Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/5060
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college
(gemachtigde: mr. W.J. Brakenhoff).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een omgevingsvergunning voor het vergroten van haar woning door het maken van een dakopbouw met dakterras.
Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 6 september 2022 (het primaire besluit) geweigerd. Met het besluit van 23 juni 2023 (het bestreden besluit) is het college bij het primaire besluit gebleven.
De rechtbank heeft het beroep op 17 februari 2025 op zitting behandeld. Eiseres is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Totstandkoming van het besluit
1. Eiseres woont aan de [adres] in [woonplaats] . Zij wil haar woning vergroten door het realiseren van een dakopbouw met dakterras. Voorafgaand aan de aanvraag om een omgevingsvergunning heeft eiseres bij het college een verzoek om een beginseluitspraak ingediend voor haar bouwplan. Het college heeft hierop onderzocht of een dakopbouw voorstelbaar is op deze locatie. Bij brief van 28 maart 2022 (de beginseluitspraak) heeft het college aan eiseres medegedeeld dat het bouwplan een gewenst initiatief is waaraan, in beginsel en onder voorwaarden, medewerking kan worden verleend. Vervolgens heeft eiseres op 31 mei 2022 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’ zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
1.1.
Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning bij het primaire besluit geweigerd. Volgens het college overschrijdt het bouwplan de maximale bouwhoogte die het bestemmingsplan ter plaatse toestaat. Het college is niet bereid om hiervoor van het bestemmingsplan af te wijken, omdat de dakopbouw leidt tot onevenredige schaduwhinder voor de woningen in de nabijgelegen [straat] .
1.2.
Omdat eiseres het daarmee niet eens is, heeft zij bezwaar gemaakt bij het college en heeft zij tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden die eiseres tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd.
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
3.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 31 mei 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo nog van toepassing is.
Voorbereiding van het primaire besluit
4. Eiseres betoogt dat het primaire besluit onzorgvuldig is voorbereid. Zij voert aan dat het college ten onrechte gewicht heeft toegekend aan de zienswijzen die omwonenden naar aanleiding van haar aanvraag om een omgevingsvergunning hebben ingediend. Volgens eiseres is het niet gebruikelijk dat een zienswijzemogelijkheid wordt geboden bij een besluit dat met de reguliere voorbereidingsprocedure wordt voorbereid. Zij vindt dat het college een besluit op haar aanvraag had moeten nemen en dat de omwonenden vervolgens tegen dat besluit bezwaar hadden moeten maken als zij het daarmee niet eens waren.
4.1.
Het betoog van eiseres slaagt niet. Het college dient op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een belanghebbende in de gelegenheid te stellen een zienswijze naar voren te brengen, indien een beschikking waartegen de belanghebbende naar verwachting bezwaren zal hebben en die door de belanghebbende niet is aangevraagd, zou steunen op feiten en belangen die de belanghebbende betreffen en die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. Anders dan eiseres betoogt, geldt de verplichting om belanghebbenden een zienswijzemogelijkheid te geven niet uitsluitend als een besluit wordt voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure zoals bedoeld in artikel 3.10 van de Wabo. Onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis bij de Invoersingswet Wabo [1] heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 4:8 Awb ook van toepassing is bij de reguliere voorbereidingsprocedure.
Niet in geschil is dat omwonenden zich zorgen hebben gemaakt over de gevolgen van het bouwen van de dakopbouw en het dakterras voor de (afname van) bezonning op hun woningen. Het college heeft onweersproken toegelicht dat verschillende omwonenden naar aanleiding van de aanvraag van eiseres bij het college een reactie hebben ingediend en dat hen vervolgens de gelegenheid is geboden een zienswijze in te dienen. Die werkwijze is in overeenstemming met artikel 4:8 van de Awb.
Het bezonningsonderzoek
5. Eiseres heeft bij haar aanvraag een bezonningsonderzoek overgelegd. Voor zover eiseres betoogt dat haar bezonningsonderzoek gevolgd zou moeten worden in plaats van het bezonningsonderzoek van het college, slaagt dit betoog niet. Het college hanteert bij de beoordeling van de effecten van een bouwplan op de bezonning van nabijgelegen bouwwerken de Haagse bezonningsnorm. Uit vaste rechtspraak volgt dat de Haagse bezonningsnorm een geaccepteerde methode bevat om de aanvaardbaarheid van schaduwwerking van bouwwerken te beoordelen. [2]
Het college heeft gemotiveerd uiteengezet dat in het bezonningsonderzoek van eiseres meetpunten zijn gehanteerd op de gevel van de woningen in de [straat] , en dat de niet-ondergeschikte aanbouwen bij deze woningen hierbij ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. Het bezonningsonderzoek van eiseres voldoet daarmee niet aan de meetmethode van de Haagse bezonningsnorm. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat bij woningen die in de bestaande situatie reeds minder dan twee uur zonlicht ontvangen op het meetpunt, als gevolg van de dakopbouw een verslechtering van de bezonningssituatie zal optreden. Daarmee is volgens het college sprake van een onaanvaardbare afname van bezonning op de betrokken woningen, zodat realisatie van de dakopbouw in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond om de juistheid van dit standpunt van het college in twijfel te trekken.
Strijd met het vertrouwensbeginsel
6. Eiseres beroept zich tot slot op het vertrouwensbeginsel. Zij voert aan dat zij haar aanvraag meerdere malen heeft aangepast om te voldoen aan de adviezen van de welstandsommissie en aan de Haagse bezonningsnorm. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [3] betoogt eiseres dat het college door de positieve beginseluitspraak een toezegging heeft gedaan die bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Eiseres stelt dat zij schadeloos dient te worden gesteld nu er sprake is van schending van dit gewekte vertrouwen.
7. Het college bestrijdt dat bij eiseres het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. De door eiseres genoemde uitspraken van de Afdeling zijn volgens het college niet van toepassing op de voorliggende situatie, gelet op de feiten en omstandigheden die van belang waren in die zaken. De positieve beginseluitspraak is bovendien niet aan te merken als een toezegging dat de omgevingsvergunning zou worden verleend, aldus het college. Deze beginseluitspraak steunde volgens het college op een onjuiste beoordeling van het bezonningsonderzoek.
7.1.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 mei 2019 [4] een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
7.2.
Naar het oordeel van de rechtbank kan de beginseluitspraak in dit geval worden aangemerkt als een toezegging van het college en heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat deze beginseluitspraak bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat het college zou meewerken aan de verlening van de omgevingsvergunning. De rechtbank neemt hierbij allereerst in aanmerking dat het bouwplan waarop de positieve beginseluitspraak betrekking had, hetzelfde is als het bouwplan waarvoor eiseres een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Het college heeft in de beginseluitspraak een uitvoerige en gedetailleerde beoordeling gegeven van de aanvaardbaarheid van het bouwplan. Zo is advies ingewonnen bij de welstands- en monumentencommissie en heeft het college toegezegd te willen afwijken van de regels van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Het college heeft in de beginseluitspraak ook toegelicht dat aanvankelijk nog stedenbouwkundige bezwaren tegen het bouwplan bestonden, gelet op de gevolgen hiervan voor bezonning bij de woningen in de [straat] , maar dat het door eiseres aangeleverde bezonningsonderzoek heeft laten zien dat wordt voldaan aan de Haagse bezonningsnorm. Weliswaar heeft verweerder in de beginseluitspraak het voorbehoud gemaakt dat slechts in beginsel en onder voorwaarden de bereidheid bestaat om mee te werken aan het bouwplan, maar de hier bedoelde voorwaarden betroffen de voorwaarden uit het advies van de welstands- en monumentencommissie. Niet in geschil is dat het aangevraagde bouwplan met die voorwaarden in overeenstemming was. Verder heeft het college in de beginseluitspraak opgemerkt dat deze zal worden meegenomen bij de behandeling van de aanvraag van eiseres, mits deze binnen twaalf maanden wordt ingediend. Tot slot acht de rechtbank van belang dat het college in het primaire besluit ook zelf heeft overwogen dat het spijtig is dat met de beginseluitspraak de verwachting is gewekt dat de bereidheid bestond om medewerking te verlenen aan het bouwplan.
Hoewel het college er terecht op wijst dat in de beginseluitspraak staat dat hieraan geen rechten kunnen worden ontleend, brengen de hiervoor genoemde omstandigheden mee dat eiseres ervan uit mocht gaan dat haar bouwplan zou worden vergund als zij – zoals zij heeft gedaan – hiervoor een ongewijzigde aanvraag zou indienen. Nu het college in de beginseluitspraak is ingegaan op het bezonningsonderzoek dat eiseres heeft overgelegd en heeft geconcludeerd dat daaruit bleek dat werd voldaan aan de Haagse bezonningsnorm, hoefde eiseres er met name geen rekening mee te houden dat het aspect bezonning aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg zou staan.
7.3.
Het voorgaande betekent dat eiseres zich met succes kan beroepen op het vertrouwensbeginsel. De volgende vraag die moet worden beantwoord, is of het gewekte vertrouwen in dit geval moet worden nagekomen. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. In genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 is overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij de afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en in belangen van derden. Uit wat is overwogen onder 5, volgt dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat realisatie van het bouwplan leidt tot een onaanvaardbare schaduwwerking op de woningen van omwonenden en daarom niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank overweegt dat deze aantasting van het woongenot van derden zwaarder weegt dan het belang van eiseres bij honorering van het bij haar gewekte vertrouwen. Dat betekent dat het college niet op grond van het vertrouwensbeginsel gehouden was de omgevingsvergunning te verlenen.
8. Het verzoek van eiseres om schadeloosstelling wegens schending van het vertrouwensbeginsel dient te worden afgewezen, reeds omdat eiseres niet nader heeft onderbouwd welke schade het hier betreft en zij hiervan ook geen onderbouwing heeft geleverd.
Conclusie en gevolgen
9. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
10. Voor een proceskostenvergoeding is geen aanleiding. Eiseres krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Ince, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.