan leiden tot een hoge parkeerdruk van fietsen op het plein, waarvan de aanvaardbaarheid moet worden beoordeeld. De rechtbank ziet ook overigens niet in dat dit strijd met het gelijkheidsbeginsel oplevert. Gewijzigde omstandigheden – zoals een hoge parkeerdruk door al gevestigde horeca – kunnen meebrengen dat geen sprake is van een gelijk geval. Het college had in ieder geval moeten onderzoeken wat de gevolgen zijn van de verleende vrijstelling zijn voor mogelijke overlast van fietsparkeren op het [straatnaam] .
4.10.
Verder is de rechtbank van oordeel dat het college bromfietsen en scooters niet buiten beschouwing had mogen laten bij de beoordeling van de vraag of wordt voldaan aan de parkeereisen van het bestemmingsplan “Parapluherziening (fiets)parkeren”. Dat de beleidsregel daarop geen betrekking heeft is niet van belang, omdat uit artikel 5.1, onder a, van het bestemmingsplan volgt dat moet worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor het parkeren van motorvoertuigen en (brom)fietsen.
4.11.
Gelet op het voorgaande zijn het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2 ook in zoverre onzorgvuldig voorbereid en niet voldoende gemotiveerd. Het betoog van eisers slaagt.
Heeft het college het gevelterras en horeca in categorie III aanvaardbaar kunnen achten?
5. Het college heeft de bezwaren van eisers tegen het gevelterras afgewezen omdat het met omgevingsvergunning 2 mogelijk gemaakte gevelterras voldoende ruimte laat om de openbare ruimte te kunnen gebruiken. Volgens het college is het gevelterras vergelijkbaar met dat van het perceel [adres 4] en is het Horecabeleid soepeler op het punt van realiseren van terrassen, ook op het [straatnaam] . Gelet op het gelijkheidsbeginsel is het college daarom gehouden om ook voor [adres 1] een terrasvergunning te verlenen.
5.1.
Onder verwijzing naar wat hiervoor onder 4.9 is overwogen, oordeelt de rechtbank dat het college daarmee een onjuiste maatstaf voor de beoordeling heeft gehanteerd. Omdat wordt afgeweken van het bestemmingsplan moet het college een belangenafweging maken en beoordelen of de vergunde ontwikkeling niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van de rechtbank is die belangenafweging onvoldoende gemaakt door te verwijzen naar bestaande horeca en door ervan uit te gaan dat de nu vergunde ontwikkeling niet zal leiden tot onaanvaardbare overlast. Het college had moeten beoordelen of de vrijstelling voor het gevelterras niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat geldt ook voor het toelaten van horeca in categorie III in het pand, omdat dit niet rechtstreeks op grond van het bestemmingsplan is toegelaten maar op basis van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid is vergund.
Afwijking van de contrairprocedure
6. De rechtbank volgt eisers niet in het betoog dat het bestreden besluit onrechtmatig is omdat het college zijn eigen werkwijze voor afwijking van adviezen van de Acb niet heeft gevolgd. Voor de toetsing van de rechtmatigheid van een beslissing op bezwaar die afwijkt van het advies van de bezwaarschriftencommissie geldt de maatstaf van artikel 7:13, lid 7, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daaruit volgt dat het college moet motiveren waarom het afwijkt van het advies. Het college heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de Acb. Uit wat hiervoor is overwogen volgt evenwel dat de rechtbank deze motivering onvoldoende vindt.
Het aanzien van de buurt
7. Voor zover eisers betogen dat omgevingsvergunning 1 niet had mogen worden verleend omdat de voor horeca noodzakelijke ontluchting het aanzien van de buurt zal aantasten, overweegt de rechtbank dat de omgevingsvergunning voorziet in een afvoervoorziening in de bestaande schoorsteen van het pand. Het betoog slaagt niet.
Terrasvergunning op grond van de APV (zaaknummer SGR 22/4736)
8. De op grond van de APV verleende terrasvergunning van 7 juni 2021 is bij besluit van 11 februari 2025 ingetrokken door het college. Dit intrekkingsbesluit is genomen op verzoek van [bedrijfsnaam] . Het college is van mening uit het intrekkingsbesluit volgt dat het procesbelang van eisers is vervallen.
8.1.
Eisers handhaven hun beroep en willen een principiële uitspaak dat de verleende terrasvergunning niet juist is. Dat is volgens hen van belang voor procedures over een opvolgende terrasvergunning.
8.2.
Uit vaste jurisprudentie volgt dat er sprake is van procesbelang als het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het instellen van beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het bereiken van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van voldoende procesbelang.
8.3.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de ingetrokken terrasvergunning van belang is voor toekomstige besluitvorming over het toestaan van een terras op grond van de APV. Op zitting is gebleken dat het terras van de horecagelegenheid is uitgebreid op basis van een nieuwe terrasvergunning. Tegen deze terrasvergunning hebben eisers geen rechtsmiddelen aangewend. Het beroep tegen het bestreden besluit 3 is daarom wegens het ontvallen van procesbelang niet-ontvankelijk.
Conclusie en gevolgen
9. De beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 zijn gegrond omdat die besluiten in strijd zijn genomen met de artikelen 7:12 en 3:2 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten 1 en 2. Het beroep tegen bestreden besluit 3 is
niet-ontvankelijk, vanwege het vervallen van procesbelang.
9.1.
Dat betekent dat verweerder opnieuw moet beslissen op de bezwaren van eisers tegen de omgevingsvergunningen 1 en 2. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten 1 en 2 in stand te laten of zelf een beslissing over de verlening de omgevingsvergunningen te nemen. Dit omdat het college nog nader onderzoek zal moeten verrichten naar de verblijfstijd van bezoekers in relatie tot het gebruik van de externe parkeergelegenheid, naar de gevolgen van het parkeren van fietsen, bromfietsen en scooters en naar de gevolgen van toevoeging van het gevelterras voor het woon- en leefklimaat van omwonenden. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
9.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor twaalf weken.
9.3.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Eisers hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2 gegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 3 niet-ontvankelijk;
- vernietigt het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 2;
- draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen omgevingsvergunning 1 en tegen omgevingsvergunning 2 met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.P. Brand, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.