ECLI:NL:RBDHA:2025:25600

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 24/5957

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2025 in de zaak tussen

de vennootschap naar buitenlands recht
Ryanair DAC, gevestigd te Dublin (Ierland), eiseres

(gemachtigden: mr. J.J. Croon en mr. C. Ruers),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder

(gemachtigden: mr. J.I.J. Langenberg en mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boetes.

1.1.

Met de primaire besluiten van 23 november 2023 heeft verweerder aan eiseres twee boetes opgelegd^[1]met een totaalbedrag van € 420.000,-^[2]voor bij elkaar vijftien UNM-overtredingen^[3]: eiseres heeft herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten uitgevoerd op tijden die wezenlijk verschillen van de aan haar toegewezen slots.

1.2.

Met het bestreden besluit van 4 juni 2024 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.

1.3.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4.

De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 17 juni 2025 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: haar gemachtigden en [naam 1] . Namens verweerder zijn gemachtigden aanwezig, vergezeld door [naam 2] en [naam 3] .

Beoordeling door de rechtbank

Waar gaat deze zaak over?

2. Verweerder heeft op grond van verschillende boeterapporten vastgesteld dat eiseres in 2022 herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten heeft uitgevoerd op tijden die aanzienlijk of wezenlijk verschillen van het toegewezen slot en leiden tot een nachtbeweging met een dagslot. Deze zaak gaat over de vraag of verweerder in totaal € 420.000,- aan boetes mocht opleggen vanwege overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit slotallocatie.

Wat vindt eiseres in beroep?

3. Eiseres is het niet eens met de boetes die aan haar zijn opgelegd, in de eerste plaats omdat er geen wettelijke grondslag is voor de boeteoplegging. Als die wettelijke grondslag er wel is, dan meent eiseres in de tweede plaats dat de norm voor boeteoplegging onvoldoende bepaalbaar is en dat zij niet opzettelijk en herhaaldelijk luchtdiensten heeft uitgevoerd die aanzienlijk of wezenlijk afwijken van het toegewezen slot. Verder is boeteoplegging in strijd met het verbod van détournement de pouvoir (misbruik van bevoegdheid). Ook had verweerder een rechtvaardigingsgrond moeten aannemen. De boetes zijn niet evenredig, gebaseerd op een onredelijke beleidsregel en in strijd met het beginsel van ne bis in idem. Tot slot heeft verweerder niet zorgvuldig gehandeld.

Wat zijn de regels?

Het systeem van slotverdeling

4. Door het zich uitbreidende luchtverkeer en het gebrek aan beschikbare passende luchthaveninfrastructuur, hebben luchthavens in Europa en de rest van de wereld steeds meer te maken met overbelasting en schaarste. Om die reden heeft de Raad van de Europese Gemeenschappen de Slotverordening vastgesteld.^[4]Het doel van de Slotverordening is om de luchthavencapaciteit zo efficiënt mogelijk te gebruiken en de capaciteit op een eerlijke, niet discriminerende en transparante wijze te verdelen.

4.1.

Ter uitvoering van de Slotverordening zijn in het Besluit slotallocatie nadere regels gesteld voor het gebruik van luchthavens.^[5]Het Besluit slotallocatie maakt het mogelijk om luchthavens aan te wijzen tot volledig gecoördineerde luchthaven. Dat houdt in dat een slotcoördinator voor die luchthavens “slots” toewijst aan luchtvaartmaatschappijen. Een toegewezen slot geeft toestemming om op een bepaalde datum en tijd de gehele voor de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke luchthaveninfrastructuur op een gecoördineerde luchthaven te gebruiken om te landen of op te stijgen. Verweerder heeft Amsterdam Schiphol Airport, Eindhoven Airport en Rotterdam The Hague Airport aangewezen als volledig gecoördineerde luchthavens. Airport Coordination Netherlands (ACNL) is aangewezen als slotcoördinator.

4.2.

Reeksen van slots worden tweemaal per jaar uitgegeven: eenmaal voor het zomer- en eenmaal voor het winterseizoen (de IATA-seizoenen). In Nederland wordt – ook bij beboeting – onderscheid gemaakt tussen dag- en nachtslots. Onder een nachtslot wordt verstaan een slot voor vertrek in de periode tussen 22:40 en 06:55 uur, waarbij bepalend is het moment dat het luchtvaartuig van de blokken gaat, dan wel een slot voor aankomst in de periode tussen 23:00 en 07:15 uur, waarbij bepalend is het moment dat het luchtvaartuig aan de blokken gaat.

4.3.

In beginsel worden voor de start van een seizoen alle slots die beschikbaar zijn, toegewezen aan luchtvaartmaatschappijen die om slots vragen. De gehele capaciteit wordt dan in één keer toegewezen. Dat gebeurt aan de hand van de toewijzingscriteria zoals opgenomen in de Slotverordening. Veelal gaat het dan om slots die onderdeel uitmaken van een serie. Als een toegewezen slot uit de serie niet wordt gebruikt, moet deze tijdig (zo snel mogelijk), worden teruggegeven aan de slotcoördinator, zodat het slot opnieuw kan worden toegewezen. Ook kunnen slots worden opgenomen in een slotpool, zodat eventuele luchtvaartmaatschappijen op een wachtlijst later alsnog slots kunnen verkrijgen.

4.4.

De slotcoördinator is belast met de toewijzing van slots en ziet erop toe dat de toegewezen slots op de juiste manier worden gebruikt. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is verantwoordelijk voor handhavend optreden.

4.5.

Slotcoördinator ACNL heeft samen met ILT in mei 2024 een nieuwe versie van het document Slot Enforcement Code (hierna: “SEC”) vastgesteld, waarin zij de aangescherpte handhaving en het handhavingsinstrumentarium van ILT toelichten.^[6]

Slotmisbruik

5. De ILT spreekt bij overtreding van de Slotverordening over ‘slotmisbruik’. Er zijn diverse vormen van slotmisbruik, zoals het vliegen zonder toegewezen slot en/of het niet teruggeven van toegewezen slots. Slotmisbruik kan schadelijk zijn voor de operationele en commerciële exploitatie van een luchthaven. Bovendien kan het marktverstorend werken, omdat het een oneigenlijk concurrentievoordeel kan opleveren op luchtvaartmaatschappijen die zich wel aan de regels houden.

5.1.

Artikel 14 van de Slotverordening voorziet in een aantal instrumenten dat kan of moet worden ingezet om ervoor te zorgen dat luchtvaartmaatschappijen zich aan de toegewezen slots houden. Zo staat in het vierde lid van deze bepaling:

“Luchtvaartmaatschappijen die herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten uitvoeren op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van de als onderdeel van een reeks slots toegewezen slot of slots op aanzienlijk andere wijze gebruiken dan zij aangaven te zullen doen ten tijde van de toewijzing van de slots, waardoor de luchthavenexploitatie of het luchtverkeer wordt geschaad, verliezen de in artikel 8, lid 2, bedoelde status. Nadat hij de betrokken luchtvaartmaatschappij heeft gehoord en één waarschuwing heeft uitgegeven, kan de coördinator besluiten de desbetreffende reeks slots van die luchtvaartmaatschappij voor het resterende deel van de dienstregelingsperiode in te trekken en weer in de pool op te nemen.”

En in het vijfde lid:

“De lidstaten zorgen voor de vaststelling en toepassing van doel treffende, afschrikkende en evenredige sancties of gelijkwaardige maatregelen in het geval een luchtvaartmaatschappij deze verordening herhaaldelijk en opzettelijk niet naleeft.”

5.2.

Op grond van artikel 7, eerste lid onder a, van het Besluit slotallocatie is het verboden om:

“op een gecoördineerde luchthaven herhaaldelijk en opzettelijk vluchten uit te voeren op tijden die wezenlijk verschillen van de toegewezen slots.”

5.3.

In artikel 11.16, eerste lid, aanhef en onder e, sub 5, van de Wet luchtvaart is bepaald dat bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 8a.52 van de Wet luchtvaart verweerder een bestuurlijke boete kan opleggen voor zover de nadere regels betrekking hebben op het gebruik van slots.

5.4.

In de Beleidsregel handhaving misbruik van slots op gecoördineerde luchthavens (hierna: “de Beleidsregel”) staat onder andere hoe de ILT met een overtreding van artikel 7, eerste lid, van het Besluit slotallocatie omgaat. Zo worden de in deze bepaling gebruikte begrippen gedefinieerd:

“In artikel 7, eerste lid, van het Besluit slotallocatie wordt verstaan onder:

a. ‘herhaaldelijk’: meer dan één keer binnen één IATA seizoen;

b. ‘tijden die wezenlijk verschillen’:

1°. een vertrek- of aankomsttijd, die qua bloktijd meer dan 60 minuten afwijkt van het toegewezen slot; of

2°. een nachtbeweging zonder dat er een nachtslot is toegewezen, waarbij rekening wordt gehouden met een marge van 2 minuten afwijking van de baantijd;

c. ‘wezenlijk andere wijze’: het gebruik van een slot met een ander type vliegtuig, aantal stoelen, herkomst en bestemming, STC code of elke andere wezenlijke afwijking dan door de luchtvaartmaatschappij werd aangegeven op het moment van toewijzing van het desbetreffende slot.”

Ook is een boetecatalogus opgenomen om luchtvaartmaatschappijen op de hoogte te stellen van de boetes die verweerder zich heeft voorgenomen bij overtreding op te leggen.^[7]

Wat is het oordeel van de rechtbank?

6. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde boetes. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan eiseres boetes voor de vijftien UNM-overtredingen mocht opleggen. De hoogte van het totaalbedrag van de boetes moet echter worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.

Wettelijke grondslag

7. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat een wettelijke grondslag ontbreekt voor de opgelegde boetes. Zowel de Slotverordening^[8]als het Besluit slotallocatie^[9]bevat uitdrukkelijk het verbod tot het uitvoeren van luchtdiensten op tijden die wezenlijk verschillen van het toegewezen slot. Eiseres heeft gelijk dat de Slotverordening de begrippen dag- en nachtslot en dag- en nachtbeweging niet kent, maar dat hoeft ook niet omdat deze begrippen vallen binnen het bredere begrip “luchtdiensten op tijden die wezenlijk verschillen van het toegewezen slot”.

7.1.

Artikel 14, vijfde lid, van de Slotverordening draagt de lidstaten op om het verbod uit het vierde lid te handhaven. In de Wet luchtvaart en in het Besluit Slotallocatie heeft Nederland dan ook niet meer bepaald dan in de Slotverordening al is bepaald, maar heeft zij uitvoering gegeven aan artikel 14, vijfde lid, van de Slotverordening.

7.2.

Dat de lidstaten handhavend kunnen optreden tegen overtredingen van de Slotverordening volgt overigens ook uit overweging 15 van de preambule van de Wijzigingsverordening (EU) nr. 2021/250 tot wijziging van de Slotverordening.^[10]Hierin staat dat luchtvaartmaatschappijen moeten worden onderworpen aan passende sancties of gelijkwaardige maatregelen als zij zich niet houden aan de vereisten van de Slotverordening.

7.3.

Het betoog van eiseres dat handhavend optreden in strijd is met artikel 19 van het EU-verdrag, het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, omdat in de Beleidsregel wel een onderscheid wordt gemaakt tussen dag- en nachtslots of dag- en nachtbewegingen, slaagt ook niet. In de Beleidsregel is dit onderscheid namelijk gemaakt ter differentiatie in de boetehoogte. De situatie dat de luchtdienst leidt tot een nachtbeweging met een dagslot wordt onderscheiden van de situatie dat de luchtdienst hier niet toe leidt.^[11]Dit onderscheid is relevant vanwege de bescherming van de belangen van omwonenden, in het bijzonder de geluidsbelasting tijdens de nachtelijke uren. De Slotverordening biedt de lidstaten ook de mogelijkheid om bij het slotsysteem rekening te houden met milieuvoorschriften, waaronder geluidsvoorschriften. Het op Schiphol gehanteerde systeem met dag- en nachtslots is hiermee in overeenstemming. In dit kader heeft verweerder terecht verwezen naar de totstandkomingsgeschiedenis van de Slotverordening.^[12]Hieruit volgt dat het toegestaan en zelfs wenselijk is dat lidstaten uit milieuoogpunt, bijvoorbeeld uit het oogpunt van geluidsbelasting, aanvullende regels stellen met betrekking tot de toewijzing en handhaving van slots.

7.4.

Ook het betoog van eiseres dat een verbod in de Slotverordening ontbreekt, omdat een dergelijk verbod in feite neerkomt op een NOREC^[13]-overtreding (dat wil zeggen: het uitvoeren van een luchtdienst zonder toegewezen slot), slaagt niet. Eiseres heeft gelijk dat NOREC expliciet is verboden op grond van de Slotverordening. Maar de overtredingen waarvoor eiseres is beboet zijn geen NOREC-overtredingen. Eiseres beschikt nu juist wél over slots, maar haar wordt verweten dat zij luchtdiensten heeft uitgevoerd op tijden die wezenlijk verschillen van het toegewezen slot.

Misbruik van bevoegdheid

8. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder niet in strijd heeft gehandeld met het verbod van détournement de pouvoir (misbruik van bevoegdheid), door zijn handhavingsbevoegdheid ook in te zetten om omwonenden van Schiphol tegen geluidsoverlast te beschermen.

8.1.

Zoals in rechtsoverweging 7.3. al is overwogen kunnen lidstaten bij het slotsysteem rekening houden met milieuvoorschriften, waaronder geluidsvoorschriften. Dit volgt ook uit de tekst (de artikelen 5, eerste lid, 8, vijfde lid en 6, eerste lid, van de Slotverordening) en de totstandkomingsgeschiedenis van de Slotverordening.

Verweerder maakt dus geen misbruik van zijn bevoegdheid als hij handhavend optreedt tegen een luchtvaartmaatschappij die een nachtbeweging uitvoert met een dagslot. Verweerder handhaaft dan slechts de slotregelgeving die, anders dan eiseres betoogt, mede als doel heeft de geluidsbelasting voor omwonenden te beperken.

8.2.

Dat niet de Slotverordening, maar de Geluidsverordening^[14]en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol het stelsel vormen op grond waarvan geluidhinder moet worden gehandhaafd, zoals eiseres betoogt, volgt de rechtbank niet. De Geluidsverordening (en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol dat daarvan een uitwerking is) is hier namelijk niet van toepassing. Bij de Geluidsverordening gaat het om “geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen”, dat wil zeggen elke maatregel die gevolgen heeft voor de geluidsomgeving rond een luchthaven en die de toegang tot of de operationele capaciteit van een luchthaven vermindert.^[15]In deze zaak gaat het om boeteoplegging wegens UNM. Een UNM vermindert niet de toegang tot of de operationele capaciteit van Schiphol.

Het lex certa-beginsel

9. De Slotverordening kent geen definities van de begrippen ‘herhaaldelijk en opzettelijk’. Toch is de rechtbank van oordeel dat er geen strijd is met het lex certa-beginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. De strekking van het overtreden verbod is voldoende nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig omschreven en niet voor meerdere interpretaties vatbaar. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.

9.1.

De betekenis van het begrip ‘herhaaldelijk’ in de Van Dale is ‘telkens weer, bij herhaling’. Een taalkundige uitleg van dit begrip in de Slotverordening brengt met zich mee dat het begrip ‘herhaaldelijk’ moet worden uitgelegd als ‘meer dan eens’. Daarmee wordt de definitie gevolgd zoals opgenomen in artikel 2, aanhef en onder a, van de Beleidsregel waarin staat dat onder ‘herhaaldelijk’ wordt verstaan: meer dan één keer in een IATA-seizoen. Deze uitleg is in lijn met de doelstelling van de Slotverordening, omdat deze bijdraagt aan het zo efficiënt mogelijk gebruik maken van de beschikbare capaciteit en het in die context tegengaan van misbruik en sluit aan bij de gewone betekenis van het begrip. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Anders dan eiseres betoogt, is de rechtbank van oordeel dat de overtredingen herhaaldelijk in de hiervoor bedoelde zin zijn gepleegd voordat verweerder tot boeteoplegging overging. Uit de boeterapporten blijkt dat eiseres vanaf 2020 meerdere waarschuwingen heeft gekregen en dezelfde feiten meer dan eens zijn begaan niet alleen in één IATA-seizoen maar ook in meerdere IATA-seizoenen.

9.2.

Volgens eiseres moet het begrip ‘opzettelijk’ worden uitgelegd als ‘willens en wetens’ (zuiver opzet). Voor de ondergrens van opzet, het voorwaardelijk opzet, is geen plaats gelet op de doelstellingen van de Slotverordening en de WASG. Eiseres wijst daarbij op verschillende arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waaronder het Van der Ham-arrest. Het overschrijden van de slottijden is niet het gevolg van opzettelijk handelen maar het gevolg van de aard van de operatie van luchtvaartmaatschappijen waardoor het niet altijd lukt om het slot te gebruiken zoals gepland. Dit doordat de uitvoering van de vlucht in kwestie of de daaraan voorafgaande vluchten, niet altijd verloopt

zoals gepland, doordat er tijdens de vluchtuitvoering onverwachte en onvoorziene

omstandigheden plaatsvinden. Deze onverwachte en onvoorziene omstandigheden zijn niet

het gevolg van opzettelijke gedragingen van de kant van eiseres.

9.3.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. Er is geen Europese jurisprudentie waaruit volgt hoe ‘opzettelijk’ in zijn algemeenheid moet worden uitgelegd. Wel volgt uit die jurisprudentie dat het begrip moet worden uitgelegd op basis van de gewone betekenis van de gebruikte bewoordingen, de context van de betrokken artikelen en ook het doel van de regeling waartoe het begrip behoort.^[16]Het doel van de Slotverordening is om de beschikbare capaciteit zo efficiënt mogelijk te gebruiken en de capaciteit op een eerlijke, niet discriminerende en transparante wijze te verdelen. In het licht van deze doelstelling moet het begrip ‘opzettelijk’ niet te beperkt worden opgevat. De rechtbank legt het begrip daarom op dezelfde wijze uit als het in het (nationale) strafrecht wordt uitgelegd. Het gaat om alle gradaties van opzet, dus ook voorwaardelijk opzet (bewust de aanmerkelijke kans aanvaarden dat een bepaald gevolg intreedt).

9.4.

Verweerder neemt terecht aan dat van voorwaardelijke opzet kan worden gesproken, omdat eiseres onvoldoende adequate maatregelen heeft genomen om nieuwe overtredingen te voorkomen. Eiseres wist dat de kans op een overtreding bestond, omdat zij in het IATA-zomerseizoen 2022 meerdere malen een slotovertreding heeft begaan, hiervoor meerdere malen is gewaarschuwd, twee gesprekken met ILT hebben plaatsgevonden en het ook nadien niet is gelukt om te vliegen zonder overtredingen te begaan. Eiseres wist dus of had moeten weten dat de kans op nieuwe slotovertredingen reëel was. Eiseres heeft alleen in algemene zin aangevoerd dat alle overtredingen het gevolg zijn van vertragingen eerder op de dag die niet kunnen worden weggewerkt. Dit vormt geen contra-indicatie omdat juist deze omstandigheden hadden kunnen en moeten worden voorkomen door adequate maatregelen van eiseres. Door dit na te laten heeft eiseres bewust de aanmerkelijke kans aanvaard dat er slotovertredingen zouden plaatsvinden.

Rechtvaardigingsgronden

10. Op grond van artikel 5:5 van de Awb wordt geen bestuurlijke sanctie opgelegd voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestaat. In artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel staat een niet-limitatieve opsomming van situaties waarin verweerder een rechtvaardigingsgrond aanneemt en in ieder geval afziet van een bestuurlijke boete, mits de gedraging van de luchtvaartmaatschappij, onvoorzienbaar, onvermijdbaar en niet toerekenbaar was aan de luchtvaartmaatschappij. Een rechtvaardigingsgrond kan bestaan uit overmacht, noodweer, handelen ter uitvoering van een wettelijk voorschrift en handelen ter uitvoering van een bevoegd gegeven ambtelijk bevel, zoals bijvoorbeeld een aanwijzing van de luchtverkeersleiding. Verder wordt op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht geen bestuurlijke boete opgelegd als de overtreding niet aan de luchtvaartmaatschappij kan worden verweten.^[17]Het is vaste rechtspraak dat het aan de overtreder is om een beroep op artikel 5:41 van de Awb aannemelijk te maken.^[18]

10.1.

Verweerder heeft op goede gronden aangenomen dat er in het geval van eiseres geen rechtvaardigingsgrond is, nu de slotovertredingen zijn veroorzaakt door vertragingen die zijn ontstaan op eerdere vluchten, niet zijnde direct voorafgaande vluchten. Eiseres heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt, nu zij met het verstrekte overzicht met daarin enkel IATA-delaycodes, niet heeft toegelicht wat de redenen en omstandigheden voor de vertraging waren. Voorgaande is wel noodzakelijk om te beoordelen of voor de desbetreffende vertraging een rechtvaardigingsgrond bestaat. Wat eiseres aanvoert over de toepassing van de Beleidsregel en discriminatie van short haule luchtvaartmaatschappijen laat de rechtbank daarom verder onbesproken.

Is de Beleidsregel onredelijk?

11. Eiseres voert in beroep aan dat de Beleidsregel onredelijk is en buiten toepassing moet worden gelaten, omdat daarin geen onderscheid wordt gemaakt in de mate van verwijtbaarheid, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022.^[19]Daarin heeft de Afdeling geoordeeld dat de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (Wav) onvoldoende differentiatie biedt naar de mate van verwijtbaarheid.

11.1.

De Beleidsregel die in deze zaak aan de orde is, biedt echter naar het oordeel van de rechtbank voldoende differentiatie bij de vaststelling van het boetenormbedrag, omdat voor de verschillende overtredingen andere boetebedragen gelden. In zoverre is dit beleid niet vergelijkbaar met het Wav-boetebeleid. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Evenredigheid van de boetes

12. De Wet luchtvaart bepaalt dat de boete voor slotmisbruik maximaal € 670.000,- bedraagt.^[20]Dit bedrag is bepaald aan de hand van de Boetewijzer^[21], waarbij is gekeken naar: de (i) aard van de overtreder, (ii) de ernst van de overtreding, (iii) het effect van de op te leggen sanctie en (iv) de specifieke kenmerken van het beleidsterrein.^[22]

12.1.

Verweerder moet op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb bij de aanwending van zijn discretionaire bevoegdheid bij het opleggen van een boete, de hoogte afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is moet de boete, in aanvulling of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

12.2.

De rechtbank is van oordeel dat het totaalbedrag van de door verweerder opgelegde boetes voldoet aan deze eisen. Aan eiseres is een evenredige sanctie opgelegd. Verweerder heeft namelijk in het bestreden besluit aanleiding gezien om de oorspronkelijk opgelegde boetes te matigen. Daarbij is rekening gehouden met de omstandigheid dat dit de eerste boetes zijn die worden opgelegd vanwege slotovertredingen. Ook heeft verweerder rekening gehouden met de coronacrisis, de oorlog in Oekraïne en de omstandigheid dat sprake was van beperkingen op Schiphol, waardoor eiseres is geconfronteerd met een opéénstapeling van factoren die het IATA-seizoen heel anders liet verlopen dan normaliter het geval was. Gelet op de ernst van de feiten, het feit dat eiseres deze overtredingen stelselmatig heeft begaan in één IATA-seizoen, de belangen die de Slotverordening moet beschermen, alsmede gelet op het potentieel behaalde voordeel, acht verweerder de opgelegde boetenormbedragen met een totale boetehoogte van € 420.000,- terecht passend en geboden. De overtredingen zijn daarnaast slechts een fractie van het totaal aantal

geconstateerde uitgevoerde luchtdiensten op tijden die wezenlijk verschillen van het toegewezen slot en die hebben geleid tot een nachtbeweging met een dagslot. Gelet op de eerdere waarschuwingen en bestuurlijke gesprekken was het voor eiseres mogelijk om de overtredingen te voorkomen. Hiervoor heeft eiseres echter niet gezorgd. Verweerder heeft verder rekening gehouden met de draagkracht van eiseres. Gelet daarop moet de hoogte van de boete ook voldoende hoog zijn om tot een afschrikwekkende sanctie te komen. Verder heeft verweerder toegelicht waarom in het geval van eiseres ervoor is gekozen om een bestuurlijke boete op te leggen in plaats van een last onder dwangsom. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om de boetes nog verder te matigen.

Dubbele bestraffing van hetzelfde feit?

13.
Het betoog van eiseres dat zij dubbel is bestraft en er daarom boetes moeten vervallen, slaagt niet. Uit het boeterapport van 22 februari 2023 volgt namelijk dat verweerder twee boetes heeft opgelegd voor twee verschillende overtredingen op 19 augustus 2022. Eén boete voor de aankomst op Schiphol 23:17 uur met feitcode B7.1.a (2) en één boete voor het vertrek om 00:20 uur vanaf Schiphol met feitcode B7.1.a (2).
Ook uit het boeterapport van 21 februari 2023 volgt dat verweerder twee boetes heeft opgelegd voor twee verschillende overtredingen op 30 augustus 2022. Eén boete voor de aankomst op Schiphol om 00:50 uur met feitcode B7.1.a (2) en één boete voor het vertrek om 3:17 uur vanaf Schiphol met feitcode B7.1.a (2).

Strijd met de SEC, het zorgvuldigheids- of het vertrouwensbeginsel

14. Het betoog van eiseres dat verweerder in strijd met de SEC handelt en daarmee in strijd met het vertrouwens- en het zorgvuldigheidsbeginsel volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft in zijn besluitvorming voldoende toegelicht dat het in het geval van eiseres om UNM-overtredingen gaat. Op dergelijke overtredingen is paragraaf 4.7 van de SEC van toepassing en niet, zoals eiseres betoogt, paragraaf 4.8.

15. Uit paragraaf 4.7 van de SEC volgt dat bij UNM-overtredingen in beginsel een 'zero-tolerance' benadering wordt gehanteerd, dat het Slot Performance comité en het coördinatiecomité geen rol hebben bij de handhaving van UNM-overtredingen en dat de luchtvaartmaatschappij eerst wordt gehoord, voordat een boete wordt opgelegd. Hieraan is in het geval van eiseres voldaan. Er zijn gesprekken met eiseres gevoerd en zij is bij iedere overtreding, zoals opgenomen in de boeterapporten, in de gelegenheid gesteld om een verklaring af te leggen.

Redelijke termijn

16. In punitieve zaken moet de rechtbank ambtshalve toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM^[23]is overschreden.^[24]Voor de berechting van een zaak in twee instanties is in beginsel een termijn van twee jaar redelijk. De bestuurlijke fase mag een jaar duren en de beroepsfase ook een jaar. Van bijzondere omstandigheden die een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is in dit geval niet gebleken. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd.^[25]De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

16.1.

Uit vaste rechtspraak volgt dat in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete met 5% wordt verminderd.^[26]In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% in de rede. De omvang van de vermindering bedraagt in deze gevallen niet meer dan € 2.500 per half jaar.

16.2.

Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank op het beroep beslist. Op 14 maart 2023 heeft verweerder zijn voornemen tot boeteoplegging aan eiseres kenbaar gemaakt. Dit betekent dat meer dan twee jaren zijn verstreken. De rechtbank ziet daarom aanleiding het totale boetebedrag met nog eens 10% te matigen. De maximale matiging is € 2.500,-. De rechtbank stelt de boete daarom vast op € 417.500,-.

Conclusies en gevolgen

17. Het beroep is gegrond omdat de boetes worden gematigd wegens de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boetes en herroept de primaire besluiten in zoverre. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en stelt de hoogte van de boetes vast op in totaal € 417.500,-.

18. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De rechtbank ziet geen aanleiding om de kosten van bezwaar te vergoeden, omdat de primaire besluiten niet worden herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.^[27]

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 4 juni 2024 voor wat betreft de hoogte van de totale boete;
herroept de primaire besluiten van 23 november 2023 voor wat betreft de hoogte van de totale boete;
stelt de hoogte van de totale boete vast op € 417.500,-.;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
bepaalt dat de verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Meijers, voorzitter, mr. E.K.S. Mollen en
mr. C. Hofman, leden, in aanwezigheid van mr.J.R. van Veen, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Beroep van Ryanair DAC tegen opgelegde boetes voor UNM-overtredingen op gecoördineerde luchthavens