ECLI:NL:RBDHA:2025:555

Uitspraak

RECHTBANK Den Haag

Team handel - voorzieningenrechter

Zaaknummer: C/09/675204 / KG ZA 24-1030

Vonnis in kort geding van 17 januari 2025

in de zaak van

1. RECHTSKUNDIG BUREAU VOOR DE LANDBOUWER te Huizinge,

2.
2. [eiser 1]te [woonplaats 1] ,

3.
3. [eiser 2] B.V.te [woonplaats 2] ,

4.
4. MAATSCHAP [eiser 3]te [woonplaats 3] ,

5.
5. V.O.F. [eiser 4]te [woonplaats 4] ,

6.
6. AKKERBOUWBEDRIJF [eiser 5] B.V.te [woonplaats 5] .

7.
7. [eiser 6]te [woonplaats 6] ,

8.
8. MTS. [eiser 7]te [woonplaats 7] ,

9.
9. AGRARISCH BEDRIJF [eiser 8] V.O.F.te [woonplaats 8] ,

10. [eiser 9] LANDBOUW V.O.F.te [woonplaats 9] ,

11. LANDBOUWBEDRIJF [eiser 10] B.V.te [woonplaats 10] ,

12. MTS. [eiser 11]te [woonplaats 11] ,

13. MAATSCHAP [eiser 12]te [woonplaats 12] ,

14. [eiser 13] AKKERBOUWte [woonplaats 13] .

15. MAATSCHAP [eiser 14]te [woonplaats 14] ,

16. [eiser 15]te [woonplaats 15] ,

17.
[eiser 16] B.V.te [woonplaats 5] ,

18. MTS [eiser 17]te [woonplaats 16] ,

19. MAATSCHAP [eiser 18]te [woonplaats 17] ,

20. [eiser 19]te [woonplaats 9] ,

21. [eiser 20]te [woonplaats 18] ,

22. MTS. [eiser 21]te [woonplaats 19] ,

23. MTS. [eiser 22]te [woonplaats 20] ,

24. [eiser 23]te [woonplaats 21] ,

25. [eiser 24]te [woonplaats 22] ,

26. MAATSCHAP [eiser 25] TE [woonplaats 8],

27. MAATSCHAP [eiser 26]te [woonplaats 10] ,

28. [eiser 27]te [woonplaats 23] ,

29. MAATSCHAP [eiser 28]te [woonplaats 24] ,

30. [eiser 29]te [woonplaats 18] ,

31. [eiser 30]te [woonplaats 25] ,

32. MAATSCHAP [eiser 31]te [woonplaats 26] ,

33. MTS. [eiser 32]te [woonplaats 27] ,

34. MAATSCHAP [eiser 33]te [woonplaats 28] ,

35. MAATSCHAP [eiser 34]te [woonplaats 29] ,

36. [eiser 35] B.V.te [woonplaats 30] ,

37. [eiser 36]te [woonplaats 31] ,

38. MTS. [eiser 37]te [woonplaats 31] ,

39. MAATSCHAP [eiser 38]te [woonplaats 23] ,

40. MAATSCHAP [eiser 39]te [woonplaats 28] ,

41. DE HEER [eiser 40]te [woonplaats 32] ,

42. MAATSCHAP [eiser 41]te [woonplaats 33] ,

43. [eiser 42]te [woonplaats 10] ,

44. MTS [eiser 43]te [woonplaats 27] ,

45. [eiser 44] & DOCHTERSte [woonplaats 5] ,

46. MTS [eiser 45]te [woonplaats 5] ,

47. MTS. [eiser 46]te [woonplaats 31] ,

48. MAATSCHAP [eiser 47]te [woonplaats 6] ,

49. [eiser 48]te [woonplaats 5] ,

50. MAATSCHAP [eiser 49]te [woonplaats 17] ,

51. MAATSCHAP [eiser 50]te [woonplaats 34] ,

52. MAATSCHAP [eiser 51]te [woonplaats 23] ,

53. MAATSCHAP [eiser 52]te [woonplaats 35] ,

54. [eiser 53] AGROte [woonplaats 13] ,

55. LANDLUST [eiser 54]te [woonplaats 34] ,

56. MAATSCHAP [eiser 55]te [woonplaats 12] ,

57. MAATSCHAP [eiser 57]te [woonplaats 10] ,

58. DE MAATSCHAP [eiser 58]te [woonplaats 36] ,

59. MAATSCHAP [eiser 59]te [woonplaats 9] ,

60. MAATSCHAP [eiser 60]te [woonplaats 11] ,

61. [eiser 61]te [woonplaats 3] ,

62. MR. [eiser 62]te [woonplaats 37] ,

63. MTS [eiser 63]te [woonplaats 38] ,

64. [eiser 64] B.V.te [woonplaats 31] ,

65. MTS. [eiser 65]te [woonplaats 27] ,

66. MAATSCHAP [eiser 66]te [woonplaats 39] ,

67. [eiser 67] B.V.te [woonplaats 30] ,

68. MTS [eiser 68]te [woonplaats 40] ,

69. MTS. [eiser 69]te [woonplaats 41] ,

70. Mts. [eiser 70]te [woonplaats 30] ,

71. V.O.F. [eiser 71]te [woonplaats 27] ,

72. LANDBOUWBEDRIJF [eiser 72]te [woonplaats 13] ,

73. [eiser 73]te [woonplaats 32] ,

74. [eiser 74]te [woonplaats 42] ,

75. MAATSCHAP [eiser 75]te [woonplaats 13] ,

76. [eiser 76]te [woonplaats 29] ,

77. MAATSCHAP [eiser 77]te [woonplaats 43] ,

78. MAATSCHAP [eiser 78]te [woonplaats 6] ,

79. [eiser 79]te [woonplaats 24] ,

80. [eiser 80]te [woonplaats 44] ,

81. MTS [eiser 81]te [woonplaats 38] ,

82. MTS. [eiser 82]te [woonplaats 17] ,

83. [eiser 83]te [woonplaats 45] ,

84. MAATSCHAP [eiser 84]te [woonplaats 37] ,

eisers,

hierna te noemen: RBL c.s.,

advocaat: mr. P. Stehouwer te Groningen,

tegen

STAAT DER NEDERLANDEN (het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur)te Den Haag,

gedaagde,

hierna te noemen: de Staat,

advocaten: mr. S.H.G. Cnossen en mr. R. van der Straten te Den Haag,

en waarin zich hebben gevoegd aan de zijde van RBL c.s.:

85. MAATSCHAP [eiser 85]te [woonplaats 6] ,

86. MTS [eiser 86]te [eiser 86] ,

87. [eiser 87]te [woonplaats 46] ,

88. MAATSCHAP [eiser 88]te [woonplaats 6] ,

89. [eiser 89] B.V.te [woonplaats 47] ,

90. MAATSCHAP [eiser 90]te [woonplaats 48] ,

91. MTS [eiser 91]te [woonplaats 31] ,

92. MTS. [eiser 92]te [woonplaats 3] ,

93. MAATSCHAP [eiser 93]te [woonplaats 17] ,

94. [eiser 94]te [woonplaats 10] ,

95. MAATSCHAP [eiser 95]te [woonplaats 49] ,

96. V.O.F. [eiser 96]te [woonplaats 29] ,

97. MTS. [eiser 97]te [woonplaats 22] ,

hierna te noemen: [gevoegde eisers] c.s.,

advocaat: mr. P. Stehouwer te Groningen.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 6 december 2024, met producties en aanvullende producties;
- de conclusie van antwoord, met producties.

- de incidentele conclusie tot voeging aan de zijde van eisers.

1.2.

[gevoegde eisers] c.s. hebben gevorderd zich in de procedure tussen RBL c.s. en de Staat te mogen voegen aan de zijde van RBL c.s. RBL c.s. en de Staat hebben verklaard hiertegen geen bezwaar te hebben. Aangezien [gevoegde eisers] c.s. als landbouwers in hetzelfde NV-gebied als RBL c.s. in dezelfde positie verkeren als RBL c.s., kunnen zij nadelige gevolgen ondervinden van een uitspraak in de hoofdzaak. Zij hebben daarom voldoende belang om zich te mengen in dit kort geding. Aangezien [gevoegde eisers] c.s. in wezen extra eisers zijn, staat hun inmenging niet in de weg aan een voortvarende afdoening van dit geschil in kort geding. Door de inmenging ontstaat ook geen strijd met de goede procesorde in het algemeen. [gevoegde eisers] c.s. worden daarom toegelaten als gevoegde partij aan de zijde van RBL c.s.

1.3.

De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 20 december 2024. De advocaten van partijen hebben ter zitting het woord gevoerd aan de hand van pleitnotities. Deze pleitnotities maken deel uit van het dossier. Vonnis is bepaald op vandaag.

2.De feiten

2.1.

Eiseres sub 1 is een vereniging die zich ten doel stelt aan haar leden juridische bijstand te verlenen, met name in zaken waarin sprake is van een collectief belang.

Eisers sub 2 tot en met 84 en [gevoegde eisers] c.s. zijn leden van eiseres sub 1 en zij exploiteren landbouwbedrijven, met name akkerbouw- en melkveeteeltbedrijven in het noordwestelijke deel Groningen, in waterschap Noorderzijlvest, ruwweg het gebied ten zuiden van de waddenkust. De door eisers sub 2 tot en met 84 en [gevoegde eisers] c.s. gebruikte percelen liggen geheel of gedeeltelijk in zogenoemd NV-gebied, waardoor er strengere normen gelden voor de bemesting dan in gebieden die niet als NV-gebied zijn aangewezen. De aanwijzing van NV-gebieden is neergelegd in een ministeriële regeling die gebaseerd is op de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water en de derogatiebeschikking van 30 september 2022. Deze voorschriften, die als doel hebben de waterkwaliteit te verbeteren en om verontreiniging door meststoffen te voorkomen, worden hierna besproken.

Nitraatrichtlijn

2.2.

De Nitraatrichtlijn^[1]heeft onder meer tot doel om de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen. Op grond van de Nitraatrichtlijn mag per hectare landbouwgrond per jaar 170 kg stikstof uit dierlijke mest op of in de bodem worden gebracht. Deze gebruiksnorm is in Nederland geïmplementeerd in de Meststoffenwet. Van deze gebruiksnorm voor dierlijke meststof mag alleen onder strikte voorwaarden en met goedkeuring van de Europese Commissie worden afgeweken: de derogatie. Verder geldt op grond van artikel 3 en artikel 5 van de Nitraatrichtlijn dat de lidstaten kwetsbare zones (gebieden) moeten aanwijzen en actieprogramma’s moeten maken om de doelstellingen van de richtlijn in die kwetsbare gebieden te bereiken.

KRW

2.3.

De Nitraatrichtlijn hangt samen met de Kaderrichtlijn Water^[2](KRW). De KRW heeft onder meer tot doel om de waterkwaliteit te beschermen en verdere achteruitgang te voorkomen. Hiertoe zijn lidstaten verplicht om lozingen, emissies en verliezen van prioritaire stoffen te verminderen of geleidelijk te beëindigen. Deze verplichting ziet ook op emissies, lozingen en stoffenverlies uit agrarische bronnen en brengt mee dat de Staat regels moet vaststellen voor het gebruik van meststoffen (onder meer vanwege de daarin aanwezige nutriënten stikstof en fosfor) om daarmee de uitspoeling van nutriënten naar grond- en oppervlaktewater te voorkomen. Op grond van de KRW zijn de lidstaten verplicht om een (maatregelen)programma te maken om de doelstellingen van deze richtlijn te verwezenlijken.

7e Nitraatactieprogramma

2.4.

Ter uitvoering van de Nitraatrichtlijn heeft Nederland het hele grondgebied aangewezen als kwetsbaar gebied en (Nitraat)actieprogramma’s gemaakt, die elke vier jaar worden herzien. Op dit moment loopt het 7e actieprogramma met addendum, dat afloopt op 1 januari 2026. In dit actieprogramma zijn ook maatregelen opgenomen ter uitvoering van de KRW die betrekking hebben op emissies van stikstof en fosfor naar grond- en oppervlaktewater. Het actieprogramma bevat waterkwaliteitsdoelen met betrekking tot nitraten en fosfor uit agrarische bronnen.

Derogatie en Derogatiebeschikking 30 september 2022

2.5.

Nederland heeft de Europese Commissie de voorbije jaren verschillende keren om een derogatie van de gebruiksnorm voor meststoffen verzocht. Deze derogatie is steeds verleend, zij het dat daaraan steeds strengere voorwaarden zijn verbonden. Op 25 februari 2022 heeft de Staat de Europese Commissie opnieuw om derogatie verzocht.

2.6.

Bij beschikking van 30 september 2022^[3](hierna: de Derogatiebeschikking) heeft de Europese Commissie de derogatie verleend, zij het opnieuw onder strengere voorwaarden dan daarvoor. Deze derogatie is van toepassing tot en met 31 december 2025. De belangrijkste voorwaarde voor de derogatie is dat Nederland op grond van artikel 4 van de Derogatiebeschikking uiterlijk op 1 januari 2024 diende te zorgen voor een nieuwe aanwijzing en een nieuwe kaart van gebieden die verontreinigd zijn door nitraten en fosfor uit agrarische bronnen (“met nutriënten verontreinigde gebieden”), die alle stroomgebieden omvat waarvan de meetpunten aangeven dat de grond- en oppervlaktewateren gemiddeld of incidenteel met nitraten zijn verontreinigd, gevaar lopen te worden verontreinigd en een stijgende tendens vertonen, of eutroof zijn, of dreigen eutroof te worden. Hierbij is bepaald dat de totale bemesting met organische en chemische meststoffen in de aangewezen gebieden geleidelijk diende te worden verlaagd, zodat de percentages vanaf 1 januari 2025 twintig procentpunten lager zijn dan voorzien in het 7e Nitraatactieprogramma. Zo geldt voor graslandbedrijven met een derogatievergunning voor het jaar 2025 een maximale gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 190 kg stikstof per hectare per jaar in met nutriënten verontreinigde gebieden en van 200 kg stikstof per hectare per jaar in overige gebieden. Na 31 december 2025 geldt het maximum van 170 kg stikstof per hectare per jaar in alle gebieden.

2.7.

Met betrekking tot de aanwijzing van de gebieden is in artikel 4 van de Derogatiebeschikking verder het volgende bepaald:

“
Met ingang van 1 januari 2024 gelden een definitieve aanwijzing en kaart van met nutriënten verontreinigde gebieden, die ten minste de in 2023 aangewezen gebieden omvatten, alsmede elk ander extra gebied waar de bijdrage van de landbouw aan de nutriëntenverontreiniging significant is, d.w.z. meer dan 19 % van de totale nutriëntenbelasting.

Indien de definitieve aanwijzing en kaart van met nutriënten verontreinigde gebieden op 1 januari 2024 niet klaar zijn, moet gebruikgemaakt worden van de aanwijzing in het 7e Nitraatactieprogramma en het addendum daarbij, dat alle gebieden omvat waar enige of aanzienlijke inspanningen nodig zijn om de waterkwaliteitsdoelstellingen inzake nitraten

en fosforconcentraties te halen, zoals bepaald in Richtlijn 91/676/EEG en in het Nederlandse stroomgebiedbeheersplan dat is vastgesteld in het kader van Richtlijn 2000/60/EG.”.

2.8.

In randnummer 13 van de Preambule van de Derogatiebeschikking staat het volgende:

“
Het 7e Nitraatactieprogramma 2022-2025 en het addendum daarbij bevatten de inspanningen die per regio nodig zijn voor het bereiken van de waterkwaliteitsdoelstellingen voor nitraten en fosfor uit agrarische bronnen, zoals bepaald in Richtlijn 91/676/EEG en in het Nederlandse stroomgebiedbeheersplan dat is vastgesteld in het kader van Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad (...). Voor de nitraatconcentraties in grondwater moeten de regio’s Zand Noord, Zand Oost, Westelijk Noord-Brabant, Centraal zeeklei, Zuidwestelijk zeekleigebied en Westelijk zandgebied enige inspanning leveren om de doelstellingen te halen, terwijl de regio’s Gelderse Vallei, Oostelijk Noord-Brabant en Limburg Zand, en Lössgebied daarvoor aanzienlijke inspanningen moeten leveren. Voor de fosforconcentraties in oppervlaktewater (eutrofiëring) moeten de regio’s Zand Noord, Zand Oost, Westelijk Noord-Brabant, Oostelijk Noord-Brabant en Limburg Zand, Noordelijk zeekleigebied, Centraal zeeklei, en Zuidwestelijk zeekleigebied enige inspanning leveren om de doelstellingen te bereiken, terwijl de regio’s Gelderse Vallei, Lössgebied, Westelijk Zeeklei, Westelijk veengebied, en Westelijk zandgebied daarvoor aanzienlijke inspanningen moeten leveren. Dit strookt met de gegevens die Nederland uit hoofde van artikel 10 van Richtlijn 91/676/EEG heeft gerapporteerd.”

NV-gebieden

2.9.

Ter uitvoering van de Derogatiebeschikking heeft de Minister van het (toenmalige) Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) met nutriënten verontreinigde gebieden (hierna: NV-gebieden) aangewezen. Hierbij zijn onder meer gebieden in Noordzijlvest aangewezen als NV-gebied. Deze aanwijzing is vastgelegd in de Regeling van de Minister van 14 december 2023, nr. WJZ/43374877, tot wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet in verband met de uitvoering voor de jaren 2024 en 2025 van de derogatiebeschikking 2022-2025 (hierna: de Regeling).

2.10.

Met de Regeling is beoogd om ter uitvoering van de Derogatiebeschikking gebieden aan te wijzen op basis van de kwaliteit van het oppervlaktewater waarbij de verontreiniging voor meer dan 19% is toe te schrijven aan de landbouw. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen wordt voor deze gebieden wordt voor het kalenderjaar 2024 verlaagd tot 210 kilogram stikstof en voor het kalenderjaar 2025 tot 190 kilogram stikstof. Voor andere gebieden is deze gebruiksnorm voor het jaar 2025 maximaal 200 kilogram.

2.11.

Voorafgaand aan de selectie van de NV-gebieden heeft de Minister verschillende partijen geraadpleegd, waaronder de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM).

De Minister heeft de CDM om spoedadvies gevraagd, onder meer met betrekking tot het vervaardigen van een kaart van NV-gebieden.

2.12.

De selectie van de NV-gebieden heeft plaatsgevonden in drie stappen. Allereerst is het grondgebied verdeeld in zogenoemde toestroomgebieden (stap 1), waarna per toestroomgebied is vastgesteld of het bijbehorende KRW-oppervlaktewaterlichaam is verontreinigd met stikstof en/of fosfor (stap 2). Vervolgens is in stap 3 beoordeeld of een in stap 2 aangetroffen verontreiniging voor meer dan 19% is toe te schrijven aan de landbouw.

2.13.

Bij de bepaling van de verontreiniging (stap 2) is gewerkt met gegevens van de waterschappen van het rapportagejaar 2023 (gebaseerd op gegevens over 2020-2022).

2.14.

Bij de bepaling van de landbouwbijdrage aan de geconstateerde verontreiniging (Stap 3) is gebruik gemaakt van een in 2016 gemaakte bronnenanalyse door Groenendijk et al.^[4](hierna: Groenendijk et al. 2016). Dit betreft een in opdracht van het Ministerie van LNV uitgevoerde bronnenanalyse waarin de bijdrage van de landbouw aan de stikstof- en fosforbelasting van het oppervlaktewater is bepaald voor de periode 2010-2013.

2.15.

In de toelichting bij de Regeling staat over stap 3 het volgende:

“
Voor de toestroomgebieden waarvan in stap 1 of 2 is beoordeeld dat zij met nutriënten verontreinigd zijn, is vervolgens beoordeeld of de verontreiniging voor meer dan 19% is toe te schrijven aan de landbouw. De belasting vanuit landbouw op de kwaliteit van het oppervlaktewater ontstaat door onder andere afspoeling van meststoffen (nutriënten stromen over het land het water in) en uitspoeling van nutriënten naar het grondwater waarna de nutriënten via grondwaterstroming (of drainagebuizen) het oppervlaktewater in stromen. Voor het bepalen van de belasting vanuit de landbouw is uitgegaan van gegevens waarin per waterschap de belasting per bron is bepaald over de periode 2010–2013. (...)

Om het aandeel van de landbouw te bepalen is in het kader van deze aanwijzing van NV-gebieden allereerst bepaald welke bronnen worden meegeteld in het aandeel landbouw en welke bronnen worden meegeteld bij de totale belasting met nutriënten. De bronnen die worden toegerekend aan het aandeel landbouw zijn: actuele bemesting, historische bemesting, erfafspoeling en mestverliezen naar sloten. De bron glastuinbouw is niet meegeteld omdat de maatregelen in het kader van de derogatiebeschikking geen betrekking hebben op deze sector. Voor de totale belasting is gekeken naar de regionale belasting van het oppervlaktewater. Dit betekent dat het aandeel van het buitenland en rijkswateren niet zijn meegeteld. Dit biedt een zuiver beeld voor het aandeel van de landbouw in Nederland op de belasting van het oppervlaktewater en voorkomt een ongelijk speelveld tussen landbouwers met percelen langs de grens en landbouwers met percelen in het binnenland.”

2.16.

In een spoedadvies van 16 januari 2023 heeft de CDM met betrekking tot het bepalen van de landbouwbijdrage en de gegevens van landelijke bronnenanalyses (waaronder Groenendijk et al. 2016) het volgende geadviseerd:


De CDM adviseert daarom om de gegevens van de landelijke bronnenanalyses alleen te gebruiken om de bijdrage van de landbouw te bepalen op het schaalniveau van de zes deelstroomgebieden en/of op het schaalniveau van het beheergebied van de 21 waterschappen. Voor het vaststellen van de bijdrage van de landbouw op het schaalniveau van de 745 KRW-waterlichamen zijn onvoldoende gegevens beschikbaar in de landelijke bronnenanalyses.


De CDM adviseert om bij het afleiden van de bijdrage van de landbouw op het schaalniveau van de zes deelstroomgebieden en/of 21 waterschappen tevens gebruik te maken van de informatie uit de regionale bronnenanalyses die zijn uitgevoerd voor verschillende waterschappen. In regionale bronnenanalyses is t.o.v. de nationale bronnenanalyse gebruik gemaakt van gebiedsspecifieke informatie en kennis van de waterbeheerders en zijn nutriëntenbalansen opgesteld op het niveau van de KRW-waterlichamen. Op basis van de regionale bronnenanalyses kan daarom een goede schatting gemaakt worden van de bijdrage van de landbouw op het schaalniveau van de waterschappen.


De CDM adviseert om in 2023 een onderzoek uit te voeren naar de geschiktheid van bestaande regionale bronnenanalyses in zowel Hoog-Nederland als Laag-Nederland om op het niveau van de KRW-waterlichamen en/of op het schaalniveau van het beheergebied van de waterschappen aan te kunnen geven in hoeverre de landbouw met voldoende zekerheid meer dan 19% bijdraagt aan de totale nutriëntenbelasting van het oppervlaktewater. Daarvoor dient de onzekerheid van de verschillende stoffenbalanstermen in de bronnenanalyse te worden gekwantificeerd.


Een bezwaar tegen het gebruik van regionale bronnenanalyses is dat ze niet voor alle waterschappen en deelstroomgebieden beschikbaar zijn, dat de uitgangspunten tussen de diverse individuele bronnenanalyses verschillen en dat een aantal regionale bronnenanalyses gedateerd zijn.

(...)


De CDM adviseert om voor de toewijzing in 2023 de termen die direct aan bemesting zijn gerelateerd (actuele bemesting, historische bemesting) mee te tellen voor het 19% criterium met betrekking tot de NV-gebieden alsmede de overige landbouwemissies (glastuinbouw, erfafspoeling en meemesten sloten). Voorgesteld wordt om de niet-direct aan bemesting gerelateerde deeltermen (kwel, mineralisatie, atmosferische depositie) buiten beschouwing te laten. Geadviseerd wordt om in 2023 na te gaan in welke mate de niet-direct aan bemesting gerelateerde deeltermen van de uit- en afspoeling uit landbouwgronden toegeschreven dienen te worden aan de landbouw bij toepassing van het 19% criterium.”

2.17.

In hetzelfde spoedadvies heeft de CDM met betrekking tot het vervaardigen van de kaart het volgende geadviseerd:

2.18.

Op de door de CDM vervaardigde kaart is Noorderzijlvest aangemerkt als NV-gebied.

2.19.

Vervolgens heeft de Minister Wageningen Environmental Research (WENR) opdracht gegeven om vast te stellen welke KRW-lichamen verontreinigd zijn en in welke waterschappen de landbouwbijdrage meer dan 19% is. Op basis van deze uitkomsten heeft RVO een kaarten met verontreinigde gebieden vastgesteld. Dit betreft onder meer gebieden in Noorderzijlvest.

2.20.

Voorafgaand aan de Regeling heeft de Minister de Tweede Kamer bij brief van 5 december 2023 geïnformeerd. In bijlage 1 bij deze brief heeft de Minister met betrekking tot de procedure voor het aanwijzen van NV-gebieden het volgende opgemerkt:

“
Voor bepaalde gebieden zijn meer gedetailleerde en meer recente gegevens beschikbaar,

maar niet voor heel Nederland. Daarbij is de manier waarop dit is uitgevoerd verschillend

tussen waterschappen (gehele beheergebied of deel van het beheergebied, periode van

berekening en gebruikte methode). Om een uniform beeld over Nederland te kunnen

hanteren, is er voor gekozen het onderzoek van Groenendijk et al., 2016 te gebruiken. Er

is geen recentere uniforme analyse beschikbaar om de landbouwbijdrage te bepalen voor

heel Nederland. Een actualisering van deze uniforme landsdekkende analyse betreft

overigens niet alleen de landbouwbijdrage, alle bronnen zullen daarvoor geactualiseerd

moeten worden. Dit was niet in de tijdspanne van deze aanwijzing te realiseren. Ik ben

voornemens deze actualisering, in samenspraak met de waterschappen en provincies, zo

snel mogelijk uit te laten voeren zodat deze t.b.v. het 8e AP is afgerond. Ik ga hiertoe in

januari met hen in overleg.”

2.21.

Op 21 december 2023 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen (de motie Flach c.s.), waarin de regering onder meer werd verzocht om gebieden waarin op basis van een meer recente bronnenanalyse sprake is van een landbouwbijdrage van minder dan 19% niet aan te wijzen als NV-gebied.

2.22.

Bij brief van 22 december 2023 heeft de Minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer meegedeeld dat het kabinet heeft besloten geen uitvoering te geven aan de motie om gebruik te maken van meer recente bronnenanalyses. In deze brief staat onder meer het volgende:

“
Zoals aan uw Kamer aangegeven in mijn brieven van 5 december jl. (...) en 20 december jl. (...), in de technische briefing op 20 december jl. en in het debat van 21 december jl., is voor de huidige bepaling van de landbouwbijdrage voor de aanwijzing van NV-gebieden gebruik gemaakt van gegevens, die beschikbaar zijn op het niveau van het waterschapsbeheergebied, uit een analyse die landelijk op uniforme wijze is uitgevoerd. Daarmee wordt geborgd dat de aanwijzing in alle gebieden in Nederland wordt gebaseerd op een uniforme, landelijk beschikbare dataset. Bepaalde waterschappen beschikken over meer gedetailleerde en meer recente gegevens voor wat betreft bronnenanalyses, maar andere waterschappen beschikken hier niet over, en dus zijn deze gegevens er niet voor heel Nederland. Daarbij is de methode waarop de betreffende waterschappen dit hebben uitgevoerd niet gelijk. Zo zijn er verschillen in de omvang van het geanalyseerde gebied (gehele beheergebied of deel van het beheergebied), de periode die is onderzocht en is de analysemethode is verschillend. Indien uitvoering gegeven zou worden aan het eerste deel van de motie, zou er rechtsongelijkheid gecreëerd worden, omdat op verschillende plekken op basis van verschillende data de landbouwbijdrage zou worden bepaald, en daarmee de

aanwijzing van NV-gebieden niet op gelijke wijze zou worden gedaan. Ik hecht eraan te benadrukken dat de toestandbepaling van de verontreiniging van KRW

waterlichamen op basis van de meest recente gegevens is gedaan.”

2.23.

Daarnaast schrijft de Minister in de kamerbrief van 22 december 2023 dat wijziging van een deel van de reeds gepubliceerde afspraken ertoe zou kunnen leiden dat van met de Europese Commissie gemaakte afspraken wordt afgeweken en dat dat ertoe zou kunnen leiden dat heel Nederland (behalve het rivierengebied) als NV-gebied moet worden aangemerkt. Een ander risico is volgens de Minister dat Nederland per direct geen gebruik meer kan maken van de voordelen van de derogatiebeschikking, waardoor Nederland zou terugvallen op een gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar.

2.24.

In 2023 hebben WENR en Arcadis in opdracht van het waterschap Noorderzijlvest een bronnenanalyse uitgevoerd naar de waterkwaliteit en de landbouwbijdrage in Noorderzijlvest. Het in september 2023 gepubliceerde rapport (hierna: Schippers et al. 2023^[5]) bevat onder meer de volgende tabel, gebaseerd op meetgegevens uit de periode 2014-2017:

2.25.

Bij brief van 18 maart 2024 heeft de advocaat van RBL aan de Minister verzocht om de aanwijzing van de gebieden in Noorderzijlvest als NV-gebied ongedaan te maken. In deze brief heeft de advocaat zich op het standpunt gesteld dat de aanwijzing van deze gebieden als NV-gebied onterecht is, onder meer omdat uit recente cijfers zou blijken dat de hoge fosfaatgehalten in die gebieden niet door de landbouw worden veroorzaakt.

2.26.

Bij brief van 1 augustus 2024 heeft de Minister aan de advocaat van RBL meegedeeld dat zij geen aanleiding ziet om de aanwijzing van de gebieden in Noorderzijlvest ongedaan te maken. In deze brief schrijft de Minister dat uit de bronnenanalyse is gebleken dat in het Waterschap Noorderzijlvest de landbouwbijdrage aan de meer dan 19% is, dat de bronnenanalyse ten behoeve van het 8e Nitraatactieprogramma zal worden geactualiseerd en dat de huidige aanwijzing in ieder geval geldt voor de jaren 2024 en 2025.

3.Het geschil

3.1.

RBL c.s. vorderen, samengevat:

I. de Minister [de voorzieningenrechter begrijpt: de Staat] te gelasten om RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. voor wat betreft alle percelen landbouwgrond die zij in hun gecombineerde opgaven over 2025 zullen opgeven, voor zover deze zijn gelegen in NV-gebieden, te behandelen als waren deze percelen niet gelegen in een NV-gebied;

II. althans – subsidiair – de aanwijzing als NV-gebied buiten werking te stellen ten aanzien van alle in deze NV-gebieden gelegen percelen landbouwgrond die

RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. in hun gecombineerde opgave in 2025 zullen opgeven;

III. althans – meer subsidiair – een of meer zodanige voorlopige voorzieningen te

treffen die voorzieningenrechter geraden acht,

een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten.

3.2.

RBL c.s. leggen aan de vordering het volgende ten grondslag.

Met de aanwijzing van de gebieden in het werkgebied van het waterschap Noorderzijlvest als NV-gebied handelt de Staat onrechtmatig jegens RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. De Regeling is onmiskenbaar onverbindend, aangezien de Minister bij de aanwijzing geen gebruik heeft gemaakt van beschikbare actuele gegevens (van Schipper et al. 2023), waaruit volgt dat de landbouwbijdrage in de gebieden in Noorderzijlvest niet meer dan 19% is. De aanwijzing en de daar toepasselijke strengere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is verder in strijd met de Nitraatrichtlijn. Door de strengere gebruiksnorm voor 2025 lijden RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. schade, omdat zij hun gewassen niet meer optimaal kunnen bemesten, terwijl de (stikstof)maatregel geen enkele bijdrage levert aan het verbeteren van de waterkwaliteit in Noorderzijlvest. RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. hebben daarom een spoedeisend belang bij hun vordering om behandeld te worden alsof hun percelen niet in NV-gebied gelegen zijn.

3.3.

De Staat voert verweer. De Staat concludeert tot afwijzing van de vorderingen van RBL c.s., met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van RBL c.s. in de kosten van deze procedure, waaronder de nakosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

Bevoegdheid en ontvankelijkheid

4.1.

RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. hebben gesteld dat de Staat met de aanwijzing van (door hen gebruikte) gebieden in Noorderzijlvest als NV-gebied jegens hen onrechtmatig handelt. Daarmee is de bevoegdheid van de civiele rechter, in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding, gegeven.

4.2.

De vordering van RBL betreft een collectieve actie. Dat betekent dat de voorzieningenrechter ambtshalve met inachtneming van het bepaalde in artikel 1018c lid 1 Rv moet beoordelen of RBL ontvankelijk is in haar vorderingen. RBL heeft niet aan alle processuele vereisten van artikel 1018c Rv, die gelden in kort geding, voldaan. Zij erkent dit. Dit heeft tot gevolg dat RBL in haar vordering niet ontvankelijk is. Dit geldt niet voor de overige eisers en [gevoegde eisers] c.s. Uit praktische overwegingen worden de eisers sub 2 tot en met 84 hierna nog steeds aangeduid als RBL c.s.

4.3.

RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. kunnen alleen in hun vordering worden ontvangen indien er voor hen geen andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat.

RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. hebben gesteld dat zij door de aanwijzing van de NV-gebieden schade lijden en dat van hen niet kan worden gevergd dat zij eerst op grond van de Regeling een besluit uitlokken. De Staat heeft hiertegen geen verweer gevoerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het voldoende aannemelijk dat RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. de gevolgen van de Regeling (de strengere gebruiksnorm voor meststoffen voor 2025) rechtstreeks ondervinden en dat zij belang hebben om bij de civiele rechter een (voorlopig) oordeel over de rechtmatigheid van de Regeling te verkrijgen.

Inhoudelijke beoordeling

4.4.

Tussen partijen is in geschil of de gebieden in Noorderzijlvest op goede gronden zijn aangewezen als NV-gebied.

4.5.

Bij de beoordeling staat voorop dat de Staat een ruime vrijheid heeft om zijn (mest)beleid vorm te geven en om daarin bepaalde keuzes te maken. Voor ingrijpen door de rechter (en zeker de rechter in kort geding) is pas plaats als dat beleid evident onrechtmatig is. Dit kan onder meer het geval zijn als het beleid in strijd komt met een hogere regeling of indien er evident onjuiste keuzes zijn gemaakt.

4.6.

Tussen partijen is niet in geschil dat de Staat om gebruik te kunnen maken van de voordelen van de Derogatiebeschikking verplicht was om met ingang van 1 januari 2024 NV-gebieden aan te wijzen. Hiertoe diende de Staat gebieden (water en bijbehorend toestroomgebied) waarin het water is vervuild met nutriënten als NV-gebied aan te wijzen, indien de landbouwbijdrage aan die vervuiling meer dan 19% is. Verder is niet in geschil dat gebieden in Noorderzijlvest zijn verontreinigd door fosfor. Dit volgt ook uit de cijfers van Schipper et al. 2023. Dit kort geding gaat vooral om de vraag of de Staat op goede gronden heeft aangenomen dat de landbouwbijdrage aan die vervuiling meer is dan 19%. Daarnaast moet worden beoordeeld of de aanwijzing van de gebieden in Noorderzijlvest als NV-gebied in strijd is met de Nitraatrichtlijn of dat die aanwijzing om andere reden onrechtmatig is.

Bepalen Landbouwbijdrage

4.7.

In de Derogatiebeschikking is niet bepaald op welke wijze de landbouwbijdrage per gebied diende te worden vastgesteld. Het gaat hierbij om de bronnen die worden

meegerekend om de (relevante) totale (nutriënten)belasting van het oppervlaktewater te bepalen (de noemer) en om de bronnen die specifiek aan de landbouw worden toegeschreven (de teller). Mede gelet op de het advies van de CDM heeft de Staat ervoor gekozen om hiervoor een op Groenendijk et al. 2016 gebaseerde methode te gebruiken, een bronnenanalyse gebaseerd op onderzoeksgegevens over 2011-2013. Verder heeft de Staat de keuze gemaakt om bij het berekenen van de totale (nutriënten)belasting (de noemer) en de landbouwbijdrage (de teller) bepaalde bronnen buiten beschouwing te laten. Zo zijn in de door de Staat gebruikte methode de wateraanvoer van externe en interne afkomst, kwel, mineralisatie en atmosferische depositie buiten beschouwing gelaten.

4.8.

Het standpunt van RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. dat de Staat voor Noorderzijlvest de regionale bronnenanalyse van Schipper et al. 2023 had moeten gebruiken, kan niet worden gevolgd. Hiertoe is het volgende redengevend. Uit de toelichting bij de Regeling en de brieven van 5 december en 22 december 2023 volgt dat de Minister voor de landelijke bronnenanalyse van Groenendijk et al. 2016 heeft gekozen, omdat er op dat moment geen recentere uniforme analyse beschikbaar was. Hoewel de CDM heeft geadviseerd om regionale bronnenanalyses te gebruiken, heeft zij daarbij tegelijkertijd aangetekend dat het bezwaar tegen dat gebruik is dat deze bronnenanalyses niet voor alle waterschappen beschikbaar zijn, dat de uitgangspunten tussen de individuele bronnenanalyses verschillen en dat sommige regionale bronnenanalyses gedateerd zijn. Verder heeft de CDM geadviseerd om in 2023 nader onderzoek te doen, maar dat is kennelijk niet tijdig gerealiseerd. Uiteindelijk heeft de Minister beslist om de bestaande meer gedetailleerde en recentere regionale bronnenanalyses buiten beschouwing te laten, omdat die niet voor heel Nederland beschikbaar waren en omdat de regionale bronnenanalyses niet op uniforme wijze waren uitgevoerd. Gelet op met name het verschil in uitgangspunten tussen de regionale bronnenanalyses, acht de voorzieningenrechter de keuze om geen gebruik te maken van (wel beschikbare) regionale bronnenanalyses niet onbegrijpelijk en aldus niet onrechtmatig. Het gebruik van regionale bronnenanalyses zou immers kunnen leiden tot rechtsongelijkheid tussen de waterschappen afhankelijk van de vraag of zij beschikken over regionale bronnenanalyse en naar gelang de wijze waarop deze zijn uitgevoerd. Hierbij merkt de voorzieningenrechter op dat ook de CDM bij het maken van de (voorlopige) landelijke kaart (zie 2.17) is uitgegaan van de resultaten van Groenendijk et al. 2016. Het achterwege laten van het gebruik van een beschikbare recentere regionale bronnenanalyse zou hooguit onaanvaardbaar kunnen zijn indien moet worden aangenomen dat de gebruikte bronnenanalyse gebaseerd is op achterhaalde informatie en uit de recentere regionale bronnenanalyse onomstotelijk blijkt dat de landbouwbijdrage significant lager is.

4.9.

Anders dan RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. hebben betoogd, kan op basis van de bronnenanalyse van Schipper et al. 2023 niet zonder meer worden aangenomen dat de landbouwbijdrage in Noorderzijlvest 19% of minder bedraagt. Weliswaar wordt in de door RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. aangehaalde tabel (zie 2.24) de landbouwbijdrage voor Noorderzijlvest over de periode 2014-2017 becijferd op 9 tot 19%, maar daartegenover heeft de Staat zich op het standpunt gesteld dat bij toepassing van de methodiek op basis van Groenendijk et al. 2016 op de gegevens van Schipper et al. 2023 de gemiddelde landbouwbijdrage zou uitkomen op 29%. Het verschil in uitkomst wordt volgens de Staat onder meer verklaard door het feit dat in de in Schipper et al. 2023 gebruikte methode in de totale (nutriënten)belasting van het oppervlaktewater (de noemer) bronnen zijn meegerekend die in de door de CDM geadviseerde en op Groenendijk et al. 2016 gebaseerde methode buiten beschouwing worden gelaten. Het gaat hierbij onder meer om de wateraanvoer binnen het beheersgebied en de nalevering vanuit de waterbodem. Kort gezegd komt het erop neer dat in Schipper et al. 2023 wordt uitgegaan van een hogere totale nutriëntenbelasting (de noemer), waardoor het aandeel van de landbouw daarin lager is.

4.10.

Ter zitting hebben RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. gesteld dat op grond van de Derogatiebeschikking bij het bepalen van de totale nutriëntenbelasting van het oppervlaktewater geen bronnen buiten beschouwing mogen worden gelaten. Zij ontlenen dit aan de in de derogatiebeschikking gestelde voorwaarde dat het moet gaan om de
totalenutriëntenbelasting. De voorzieningenrechter volgt RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. hierin niet. Zoals hiervoor is overwogen, bevat de Derogatiebeschikking geen expliciete voorschriften over de wijze waarop de landbouwbijdrage moet worden berekend. De Staat heeft in zijn conclusie van antwoord toegelicht waarom ervoor gekozen is om bij de berekening van de totale nutriëntenbelasting van het oppervlaktewater de wateraanvoer binnen het beheersgebied buiten beschouwing te laten. Verder heeft de Staat toegelicht dat, mede gelet op het advies van de CDM, de nalevering vanuit de waterbodem eveneens buiten beschouwing is gelaten. Hiermee is het buiten beschouwing laten van deze posten gebaseerd op gemotiveerde keuzes. RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze keuzes berusten op onjuiste uitgangspunten. In het kader van dit kort geding en in het licht van het zeer beperkt gevoerde debat hierover, kan daarom niet worden aangenomen dat deze keuzes jegens RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. evident onjuist zijn. Het enkele feit dat deze keuzes voor RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. (mogelijk) nadelig zijn, is daarvoor onvoldoende.

4.11.

Ter zitting hebben RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. nog betoogd dat de Staat de door de Derogatiebeschikking geboden ruimte had moeten benutten door bij het bepalen van de landbouwbijdrage voor elk gebied de meest gunstige methode te kiezen. Dit betoog stuit af op het duidelijke aanwezige belang van de Staat een landelijk uniforme werkwijze te hanteren om ervoor te zorgen dat de aanwijzing van NV-gebieden in het hele land op gelijke wijze plaatsvindt.

Nitraatrichtlijn

4.12.

Anders dan RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. in de dagvaarding hebben betoogd, is de aanwijzing van de gebieden in Noorderzijlvest als NV-gebied niet in strijd is met artikel 3 van de Nitraatrichtlijn. De aanwijzing van de NV-gebieden is niet op deze bepaling gebaseerd, zodat deze bepaling toepassing mist. Verder valt niet in te zien dat de aanwijzing van gebieden als NV-gebied in strijd is met de doelen van de Nitraatrichtlijn. Het hoofddoel van de Nitraatrichtlijn is immers het verminderen van waterverontreiniging die wordt veroorzaakt door nitraten (stikstof) uit agrarische bronnen. Het belang bij optimale bemesting is daaraan ondergeschikt. Hierbij merkt de voorzieningenrechter op dat de in NV-gebieden geldende stikstofnorm tot 2026 nog altijd hoger ligt dan de in de Nitraatrichtlijn voorziene basisnorm van 170 kg per hectare per jaar.

Overige gronden

4.13.

Een belangrijk bezwaar van RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. is dat de aanwijzing van de gebieden in Noorderzijlvest niet doelmatig zou zijn, omdat de strengere stikstofnorm daar niet bijdraagt aan verbetering van de waterkwaliteit, omdat deze gebieden hooguit een te hoog fosfaatgehalte hebben en geen (acuut) stikstofprobleem. Dit bezwaar, hoe begrijpelijk ook, stuit af op de voorwaarden van de Derogatiebeschikking, waaruit volgt dat in NV-gebieden een strengere stikstofnorm geldt, ook als er in die gebieden enkel een fosforprobleem is. Volgens de Derogatiebeschikking omvatten de NV-gebieden immers alle gebieden waar inspanningen nodig zijn om de waterkwaliteitsdoelstellingen inzake nitraten en fosforconcentraties te halen. Verder wordt in randnummer 13 van de preambule expliciet verwezen naar gebieden waar enkel een fosforprobleem is. Uit niets blijkt dat de Derogatiebeschikking de Staat ruimte bood om een uitzondering te maken voor gebieden met problematische fosforconcentraties die niet tevens te kampen hebben met problematische nitraatconcentraties. In dit verband heeft de Staat overigens onweersproken gesteld dat een strengere stikstofnorm leidt tot minder gebruik van dierlijke mest, waardoor de stikstofnorm indirect bijdraagt aan de vermindering van de fosforoverschrijding.

4.14.

Ter zitting hebben RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. nog gesteld dat de Minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de door hen ten gevolge van de aanwijzing te lijden schade. Deze schade, die overigens door de Staat wordt onderkend, kan evenwel niet leiden tot het oordeel dat de Regeling onverbindend is. Om te voldoen aan de voorwaarden van de Derogatiebeschikking was de Staat nu eenmaal verplicht om NV-gebieden aan te wijzen. Daarbij was geen ruimte om rekening te houden met de door de gebruikers van die gebieden te lijden schade.

Slotsom en proceskosten

4.15.

De slotsom is dat de vorderingen van RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. worden afgewezen. Zij zijn daarmee in het ongelijk gesteld en moeten daarom samen de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Staat worden begroot op:

- griffierecht

€

688,00

- salaris advocaat

€

1.107,00

- nakosten

€

178,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

1.973,00

5.De beslissing

De voorzieningenrechter:

5.1.

wijst de vorderingen van RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. af;

5.2.

veroordeelt RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. in de proceskosten van € 1.973,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als RBL c.s. en [gevoegde eisers] c.s. niet tijdig aan de veroordelingen voldoen en het vonnis daarna wordt betekend;

5.3.

verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. H.J. Vetter en in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2025.